论国家对公民的义务 ——以基本权利的双重性质为参照系

摘 要：公民是国家的主人，国家是公民支持设立的保护全体公民的机构。公民与国家的关系的具体表现载体是公民的基本权利和义务，从基本权利的双重性质这个参照系来看，公民权利和国家义务这个对向关系即：公民基本权利的消极防御权能就表现为国家对公民的不侵害义务；公民基本权利的积极受益权能则对应着国家对公民的保护义务。我国公民的权利保障状况难以让人乐观，改善这种状况任重而道远，应采取有力举措加以改进。

关键词：国家 公民 义务 权利

一、概 述

要想了解国家对公民的义务，就必须先了解国家与公民之间的关系。从宪政原理上来说，国家政府与公民的关系基本可以概括为：公民是国家的主人，国家是公民支持设立的保护全体公民的机构。每一位公民都是国家政府要保护的对象，国家政府必须为实施完善的保护而合理地行为。我国公民与国家的关系具体表现载体是公民的基本权利和义务，我国宪法对公民基本权利和义务的规定直接体现了人民是国家的主人，体现了公民与国家之间和谐统一的关系。从公民角度来看：人民是国家的主人，具体表现为国家权力机关由公民选举产生、公民对国家权力机关及其工作人员有监督权、公民依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。从国家的角度来看，国家应当保证人民的主人地位，保护公民的权利和自由不受任何非法侵犯，否则就应当承担相应的责任。

什么是义务？一般来说，义务是指某人对他人必须作出一定的行为或不作出一定的行为。义务问题不能单独讨论，必须建立在与权利相关联的意义上。在我国，公民的权利和义务具有一致性，每个公民既是享受权利的主体，又是履行义务的主体。公民的基本权利与义务是和国家制度相连的，它直接体现着公民在国家中的地位，公民与国家之间的关系反映在法律关系上就是宪法所规定的公民的基本权利与义务和国家的权力与义务。一方面，国家有责任保护公民的合法权利，并积极创造条件以促进其实现，这在法律关系上表现为对国家的约束力，国家依法保护公民的权利和自由；另一方面，公民应正确对待自己的权利和义务，正确行使权利和履行义务，国家有权力要求公民履行其法定义务，对于不履行义务者有权强迫其履行，这在法律关系上表现为对公民的约束力。

国家对公民的义务与责任是什么这个问题似乎很容易回答，但在实践中却不然。君不见被野蛮拆迁而孤立无援的市民、城市流浪的乞丐、下岗无业的市民、贫困无助的失学儿童、被医药费用挡在医院之外的患者、被欺压的农民工……这些不胜枚举的现象，说明在社会实践中国家对公民的义务与责任并不尽如人意，用当代西方著名政治理论家查尔斯.泰勒的话来说就是公民与国家之间还存在着较大的“距离”。“距离”所象征的意义，很显然意味着国家已经与普通公民脱节。[①]那么，我们要怎样才能跨越公民与国家之间的“距离”呢？事实上，从公民的角度来说，公民在社会中生活不仅享有宪法规定的各项基本权利，还要对他人、对社会、对国家履行相应的义务。因此，我们不仅要增强权利观念，依法行使权利、维护权利，而且要增强义务观念，依法履行义务。我们每个公民都要以主人翁的责任感，自觉履行应尽的义务。而从国家的角度来说，可以分别从法学原理和规范分析两个层面来分析。从法学原理层面来看，国家应该保护公民的权利和自由，社会主义国家是人民的国家，国家理所当然更应该保护每个人的合法权利。具体来说，国家应通过制定法律、法规以保护公民的权利和自由；通过切实有效的行政举措来促进和保护公民基本权利的实现；通过制裁和惩罚侵害公民权利和自由的行为来保护公民的权利。从规范分析层面来看，我国宪法几乎在公民每一项基本权利之后都规定了国家义务。设若公民欲实现某一项基本权利，就必须有相应的义务方履行义务,这一义务方就是国家。我国宪法的这一立法方式是沿用前苏联宪法立法技术的结果。在宪法规定的公民基本权利章节中，第36条宗教信仰自由、第37条人身自由、第38条人格尊严权、第39条住宅权、第40条通信自由和通信秘密权、第41条批评建议权、第42条劳动权、第43条劳动者的休息权、第44条社会保障权、第45条获得帮助权、第46条受教育权、第47条科学研究自由、第48条妇女权利、第49条婚姻、家庭、母亲、儿童权中，多次使用了“国家保护、国家培养、国家帮助、国家发展、国家创造条件”等语词，由此相当明晰地规定了国家对公民的义务。即便是在规范性不是那么强的宪法总纲中，亦有较多对特定基本权利的国家保护义务的规范：总纲中有多处条款涉及公民的财产权，这些条款有的直接规定保护公民的私人财产权，如第13条；有的则通过保护个体经济、私营企业而间接保护私人财产权，如第11条。对比发现，这些条款的共同之处是其后均辅以国家的保护义务。[②]这些规范意味着宪法以根本法的形式课以国家对公民权利的保护义务，符合权利义务关系的一般原理。

二、国家对公民的不侵害义务——公民基本权利的消极防御权能

从历史发展的角度来看，公民的基本权利最初是出于防范国家的不法侵害为目的，这也是基本权利的核心功能和价值所在，是其防御权功能的层面。那个时代也即是所谓的“守夜人国家”或“夜警国家”的时代，社会各种情势相对而言比较简单，公民自身一般即可解决所遭遇的问题，传统的公民自由权是那个时代基本权利的典型，国家需要遵守的仅仅是不去侵犯公民个人的自由空间，除此无他。自由权既体现为国家不作为，即禁止国家做什么，也体现为国家须制定法律规范以禁止公民之间的侵权行为，此即谓公民自由权的国家保护义务。自由权所依奉的理念是自由，属于消极的防御性权利，即国家不必对自由权做任何的行为。自由权在其最基本、最狭窄的意义上就是个人排除国家介入私人领域，以确保个人决定与行动的自由。这种状态下的公民基本权利大致可以用魏玛时代的德国宪法学巨擎施米特所给出的界定：“基本权利指那些先于国家及超越国家存在的权利，并非国家制定的法律所赋予，而是对已有的加以承认及保障。个人的自由与平等是国家独立存在的条件，也是国家权力行使过程中的界限。基本权利从本质上来讲并非一种法益，而是一种广泛的自由，从而产生各种权利——特别是防御权——针对国家公权力的不受限制的个人自由空间。”[③]由此也就产生了西方传统的宪法学理论，认为宪法规定公民的基本权利是为了对抗国家权力，基本权利构成了国家权力作用的界限，国家权力的运用不能侵犯宪法所保障的基本权利。也可以说，近代立宪主义学说与实践的发展秉承“国家与社会二元论”，基本权利亦相应地遵循针对国家而享有的防御权的逻辑建构，公民与国家之间的关系基本上是一种建立在对公权力的怀疑与不信任基础上的对立关系，各项政治制度的设计也大都致力于最大限度地防止公权力的恣意行使，尽可能地给公民留下自主活动的空间。宪法以保证“国家不得为非”为目的，真正的基本权利是享有自由的个人的权利，是与国家相对峙的重要权利，个人基本权利的起始之处，即为国家权力终止之地，个人生活的舒适与否主要取决于自身的努力，基本与国家无涉，这便是宪法保护消极自由权利的旨趣所在。实际上，公民的基本权利首先便意味着防御国家的不法侵害是西方传统宪法观念中深入骨髓的认识，故而西方的宪法理论至今依然将防御权能看作是基本权利的最为根本的功能。

任何社会都需要权力，但需要注意的是，权力是一把双刃剑，它既可以保护人，也可以伤害人。国家政治权力更不例外，其可以促进社会福祗，但同样也可以破坏公民的权利，这就要求权力必须规范运行。历史实践上国家权力时常以各种理由侵犯公民的权利，为此，必须对国家权力行使的界限进行界分。对公民自由权利的剥夺往往是国家权力从违反权力正当性的原则开始的，因此，对公民权利的捍卫，也必须从捍卫权力的正当性开始，任何人类理想的实现，不管是正义也好，还是平等也好，都不能超出正当这条底线，否则就侵犯了公民的自由。在公民与国家的两极对立中，古往今来的思想家们对势单力薄的公民能否对抗手握大权的政治国家均表示出了极大的担忧。因此，限制公共权力，保障公民权利便成为宪政永恒的价值诉求。

公民是与国家相对应的主体，当一个人作为一国公民的时候，也就意味着他对国家享有相应的权利，并承担作为公民的义务；同时国家对他具有国家的权力和义务、责任。不论是怎样的法学家、社会学家、政治学家，都无法否认公民是国家的基础，都无法否认二者之间的权利义务关系。认识到了这些，当国家对我们未尽到义务与责任之时，我们就可以大声高呼“我是公民”，并且以主人的身份行使实在的民主权力，以表明“我是公民”。[④] 鉴于我国长久的封建思想传统，加之至今尚未接受过近代立宪主义的洗礼，故笔者在这里建议，以后修改宪法时宜对国家在保障公民基本权利实现方面应承担的义务和责任做出明确要求，尤其是要在制度上注意对国家权力给公民基本权利可能造成的侵犯加以必要的防范。这样才能使公民基本权利真正具有对抗国家权力的功能，真正达致社会主义法治国家的目标。

三、国家对公民的保护义务——公民基本权利的积极受益权能

随着立宪主义历史的发展，尤其是在国际社会经历了两次工业革命之后，社会形势和环境日趋复杂，传统自由权利在面对各种形势时的捉襟见肘，使得公民的权利诉求日益显现和扩张。基本权利的功能在原有的防御功能之外，又增加了要求国家给予保护的功能。这样，公民的基本权利便具有了被论者所称呼的“双重性质”——主观权利（subjektives recht）与客观秩序（objektives recht）。[⑤]


就我国而言，2004年第四次宪法修正案第24条增设“国家尊重和保障人权”这一条款，首次将“人权”由一个政治概念提升为法律概念，将尊重和保障人权的主体由党和政府提升为“国家”，从而使尊重和保障人权由党和政府的意志上升为人民和国家的意志，由党和政府执政、行政的政治理念和价值上升为国家建设和发展的政治理念和价值，同时也在规范意义上明确宣告了作为一项概括性条款的人权保障原则在我国的正式确立，具有巨大价值和意义。

（一）正常状态下国家对公民的保护

20世纪在福利国家和给付行政等时代思潮的强烈冲击下，现代国家的职能已经大幅度扩张，新兴的受益权等权利种类也使得个人可以向国家要求积极提供各种服务，享受服务、得到国家提供的福利已经不再是公民从国家那里得到的施舍或恩赐，传统意义上的单一的控权观念也渐渐演变为认为国家也并不是任何时候都会侵犯公民合法权益的“利维坦”，故对其要做到监督与利用并重。公民的宪法上的社会权利相对于国家而言即赋予了国家以一种强制性义务，对国家权力的约束与规制实际上就是对国家义务的确认与对公民基本权利的保障。国家不仅不能运用公权力侵犯这些基本权利，而且必须努力创造条件以保障公民社会权利得到最大限度的实现。“所谓基本权利之保护义务，依判例及学说之见解，系指国家负有保护其国民之法益及宪法上所承认之制度的义务，特别是指国家负有保护国民之生命和健康、自由及财产等义务。”[⑥]政治学上有句名言“国家是为人民而存在，不是人民为国家而存在”说的也就是这个道理。当然，说基本权利具有防御权功能和客观秩序功能并不意味着后者已经替代了防御权功能，实际上，后者依然是公民基本权利的最为核心的功能。也就是说，宪法中的基本权利一方面要求国家不为侵害行为，另一方面又要求国家通过一定的作为促进基本权利的实现，不同的基本权利往往都同时具有这两项权能，只不过各有侧重而已。

在现代国家职能基本化约为立法、行政与司法三项的情况下，国家的行为实际上是指具体行使国家权力的国家机关的活动，包括国家立法机关、司法机关与行政机关，以及其他与公权力活动有关的机关的活动。具体来说，基本权利的国家保护义务主要表现为：立法者负有制定完善、妥当的法律规范的义务；行政权负有切实执行保护性法律的义务；司法机关以保护义务为准则，尽职尽责地裁判案件。[⑦]

立法机关的保护义务在更为具体的意义上可大致分为两个层面：一是禁止立法机关的立法侵犯基本权利；二是要求立法者必须把尊重、保护基本权利的精神体现在法律规范的具体条文当中以充分保障基本权利的实现。其中第一种意思是在消极意义上，意味着立法机关不得随意制定法律规范限制基本权利。当然，这并不是说立法机关在任何时候都不得限制基本权利，而是指限制须符合民主法治国家的一般原则，比如合目的性、妥当性和比例原则等。第二种意思是在积极意义上，意味着立法机关有义务制定完善的法律体系，以防止基本权利遭受非法侵害。[⑧]立法机关要做到有法可依，对于一些领域不能让其长久存在着法律空白，否则就有立法懈怠之嫌。对于第一方面，如果由于立法者的恣意、任性，从而侵犯了公民的基本权利，对特定的少数人施加了超出整个社会平均水平的义务，则国家应当从财政中拿出部分资金用于赔偿特定人所承担的不利后果从而平衡已倾斜的利益来作为一种补救措施。当然，还可以有其他的形式。

行政机关的保护义务在国家职能有了明确分工的情况下，主要表现在妥善地执行立法机关制定出来的良法，切实达致法律规范制定的本义。在现实工作中，行政机关一般可能会具体化为各级政府机关和部门。现代行政机关在行使职权的过程中，一般大致上可以根据行政行为的适应范围分为抽象行政行为与具体行政行为。前者是指行政主体作出的具有普遍约束力的行政行为，一般表现为制定各种行政规则的行为；后者是指行政主体对特定事件或特定人物所作的特定处理。行政机关为满足人民的受益权，应尽一切努力透过干预或引导的措施来扶持经济、社会的弱者，使其得到适当的工作及有尊严的生存。因此，行政机关对受益权的违反主要是作为义务的未履行或未适当履行。行政机关的权力与基本权利实现的密切关系表现在两个方面：一方面，促进人权或公民权利的实现必须以政府合法地行使权力为先决条件；另一方面，侵犯人权或公民权利往往是政府滥用权力或失职造成的结果。行政机关必须为其侵犯公民权利而承担相应的法律责任，这样才能使基本权利得到真正保障，才符合人们为国家权力的行使所设定的原本目的。

就我国而言，公民与国家之间是和谐统一的关系。从公民与国家的双方来看，都应坚持公民在法律面前一律平等、公民权利和义务相统一、个人利益与国家利益相结合的三项原则。由于基本权利具有的本源性、不可剥夺性、不可转让性等特点，使得国家对基本权利承担的保障义务更加重要和突出。一般情况下，对基本权利应当以保障其充分实现为原则，对基本权利的限制以必要和合理为前提。

（二）非常状态下国家对公民的保护

任何权利倘若仅有法律上的确认，则未必能得到切实的保障，权利遭受侵犯后不能通过诉讼的形式获取国家司法机关的救助，那么受侵害的权利是难以得到有效恢复的。也正因为此，英国流传悠久的法谚“没有救济就没有权利”才越发显得有说服力。一如前述,公民权利强制性具有间接性和强制性,当公民权利遭到侵犯之时,除少数场合采取的自救行为外,一般都是通过国家机关的强制力予以保护,而司法机关的救助则为最后的救济手段。因此，我们说国家责任作为一项现代法治原则，不仅是指在公民的合法权益遭受不法侵害的时候，能够得到国家司法力量及时、公正、有效的援助，更为重要的是在公民权利收到不法侵害时能得到完善的救济。公民的地位是由法律确认的，公民的权利义务也是由法律确认的。作为公民，当其权利受到他人侵犯时，有请求他人承担责任的权利，有要求国家强制他人承担责任的权利。作为公民，甚至当其权利受到国家侵犯时也有请求国家予以国家赔偿的权利，国家赔偿制度的构建和完善是法治存在和进步的重要标示，能极大地提高公民的责任意识。现代法治国家为保障公民、法人和其他组织的合法权利，赋予其在国家机关及其工作人员违反法律行使职权或怠于行使职权，侵犯其合法权益造成损害时，有权通过国家赔偿获得权利保护。这样，通过国家赔偿制度恢复和弥补公民、法人和其他组织的受损权益，一方面对社会成员的合法权益提供了有效的保护和救济，调整了公私利益的关系；另一方面,达到了监督和制约职务行为的功能，在一定程度上制约了权力的过分膨胀。国家赔偿实际上就是国家对社会公众承担侵权责任的方式和标志，体现了不允许任何国家机关、社会组织和公民凌驾于法律之上，一切国家机关、社会组织和公民都必须平等地遵守宪法和法律的法治原则。该制度使公民强烈地意识到，即使是国家机关及其工作人员，也要为其行为承担法律责任。[⑨]

鉴于现代国家各机关是在各自的权限范围内按照各自权力的属性及程序特点运作的，而司法机关的权力职责是处理纠纷、审判案件，故司法机关的基本权利保护义务即是指法院在处理纠纷和诉讼过程中有义务尊重基本权利，并尽力使之得到公平和正义的裁判。特别是在现代社会存在着众多侵犯基本权利的诱因的情况下，同时随着人权保障观念的勃兴，司法机关作为“公共机关”越发被要求在司法实践中妥善保护基本权利。这样，基本权利遂形成了对司法机关的约束，要求其提供公正完善的权利救济机制。现代宪法在规范上一般也对之予以体现，规定基本权利约束包括司法机关在内的所有国家机关，其中尤其以德国基本法和南非“最终宪法”为典型代表。

基本权利的司法保护不仅是体现宪法至上的途径，也是提高公民宪法意识的重要手段。我国现行宪法规定公民享有广泛的基本权利，其中一部分基本权利已由法律规范加以具体化，使之成了公民的具体权利，公民在其具体权利被侵犯时，可以依据具体的法律提起司法救济。但依然有相当一部分基本权利暂时未能通过法律具体化，与此同时，我国对公民基本权利保护的一个重大缺失就是缺乏对国家的否定性要求，尽管宪法和法律规定了许多公民权利，但宪法对于法律不可以规定什么却没有做出明确的限制。从宪法对不同国家机关的宪法地位的规定来看，宪法对自身最高法律效力的宣告仅仅表现为一种形式上的权威，当法律、法规和其它规范性文件侵犯公民的基本权利时，公民虽然可以通过某些法定途径进行一定程度的救济，但这些救济途径多数是行政性的，不仅程序难以启动，而且权力机关和行政机关的自身审查也明确地排除了权力的外部制约，违犯了“自身不能当自身事件法官”的法理。众所周知，人类自从有法律以来，就有了相应的监督机制，宪法作为法律制度中的一种，同样也不例外。目前，世界上大多数国家都建立有行之有效的违宪审查机制，因此，从保障公民的基本权利出发，就要求我国也应尽快建立起符合国情的违宪审查或者宪法诉讼制度，以使这部分基本权利在受到侵犯时能得到司法救助和保障。

平心而论，我国公民的权利意识近年来从无到有、从弱到强，其发展速度是极其迅猛的。诸如“拿起法律的武器保护自己的合法权益”、“一纸诉状告到法院讨个说法”等等，已成为刻在人们心中的个人权利的时代标语。这些事件的背后有很多问题值得引发我们的思考：我们国家是真的到了无法维护国民健康所需要的医疗费用的地步了吗？我们国家真的到了无法维护国民生存所需要的日常最低物质需求的地步了吗？我们国家真的到了无法维护国民正当权益不容侵犯的地步了吗？以至于拆迁出流血事件，农民工向总理诉苦才能得到缓解的程度！所以在齐颂盛世的今天，细致科学地研究一下如何履行国家对公民的责任问题，依然不失其重要意义。当今中国，司法腐败和司法不公是一个十分突出的问题。据调查了解，老百姓对政府最大的不满首当其冲的就是对司法现状的不满，原因在于司法被认为是社会公正的最后一道防线。为加强对司法权的规范，许多国家制定了《司法法》，以此来规范司法活动。我国也先后制定了《人民法院组织法》和《法官法》等，在一定程度上也规范了司法权。然而，如何进一步规范司法权，以保证司法的合宪性，最大程度地防止司法腐败和不公，仍然是需要我们进一步思索的问题。
四、小 结

目前，尽管我国公民基本权利的保护问题自现行宪法颁布以来取得了较大成效，但基本权利的保障体制不健全与公民对权利保护日益提高的要求和社会深入发展需要之间的矛盾日益突出，着实让人难以乐观。近年来，更由于一批具有典型意义案例的大量涌现，使得国家对公民基本权利的保护问题凸显出来。如1999年的齐玉苓诉陈晓琪侵害受教育权案、2001年的孙志刚被收容致死案、青岛三考生诉教育部案、2002年的陕西黄碟案等等。甚至我们可以夸张点说，现实生活中这类事情的发生十分频繁与常见，前述几起案件只是受到广泛关注而已，还有很多基本权利受到严重侵害却没有得到有效救济的事件未被广为人知。毋庸讳言，此类事情的频繁发生与我国建设社会主义法治国家的目标相龃龉，严重影响着这个宏大目标的实现。

事实上，国家并非一个抽象的概念，它应该是一个实实在在的深入整个社会每一个角落的机构，它应该能看到贫困或富足，能看到正义和犯罪，所以它必须保护这个国家的每一个公民，因为公民是民主政治的主人，是依法治国的主体、法治的推动者和宪法实现的重要监督主体。否则，就是失职，就要有相关人员为此接受惩罚。这样的国家其公民必定会去热爱，甚至为其抛头颅洒热血也在所不惜。从我们公民自身来说，应该从现在做起，自觉履行义务，做有责任感的好公民，共同推进我国的法治进程，最终实现社会主义和谐社会的伟大目标。


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[①] 参见（加）查尔斯·泰勒：公民与国家之间的“距离”，李保宗译，载《二十一世纪》1997年4月号。

[②] 此处主要参考郑贤君：权利义务相一致原理的宪法释义——以社会基本权为例，《首都师范大学学报(社会科学版)》2007年第5期。

[③] （德）卡尔·施米特：《宪法学说》，刘锋译，世纪出版集团、上海人民出版社2005年版，第175页。

[④] 参见卓泽渊：我是公民，《检察日报》2000年8月17日，第7版。

[⑤] 当然，有关称呼可能存在差异，双重性质又被一些学者称为双重功能、双重形构或双重角色等。有关于此，请参阅 [德]robert alexy：《作为主观权利与客观规范之基本权》，程明修译，载《宪政时代》第24卷第4期；张翔：《基本权利的双重性质》，载《法学研究》2005年第3期。

[⑥] （德）christian starck：《基本权利之保护义务》，李建良译，载中国台湾《政大法学评论》第58期。

[⑦] 更为具体详尽的分析，请参阅拙文：基本权利的国家保护义务——以受教育权为例，中南财经政法大学2006年度硕士学位论文；简缩本发表于《当代法学》2007年第4期。

[⑧] 参见郑贤君：作为客观价值秩序的基本权，载《法律科学》2006年第2期。

[⑨] 参见方益权：法治国家建设与公民人格现代化，《社会科学战线》2004年第6期。