法院作为“审查者”——论法院在宏观经济领域的经济功能

【关键词】法院；经济功能
【写作年份】2012年


【正文】

宏观经济领域关注的是社会经济生活整体格局和状态，经济活动的目标是整体性的稳定和均衡，并在稳定和均衡的前提下，保证整个社会经济的持续发展。与国家立法机关通过立法活动制定重要的经济政策以及行政机关承担着具体实施经济政策的角色相比，法院所行使的不仅仅是制约的职能，也是一种合法化的职能。具体来说，法院发挥经济功能成为宏观经济的“审查者”主要体现在以下三个方面。

一、保护经济自由

法院经济功能的一个重要表现形式就是保护经济自由。可以说，市场经济是自由竞争的经济，但“自由竞争”并不等于“混乱经济”、“无序经济”。与之相反，自由竞争要求有良好的市场秩序与完善的竞争规则，以此促进市场主体之间的平等竞争。事实上，无序竞争不但会影响经济的健康发展，而且会激化社会各阶层之间的矛盾，导致政治上的不稳定。爱波斯坦认为，“法院应该采取行动保护经济自由，而不管约束这种自由的立法是长期存在的并且得到了此前法院判决的支持，还是新近提出的。”[1]法院保护经济自由主要通过两种方式：一是帮助建立统一市场，二是打击地方保护主义。

1、帮助建立统一市场。统一的市场是经济有序发展的前提,在统一市场形成的过程中，法院最重要的意义就在于保证共同体范围内的法律统一，建立保障内部市场中竞争不受扭曲的制度，从而建立一个不存在关税和地方贸易壁垒的统一全国市场。“在任何地区，政治和法律的统一都是市场经济的福音，因为国家法律的统一保证了在这个地区的共同市场上，产品、货物和人员能够在平等竞争的条件下自由流通，从而达到社会资源的最佳配置，实现‘人尽其用，物畅其流’。根据斯密的观点，市场越大，分工越细，效率就越高。法院要求同一个市场内的所有经济主体服从所有的法律，并要求所有法院采取同样的解释，这显然对市场经济有利。”[2]但是，统一市场的形成并非一蹴而就，需要法院付出极大的努力。以美国统一市场形成为例，汽船的发展给北美大陆经济上的统一提供了重要的物质条件，但是各州对于水流的垄断权力、关税壁垒、进口税、多样化的地方性规制成为经济统一的重要障碍。这一问题的最终解决依赖于美国联邦最高法院对于贸易条款的重新塑造。马歇尔法官对“商事”作出了从宽解释——包括所有的经济交流和交换，这就意味着把水域从各州各自为政中解放出来，肯定了“国会对州际铁路与水路运输统一征税，使得一个州不再能依赖自身法律的帮助而在与另一个州的竞争中获得优势地位。”[3]从而为美国未来的发展提供了自由的空间和牢固的法律保证。

再以欧洲一体化进程为例，共同体条约建立了欧洲最高法院。欧洲法院通过判决赋予共同体法律以最高地位和直接效力，有效遏制了各成员国的贸易歧视，促进了共同体的市场竞争和贸易自由，其在“第戎黑醋栗酒”（Cassis de Dejon）案件的判决中，确立了相互承认原则，这一原则的基础就是成员国之间相互承认各自的标准。这一等价方法的运用极大地促进了成员国之间的贸易。“相互承认原则是减少商业障碍和其他歧视的有效手段，对于内部市场的形成起到了重要作用。”[4]欧洲最高法院通过这一原则，以积极的方式促进了统一市场的形成。

2、打击地方保护主义。地方保护主义是经济自由的另一大敌，早期的美国“在贸易方面，为保护本州的经济利益，各州纷纷建立起贸易壁垒。新泽西州对所有过港的外州商品课税。纽约则马上进行报复，对所有从新泽西来的货品商品收进港费。1785年，宾夕法尼亚对外国和外州产品一律征税，以保护本周的商业竞争能力。为了周转资金，刺激贸易，解决硬通货比不足的困难，各州发行州制货币，州制货币流通十分困难，结果使已经十分混乱的各州经济雪上加霜。各州内负债人大增，许多人因无法偿还债务而被投入监狱，一时间监狱人满为患。”[5]这不但形象地描绘了地方保护主义对于当时美国经济的影响，而且体现出时代赋予美国法院的经济责任。联邦最高法院毅然肩负起历史责任，决定运用两种手段打击地方保护主义。第一，通过个案裁判与国会积极合作使“州际贸易管理权”合宪化，即“宪法授予国会以管理不同州之间及与外国之间的商业的权力，由此可以推断出最高法院作为州际和对外商业的自由之守护者的职能，以使其不受州的破坏性或别的带来沉重负担的管制性措施或征税措施之苦。”[6]第二，联邦最高法院通过违宪审查制度为自由贸易提供消极保护。联邦最高法院通过违宪审查认定州政府的贸易管制无效，从而以宪法的名义赋予国家政府更为宽广的权力来培育和保护部门之间或国家范围内的市场。“莱特计算出，在1899年到1937年间，共有184项州法被最高法院基于正当程序条款和平等保护条款宣判无效。”[7]

二、审查政府调控

大规模的经济调控是政府职责之所在，也是行政权的外在表现形式。这看似与法院无关，然而一旦这些调控措施实质地影响到了公民的权利和义务，并形成争议案件，那么政府的这些调控措施就需要接受法院的审查，法院的审查结果也实质地影响着政府的调控措施。

1、合法化政府调控。法院在加强行政行为的合法性中的角色，是民主政治和法治国家发展的直接结果。一般来说，司法审查好比法院手中的尚方宝剑。通过司法裁决，法院既可以宣布法律违宪而予以否决，也可以肯定法律的合宪而予以适用。经受住司法审查而存活下来的法律，其合法性自然受到无可辩驳的承认。这主要是因为运用法律权力（legal power）和运用国家权力（state power）是不一致的。法律权力要求立法职能由一个独立于行政和政党的组织来行使；国家权力则强调行政和政党的至上性。一般看来，法律权力比国家权力更为可取，“因为法律权力的行使是一个深思熟虑、耐心决策的结果，具有持续性；而国家权力通常是一种反复无常的、个人的行为表现，天然具有易变性。”[8]因此，行使法院权力能够起到稳固国家权力的合法化效果。

从美国联邦最高法院与政府调控的关系来看，我们可以明显地感受到法院合法化政府调控的轨迹。在联邦最高法院的帮助下，联邦政府撤销了各州立法机构为了其地区利益的立法行为，为国家自由贸易提供了极大的消极保护。贸易条款授权国会管理与外国之间、各州之间以及与印第安部落的贸易。为此，在19世纪早期，国会就开始小试身手，制定了一系列法律，要求各州停止干预州际贸易，以促进一个全国性经济体系的迅速成长。这些法律受到诸多质疑，被认为是超越了国会的权力。而联邦最高法院受理了相关案件，并依据“州际贸易流”[9]理论判定：贸易条款授权国会去管理州际贸易，因而国会有权根据宪法制定这些法律。以此肯定了国会对“州际贸易”的管理权限。

随着工业的蓬勃发展和经济的迅速增长，国会进一步加快了它的立法步伐，且将管制深入到一州范围内的所有商业活动。直到20世纪，受到这些国会立法正面冲击的企业，再次闹到法院，要求审查这些法律的合宪性。因为国会对于一州范围内的商业活动也进行规制，这已超出了宪法授予的‘州际贸易’管理权。例如，国会通过了一部对于牧场事务进行干预的法律，而那些牧场，都只位于一州之内。随着“威卡德诉菲尔伯恩案”（1942年）判决的作出，该判决维护了一项联邦立法，该立法旨在管理各项活动中地方性最强的一种活动——在家庭农场上生产供个人消费的小麦。杰克逊大法官代表最高法院阐述了以下原则：“即使〔农场主〕活动是地方性的，虽然这种活动可以不被看成是贸易，但是如果它对州际贸易产生实质性经济影响，国会仍有权管理，不论这种活动的性质如何，也不论这种影响是否属于前面所说的‘直接’或‘间接’影响。”[10]司法活动至此丰富了“州际贸易”的内涵，肯定了“现代互相影响”理论，开启了国会行使惊人的调控经济权限的大门。

美国联邦最高法院正是通过不断地扩张解释“州际贸易”的概念，发展了从“贸易流”理论到“互相影响”理论，使国会可以毫不费力地干预各州内部的贸易。美国联邦最高法院正是通过这种方式不断合法化国会对经济的干预力度和手段，即实现了法律权力对国家权力的合法化。

2、监督政府调控。政府客观上能够大规模地、有计划地指导社会事务，但这并不意味着政府总是已经达到了这样的意识水平。“同市场秩序一样，立法程序也显示出其未定向的、细微的增量变化，若追溯其所产生的巨大影响的话，则和市场程序一样。”[11]因此，在监督政府调控方面，法院的经济功能同样具有重要作用。

首先，确保公平的政府调控。普遍认为，在市场经济条件下，初次分配应坚持效率原则，二次分配应坚持公平原则。所以，在当代福利国家的背景下，政府在次级分配中扮演着分配者的角色，尤其是涉及到国家将资金或服务主动分配给选定的接受者这类行为。以英国为例，这是一个老牌的福利国家，政府直接介入衣食、住房、医疗保健、社会教育、娱乐和基本工资水平等诸多方面。“在这样一个社会化的国家里，政府拥有或者直接控制大多数主要的生产方式并且对政府不直接控制的次级经济活动进行严格规范。”[12]然而，政府机构的组成人员和其他社会机构的组成人员一样，都是由具有个人动机和个体利益的个人组成的，由这些个人组成的机构自然会把个体利益带进政府以及政府的决策之中。所以说，为防止政府官员为个人谋取私利，需要法院在确保公平分配上发挥不可替代的经济功能。

其次，约束行政自由裁量权。在《资本主义与自由》一书中，米尔顿·弗里德曼这样描写中央管理经济的缺陷：“政府行为永远都不可能和个人行为一样丰富多端。”[13]政府行为的有限性使得其在建构和调整经济秩序过程中，需要运用行政自由裁量权。但行政自由裁量权的选择性往往带来随意性和某种程度的“恣意性”，极易成为“脱缰的烈马”，给公民权利造成损害。为了实现市场经济条件下政府控制的作用和目标，有效的司法机制是必不可少的。这意味着行政自由裁量权的行使不再是没有边界的。在行政诉讼中，法院运用“合理性原则”审查行政行为，有效地控制其消极的一面，使其行为达到“合目的性”，由此促使政府以最恰当的方式干预国家经济生活，发挥调控功能，从而协调市场经济发展过程中现实社会的各种矛盾和要求，以服务于法律的目标和政府的目的。

再次，维护社会公共利益。公共选择理论通过对政府行为和政府失灵的分析说明，政治民主制度中的公共选择总是短视的、受金钱支配的和违反社会利益的。政府部门重视经济发展，却未对必须与市场相符的价值环境以及个人生活的质量与安全予以高度重视。同时，在某种意义上，法律上或者事实上拥有强迫他人意志的权力的公共决策中心和私人决策中心，可能仅仅服务于眼光狭隘的私人利益而非普遍利益。因此，将这些权力拥有者置于有效的约束之下，使其不能利用权力服务于自身利益，成为民主政治的当务之急。在约束权力中心、保障市场交易、凸显对个人权利的尊重以及维护公共利益方面，法院在整个权力架构中起着重要作用。事实上，美国联邦最高法院在确认各州依照“治安权”所制定的法律是否符合宪法规定时，已经开始特别重视法律是否对社会共同价值给予适当的关注。

最后，化解行政冲突。不仅政府间的权限划分要法定，而且政府间权限纠纷的解决程序、手段也应依靠法律途径解决。实践证明，即使法律关于政府职权划分的规定非常清晰，遇有具体情况也会面临如何解释法律的问题。传统上，一遇有政府间权限纠纷，只能寻求共同的上级政府的裁决，这当然是解决问题的办法之一，但由于上级政府面临的事务繁杂，其职能部门协调又缺少必要的行政权威，导致协调解决难以落实，常常会使问题久拖不决，“阎王打架，小鬼遭殃”的现象时有发生，直接影响到公民或法人的合法权益。为了提高行政效率，有必要建立行政权限争端的有效裁决机制，“如给予受到影响的公民和企业、争端双方以一定的诉权，提请权威机构在法定期限内裁决，以使政府职能的行使能够真正有效。”[14]可见，没有司法对行政的监督，包括国家经济在内的政府重大行动，就都有可能会滑向谋取私人利益的边缘。

三、纠正“政府失灵”

在放任自由的市场经济时期，那种“繁荣—萧条—繁荣；发展—紧缩—发展”循环往复的经济周期造成了巨大的浪费，成为社会不稳定的因素。因此，“即使是最忠诚的新自由主义者也认为，政府应当提供法律和秩序，捍卫财产权，维护契约，抵制外来威胁。”[15]但政府也有失灵的时候，即国家行动不能改善经济效率或政府把收入再分配给不恰当的人。”

1、纠正“政治的经济周期”。政府失灵的一个重要表现形式是“政治的经济周期”。唐斯认为，民主政治中的政党与经济中追逐利润的企业家是类似的，他们制定的是将能获得最多选票的政策，“为了实现这一目标，执政党在其政策决策中一般采用多数票原则，它所追求的只是能给它赢得更多选票而不是失去更多选票的那些政策。”[16]因此，受制于民主压力的政府在作出许多管制措施时往往考虑迎合选民的急功近利的短期需求，无视或没有足够重视管制措施会给市场机制、经济效率带来破坏性的影响，从而给市场经济的发展和经济效率的提高造成深远的负面作用。[17]然而，政府管制的长期效应和短期效应却相反。经验表明，管制的好处经常在短期内立竿见影，而坏处却在市场机制的不断扭曲下，经过相当长的时间才会展现出来。因此，许多短期看来是“好的管制”，从长期看却是“坏的管制”。但是，由于管制负面作用的暴露存在时差，加之经济生活本身的复杂性，人们往往不容易发现管制是造成效率低下的“罪魁祸首”。因此，民主且不经济的过度管制问题会应运而生，并有不断膨胀的趋势。

2、克服突发的政治激情。政府失灵的另一个重要表现是容易为突发的强烈情感冲动左右，而通过有害的决议。针对这一问题，美国联邦党人曾作出客观的评价：“由于群众通常冷静而审慎的见解，在一切形式的政体之下，均应最终压倒统治者的意志，并在一切自由政体之下，实际必然会最终压倒统治者的意志；因此，在处理公共事务的某些个别时刻，或为某种不正当情感及不法利益所左右，或为某些私心太重的人狡诈歪曲所哄骗，人民也可能一时主张采取一些措施，而事后则极为悔恨并予以谴责的。”[18]在这种关键时刻，如果有某些公民组成一个稳健理智的机构加以干预，就有可能防患于未然。简而言之，法院对于重大问题使人民尽量远离政治的激情，给予其“第二次思考”的机会，能够保障重大决定的公平合理。

可以说，在美国这样一个国家中，联邦最高法院正是通过一系列判决，维护了政策的稳定性，“通过为企业的活动创造自由宽松的环境，最高法院的判决适应了美国蓬勃发展的资本主义经济，为19世纪后半叶美国工业化时代的‘自由放任’奠定了坚实的法律基础。”[19]




【作者简介】
曹保山，单位为扬州市邗江区人民法院。


【注释】
[1][美]詹姆斯·M.布坎南：《宪法秩序的经济学与伦理学》，朱泱等译，商务印书馆2008年版，第117—118页。
[2]张千帆：《宪政、法治与经济发展》，北京大学出版社2004年版，第48页。
[3][美]迈克尔·特拉切曼：《34座里程碑：造就美国的34次判决》，陈强译，法律出版社2008年版，第113页。
[4][德]罗尔夫·斯托贝尔：《经济宪法与经济行政法》，谢立斌译，商务印书馆2008年版，第226页。
[5]王希：《原则与妥协：美国宪法的精神与实践》，北京大学出版社2000年版，第81页。
[6][美]亚历山大·M.比克尔：《最小危险部门——政治法庭上的最高法院》（第二版），姚中秋译，北京大学出版社2007年版，第248页。
[7][美]罗伯特·麦克洛斯基：《美国最高法院》，任东来、孙雯、胡晓进译，中国政法学出版社2005年版，第120页。
[8][美]穆永兹威·哈马伦华：《赞比亚的法律制度：法律、政治与发展》，载[美]P·艾伯·邦茨—辛普森主编：《第三世界的法律与发展》，洪范翻译小组译，法律出版社2006年版，第33页。
[9][美]迈克尔·特拉切曼：《34座里程碑：造就美国的34次判决》，陈强译，法律出版社2008年版，第113页。
[10][美]杰罗姆·巴伦、托马斯·迪恩斯：《美国宪法概论》，中国社会科学出版社1995年版，第47页。
[11][美]詹姆斯·威拉德·赫斯特：《美国史上的市场与法律——各种利益间的不同交易方式》，郑达轩译，法律出版社2006年版，第155页。
[12][美]马丁·夏皮罗：《法院：比较法上和政治学上的分析》，张生、李彤译，中国政法大学出版社2005年版，第158页。
[13][德]罗尔夫·斯托贝尔：《经济宪法与经济行政法》，谢立斌译，商务印书馆2008年版，第70页。
[14]国家对市场经济的法律规制课题组：《国家对市场经济的法律规制》，中国法制出版社2005年版，第239页。
[15][加]布莱顿等：《理解民主——经济的与政治的视角》，毛丹等译，学林出版社2000年版，第112页。
[16]方福前：《公共选择理论——政治经济学》，中国人民大学出版社2000年版，第25页。
[17]参见张千帆：《宪政、法治与经济发展》，北京大学出版社2004年版，第192页。
[18][美]汉密尔顿、麦迪逊、杰伊：《联邦党人文集》，程逢如等译，商务印书馆1980年版，第321页。
[19]任东来等：《在宪政的舞台上——美国最高法院的历史轨迹》，中国法制出版社2007年版，第95页。