微型金融的规管探究

【出处】《知识经济》2010年第10期
【摘要】从最初的微型信贷跨越到现在的微型金融，微型金融已经在穷人的世界里掀起反贫困的发展浪潮。然而与此同时，微型金融生存和发展的特殊性也提出了如何实现对其设置特殊监管窗口的问题。境外微型金融的规管模式已经为我们提供了良好的启示，故而考量分析境外微型金融的规管模式的成功经验，并结合微型金融的特殊监管需求，寻求一条保障微型金融“微”而不“次”的持续性发展道路尤为必要。
【关键词】微型金融；特殊监管窗口；规管模式；境外启示
【写作年份】2010年


【正文】

　　一、微型金融的发展及特殊规管需求

　　微型金融（Microfinance）的发展之初集中于通过信贷来减少贫困，随后又在19世纪80年代掀起发展的第二波浪潮，以不断更新的服务方式来为穷人服务。[1]世界银行开发研究小组2008年5月的研究报告表明，微型金融的扩展趋势仍在盛行，已经覆盖到近1亿客户。然而，微型金融的迅猛发展与其游离于规管制度之外之间的不对称性给微型金融带来了制度性的发展障碍，在缺乏规管制度的保障下，微型金融依旧徘徊在非正规化和半正规化发展的边缘，对微型金融的规管任在当前。而由于微型金融区别于正规金融的发展特点，对微型金融机构的规管不能一味地因循正规金融机构的规管框架，建立微型金融机构的特殊规管窗口尤为必要。这种特殊规管框架的必要性取决于：

　　1、微型金融机构和正规金融机构的服务对象差异

　　大多数国家认为：“商业银行不会为贫困户服务。当前为贫困户服务的大多数机构都是非政府组织。但是由于这些机构都没有金融许可证，它们不能通过吸储来扩大资金来源，也不能向客户提供存款服务。”[2]虽然当前很多传统的正规金融机构已经尝试开设微型金融业务的窗口，但其主要目的还在于争夺营利的市场而并非真正地为穷人服务。与之相比，微型金融机构往往扮演着一个“扶贫济世”者的身份，为那些被拒于正规金融部门之外的客户提供服务。体现在提供金融服务的方式上，微型金融机构能够接受正规金融机构所不能接受的多种形式的穷人担保，并能依据穷人所处的地域性特征、穷人行为特点的基础上最大程度上为其服务，开发出区别与正规金融的服务形式，如联保贷款、短期贷款和重复奖励偿还贷款的行为等。如果说传统的正规金融机构倾向于提供普遍化、趋同化的金融服务的话，微型金融机构则更多地着眼于为穷人专门提供的微型金融服务。这些差异决定了对微型金融机构需要建立有别于正规金融机构的规管制度。

　　2、微型金融机构和正规金融机构的风险差异

　　微型金融机构与正规金融机构的另一层面差异体现在它们各自对于整个金融体系的影响程度不同。正规金融机构的银行特殊资产性质可能带来信息不对称，并且可能因单个金融机构而引发系统性风险，故而规管主要集中于通过对可能引发系统性风险的潜在投机行为进行规制，以实现股东与债务人或存款人之间的利益平衡，进而保持金融系统的稳定。[3]然而，微型金融机构却没有实现足够的构成对整个金融体系的任何系统性风险的市场占有率。[4]因此，对微型金融机构的监管不必从系统性风险的角度加以过多关注，只须提防单个微型金融机构通过对商业银行的活动和公共信心的影响而给金融系统造成严重后果。与此同时，微型金融机构还存在所谓的特质化风险（idiosyncratic risk），表现在与正规金融机构相比，它本身具有法律政策方面的风险，利率限制带来的利率风险也不同，借款人担保形式过于多样化也会招致信用风险，所有权结构带来的流动风险和管理风险也各具差异。这界定了对微型金融的的规管需要更为细致的有别于正规金融机构的设计。

　　3、微型金融服务类型的不断更新

　　在微型金融发展的早期阶段，微型金融服务集中在小额信贷层面，但在条件业已成熟的今天已经进一步拓展它的服务范围。[5]经过长期探索，人们日渐认识到，认为除了提供贷款之外，开设储蓄账户和存款服务的机会也非常重要，甚至涉及到保险和租赁等其他服务。由此，在20世纪90年代产生了提供微型金融服务的两种主要路径之间的争论：穷人借贷途径（poverty lending approach）和金融系统途径（？nancial systems approach），两种路径都有为穷人提供服务的义务，不同之处在于前者集中于以小额信贷服务为主的信贷提供，其他则由捐赠人和基金作为减少贫困的机制，而后者则强调在自给自足框架下以商业中介服务的形式提供微型金融。[6]尽管这两种途径孰优孰劣暂无定论，但是这却突显出微型金融服务不能仅限于信贷的规制考量这一现实问题，微型金融服务需要作为一个集合体的形式予以规制考量，并需要对微型金融服务在面向穷人阶层的供给因素和需求因素以及穷人的行为模式作整体上的考察。

　　二、微型金融规管的理论模式及实践考察

　　以上我们认定，对于微型金融机构的规管不应当效仿正规金融机构，而应根据其自身特点有的放失。那么，在特殊的监管窗口设计上，是修改金融部门的现行法律规定还是另立新法抑或其他路径？鉴于大多数微型金融机构所处于的非正规或半正规状态，无论采取何种路径，它的基本规管逻辑在于：要么逐步将微型金融机构纳入到正规金融体系的范畴，由银行监管部门所实现的政府对其实行直接规管；要么，则继续由市场来决定微型金融机构的生存，通过市场或行业实现对其的自律规管。在这种规管思路的指导下，各国在实践的过程中逐步形成了统一银行立法规管、专门的微型金融立法规管、微型金融自律规则规管三种立法模式。

　　（一）微型金融规管的理论模式

　　1、统一银行立法规管下的“豁免导向” 模式

　　这种规管模式建立在微型金融机构也从事银行类型业务的假设上，认为微型金融机构应当像其他金融机构一样受到现有的银行立法规制和政府监管，进而在立法上通过“豁免途径”或“例外规则”，打破传统银行立法中微型金融机构只能选择作为“只贷不存”的机构存在的瓶颈，认定在与监督部门进行总体性或个体化地协商之后，微型金融机构的业务活动可以从众多的规范当中豁免。另外，监督往往由政府监管当局实施或者由独立的监管机构进行，并设置一定的监管责任和赔偿机制，遏制监管投机行为。该模式优势在于政府可以通过“少数例外”来最大限度地实现规管的公信力，从法律上禁止某些微型金融机构从事业务；缺陷就在于它过多地将微型金融机构囿于银行服务的范畴，限制了微型金融业务的创新发展。

　　2、专门的微型金融立法规管模式

　　这是根据微型金融机构的特征而设立的，它预先假定立法机关有足够的兴趣将微型金融机构提交法定规管，将微型金融进行专门的立法规制，建立专门化的规制体系。[7]然而，鉴于立法和监管经验的不足，往往需要一定的时间成本，也需要对立法的修正预留空间，在监管方面只能暂时进行委托监管，否则需要赋予监督机构新的监管职能，设置独立的主管监督部门或者选择权力的下放。显而易见，该模式的优点在于能够根据微型金融机构的特点进行专门化地规管，缺陷在于无论从立法还是监管的成本考虑，都过高昂。

　　3、微型金融自律规则规管模式

　　这是在政府管理部门缺乏对微型金融机构规管足够的兴趣、能力或认识的前提下，将规管的主动权落在微型金融机构自身手中，整个过程没有政府因素的参与，且政府不以不当的法规来强行施压。该模式在减少再融资成本，为减少微型金融行业之间的恶性竞争制定统一的行为准则来约束行业的发展的动机驱动下，通过微型金融机构之间的合作和共识来完成，其最大优势在于实现微型金融机构的自治化管理，从而最大程度上追求创新。然而，这需要很强势的“惩罚机制”作为对消费者权益的保障，故在现实操作和实施效果上存在障碍。

　　（二）微型金融规管的境外实践比较考察

　　在国际领域，世界扶贫协商小组（CAGP）率先为微型金融的规管确立了相关指引。2003年6月，CAGP发布《微型金融的共同指引：规管微型金融的原则指引》[8]，区分微型金融规管的审慎监管和非审慎监管要素，并提出规管微型金融所面临的挑战和建议……随后，该组织又在2007年发布了《微型金融评价指南》[9]，对为什么以及如何对微型金融进行评估作出了解答。而在发达国家领域，由于银行化程度较高、金融服务覆盖较广、城乡差异较小，可以直接通过已有的银行体系、其他正规金融机构向社会各阶层提供信贷服务，因此基本不设立专门的微型金融机构，也无须对其进行特别的立法规管。相对而言，微型金融机构主要活跃于亚洲、非洲、拉丁美洲和中东欧一些地区，作为一种有效的扶贫手段满足所在国低收入人群的金融需求。因此，本文暂不从国际和发达国家的层面考察微型金融的规管实践，而仅选择相关的发展中国家为代表，对微型金融的规管架构加以考量和分析。

　　1、统一银行立法规管的代表——玻利维亚

　　尽管统一银行法的规管模式为微型金融的发展设置了诸多障碍，但是仍然有许多微型金融机构转为正规金融部门的成功案例，如玻利维亚的BancoSol银行、肯尼亚的K-Rep银行、哥伦比亚的Finansol's银行，这三所银行所涉及的微型金融机构都是在银行法的规管下，由非政府组织（NGO）向所属国最大的微型金融机构转型的实例。尽管这类国家银行法内容不一，但都是在现有银行法框架下设置了关于微型金融的例外规则，在此只选择玻利维亚BancoSol银行为代表进行分析。

　　玻利维亚BancoSol银行由原来的非政府组织PRODEM转型而来，成立于1992年2月，是世界上最早独立从事微型金融业务的私有商业银行。由于PRODEM仅仅通过捐赠方式来融资，无法吸储，不能满足信贷业务的资金需求，同时玻利维亚又不存在专门针对微型金融机构的规管框架，BancoSol银行选择以商业银行的形式成立。起初的《玻利维亚银行法》为BancoSol银行开展微型金融服务设置的规则使其陷入了规管上的误区：（1）银行法第45条规定，银行仅能授予相当于股本资金两倍的个人担保作为保证的贷款，这对于大部分贷款处于无保证状态的BancoSol银行来说不能达标。这项规定因未考虑到微型金融机构的特殊性而显失公正，因为：“风险评估时担保物的比例要求将限制微型金融机构的发展，这可能诱使一些机构调整过于强调他们的担保要求而拒绝微型企业的贷款要求。”[10]（2）报告和信息披露要求对于开展微型金融的BancoSol银行也错误适用，因为微型金融机构对每一个客户的条件进行分级的要求针对短期微型信贷而言无疑增加了不合理的放贷成本。（3）通过法定程强制吸收不良贷款的要求对于BancoSol银行成本过高，因为微型金融的运转需要更为自由的法律执行，给与适当的贷款延期使客户尽可能地还款。（4）在开设分支机构的规定上只能根据玻利维亚的法律开设，并遵循国家习惯性开放时间开展金融服务也使得许多从事微型金融业务银行无利可图。 这些规管误区随后在1998年《玻利维亚新银行法》的实施中得到了根本性改变，该法汲取了先前教训，许多层面的微型信贷规制更为弹性化：其一，使用特殊的还贷约束，认为只要消费贷款未超过24个月，客户按月分期付款的数额不超过月收入的25%，就不被视为无担保贷款。其二，尽管仍要求微型金融机构进行客户贷款分析和记录，但在该具体规定更为灵活。其三，追债程序上，债务可以借款人群体中的任何一个主张连带责任，节省了大量成本。其四，从事微型金融业务的金融机构开设分支机构允许一周一天的服务形式，并允许移动式的服务。

　　经历了种种限制和障碍，BancoSol银行最终成功地实现了盈亏平衡，同时也在吸收储蓄方向取得了相当的成功，这无疑为其他微型金融机构开创了新的发展空间。但是，此种模式的微型金融规管囊括了较高成本，需要依赖对正规银行立法框架和实施的一定程度调整，故而，对于大多数微型金融机构而言，不能当作一种普遍的规管模式，而仅能成为在没有其他规管框架但是规管又必不可少之下的次优选择。

　　2、专门微型金融立法规管的代表——巴基斯坦

　　相比统一的银行法规管模式而言，另有国家采用了迎合微型金融特殊性质的专门微型金融立法模式，早先的有玻利维亚、秘鲁、西非等国家，再近一点的国家有巴基斯坦、肯尼亚微型金融立法。对此，《巴基斯坦微型金融机构条例》[11]（以下简称《条例》）为我们提供了一个很好的范例。

　　巴基斯坦《条例》五个方面的立法架构较为系统地规范了微型金融机构的建立、业务范围和经营等问题，具体框架如下：（1）微型金融机构的法律适用。《条例》第3条规定：“《条例》的颁布作为补充，而非意在减损在任何时间生效的其他法律；但是，银行业公司法案或其他与银行业公司或金融机构相关的现行法都不应该适用于本条例下的微型金融机构，如《1956巴基斯坦中央银行法》就不能适用于微型金融机构。”从中可知，微型金融机构是被作为非银行金融机构来立法的，能够根据该条例获得专门的机构许可。（2）微型金融机构的开设和关闭。吸储许可上，《条例》第4条规定：“公司之外的个人不能设立微型金融机构，且除非微型金融机构依据本法的规定获得许可才能从事吸储服务。”经营范围上，《条例》第6条第2款专门规定了关于微型金融机构的25项职权范围，允许一系列范围的金融服务，如贷款、储蓄和定期存款、租赁和保理业务，将微型金融所能进行的业务进行了应有的列举。然而，包括“吸储”在内的诸多服务是建立在第7条规定的禁止和约束条件基础之上。关于资本充足率，《条例》规定的微型金融机构所采用的最低资本充足率标准与正规银行来说是不同的，其第10条第1款规定：微型金融银行应当遵守像国家银行那样的最低资本充足率标准，但是可以根据微型金融银行所经营的区域范围而设置不同的最低资本充足率标准，对此，《肯尼亚微型金融法案》也有类似规定。（3）微型金融机构的许可。《条例》区分了已存的微型金融机构和新建立的微型金融银行两种类型进行许可的设置。其中第12条规定：“任何进行非吸收存款业务的微型金融机构可以向国家银行提出申请，由国家银行在条件满足的情况下授予设立微型金融银行的许可并允许其接受存款。”第13条规定：“任何人在满足由国家银行规定的条件下，可以申请设立本条例下任何形式的微型金融银行，国家银行应当对申请的条件依据一定的标准进行综合评估，作出授予许可或拒绝的说明。”这意味着微型金融机构的形式在本条例的安排下可以实现合法化和多样化。（4）对微型金融的规范监督，包括内部治理和外部监督两方面。《条例》第14-20条从内部治理层面规范了微型金融机构的内部治理结构，账户和审计，资产报表，流动性储备，存款保障基金，信息披露，第21、22条则规范了巴基斯坦国家银行对微型金融机构的检查、监督和指引的权力。（5）其他附属规定。其中最主要的一个规则是《条例》第23条规定的惩罚机制，该规定从执行角度赋予该条例一定的威慑力，进而保障微型金融机构的规范运行。

　　专门的微型金融机构立法这一规管模式在巴基斯坦等国家的成功实践表明，微型金融机构可以通过专门指引的方式踏上正规化的道路，且对微型金融机构不能施加过于狭窄、严格的限制，需要区分于传统正规金融机构。

　　3、自律规则规管的代表——菲律宾

　　这一模式的经验大部分来自储蓄和信用合作社，从自律规管的形式来看，采取的是与专门立法相类似的专门化实践准则模式，故而，对于微型金融自律性组织与政府部门有着很强联系的国家来说，目前为止还不能划清自律性准则与专门的微型金融法之间的明确界限。通观全球，这种模式已经在菲律宾和南非得到了采用，以下就以菲律宾为例，简要分析此模式的实践。

　　菲律宾的非银行金融机构一直以来都得不到规管，而往往采取在证券交易委员会进行形式化登记的方式。合作社在合作发展管理局的主管下虽有自身的规管体系，但是因为缺乏足够的人员和技术设备而力不从心。自1953年以来除了商业银行之外只有农村银行被允许从事存款业务，其他大多数非政府组织则被视为是非法组织并且成为政府打击的对象。直到1991年，《菲律宾小型企业法》要求所有贷款机构对小型企业配发5%到10%的贷款组合，这从客观上改善了非政府组织的资本进入。对此，一个最必不可少的先决条件就是提高微型金融的资本标准，否则贷款将适得其反。基于此，一个代表非政府组织的菲律宾联盟（Philippine Coalition）设立起来，旨在重新审视菲律宾的非政府组织部门，为微型金融业务设置一定的准则。通过设置相关微型金融发展的相关准则，菲律宾联盟提高了金融非政府组织的效率、范围和可持续性，金融非政府组织从事储蓄业务的合法性开始得以承认。但是，如何实现对其内部管理和存款的安全保障问题却仍然未得到落实，以外用以保障自律规管体系的实施机制也因为菲律宾联盟的利益冲突出现问题。一方面菲律宾联盟作为一个咨询建议者没有“克责”的权利，然而另一方面它又行使监管的职能对未遵循最低标准的机构予以惩罚，这就产生了利益冲突。故而，这种规管模式的良性发展应考虑准则制定组织和监管机构的只能分离，但即使在自律规管盛行的南非， 这一规管模式从很大程度上也不能独立地满足消费者保护和金融体系安全的需要。[12]

　　三、他山之石——微型金融境外规管实践的启示

　　综上，通过比较微型金融规管的模式以及各国实践，我们认为：统一银行法的规管模式是一种次优选择，而对于自律监管的模式而言，其是否有政府因素的介入本身就模糊不清，并且在很大程度上而言也是一种“准专门化”的微型金融立法模式，也不能成为一种主导性的规管模式。专门的微型金融立法尽管需要长期立法经验的积累和较高的立法成本，但是从微型金融的正规化发展趋势来看，无疑是一种最佳的路径选择。

　　当然，具体选择哪种立法模式还要依据各个国家微型金融发展的历史框架和具体国情而定，因此选择哪种模式或许不是最重要的，重要的在于我们是否已经在微型金融的规管上采取了应有的行动？是否确立了对微型金融“对症下药”的规管规则？从各国的规管实践中可以发现，无论依据哪种形式的规管途径，始终都要围绕两个最重要的问题来展开：（1）如何有张有弛地提供微型金融服务？（2）如何规范微型金融机构的治理和监督？这两个问题都需要在立法规则设计予以宏观和微观两个层面的考虑。就宏观层面而言，微型金融立法需要打破传统银行立法的刚性模式，采取更为弹性化的措施。此外，从保障存款和系统性安全角度，我们在承认微型金融机构开展“吸储”业务时，需要为其搭建起创新化的“存款保险制度”。就微观角度而言，需要确立以下共识性规则：（1）微型金融的合法转换机制，为微型金融提供一道可行路径让其获得合法化的经营许可。（2）微型金融的“吸储”认可机制，设立许可的同时设置相关限制，规范微型金融经营吸储业务以满足持续性发展要求。（3）微型金融资本充足律的不同的标准，根据不同类型微型金融机构的风险程度设置不同的最低资本充足率标准，实现“个别化”规管。（4）微型金融内外管理机制的构建。（5）微型金融立法实施的惩罚和执行机制构建。

　　四、我国微型金融规管的现状及体系构建

　　（一）我国微型金融规管的现状分析

　　我国的微型金融规管具有阶段化的特征，同时政策和法律环境的变革又直接影响着微型金融的发展进程和路径选择。1999年7月以来，我国相继颁布了一系列关于小额信贷机构的政策性法规，将微型金融当作实现政府目标的政策性手段，而对于金融非政府组织，我国《商业银行法》第11条第2款规定：“未经国务院银行业监督管理机构批准，任何单位和个人不得从事吸收公众存款等银行业务。”既禁止非银行金融机构吸收公众存款，也限制它发放贷款、提供其他金融服务。在缺乏法律支撑的背景下，非政府组织往往以一种默许的方式在扶贫的“保护伞”开办微型金融业务。直到2006年12月中国银行业监督管理委员会（以下简称银监会）发布的《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，更好支持社会主义新农村建设的若干意见》才明确将微型金融机构纳入主流金融体系，意味着国家从政策层面开始对金融非政府组织合法身份的认可。随后，2007年1月，银监会发布《村镇银行管理暂时规定》等6个文件，对村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等机构进行了规范。2007年8月6日，银监会发布《关于银行业金融机构大力发展农村小额信贷业务指导意见》，将发放农村小额贷款的业务拓展到所有银行业金融机构。2008年5月，银监会发布《关于村镇银行、贷款公司、农村资金互助社、小额贷款公司有关政策的通知》，保证四类机构规范、健康、可持续发展。2009年8月，银监会又发布了《关于做好新型农村金融机构2009年－2011年总体工作安排有关事项的通知》银监发〔2009〕72号（以下简称银监发〔2009〕72号），对实施新型农村金融机构作出了2009年－2011年总体工作安排。?

　　可见，我国在微型金融的发展问题上正不断地从政策和法律层面进行探索，但是与其他发展中国家相比，我国在规范微型金融为贫困人口与微型企业提供金融服务的制度建设方面是大为逊色的，甚至已经成为中国金融改革最薄弱的环节[13]。突出表现为：其一，我国对于微型金融活动进行规范的法律位阶较低，严格来说还未上升到法律的层面，实践当中的决定、通知、意见等政策性文件实际上是对微型金融的临时性、非制度化的规管，缺乏稳定的法律体系保障。其二，我国现行法律没有赋予金融非政府组织合法身份，《商业银行法》的规定使得这些机构的性质在法律上无法定位，只能游离在正规金融体系的边缘作为普通的社会团体法人或公司法人存在。其三，对微型金融机构缺乏专门监管，特别是对金融非政府组织缺乏科学地监管，未形成一整套科学监管标准。最后，我国现行调整金融领域的一些法律条文制约了小额信贷的发展，如我国商业银行法中关于微型金融不能吸收储蓄的规定，担保法对合格担保品的范围以及对担保方式创新的限制性规定等。

　　（二）我国微型金融规管体系的构建

　　笔者认为，我国不能简单地效仿某个国家现成的成功经验，而要在借鉴各国的成功实践和考量我国微型金融规管现状的基础上建立恰当的微型金融规管体系。

　　1、 微型金融规管模式的渐进式选择

　　我国在微型金融的规管模式上应选择“渐进式”的途径。短期来看应选择银行法中统一银行立法规管下的“豁免导向”模式，允许在银行法的原则规定下设置一定的例外，着重修改我国的商业银行法、银行业监督管理法、担保法，将微型金融机构引入到统一的银行法规制当中。但是从长远来看，制定专门的微型金融立法势在必行，以实现国家对微型金融机构的统一监管。贯穿于这两种模式演进的过程，我们还应充分发挥微型金融行业的自治作用，建立配套的自律规管准则。

　　2、 微型金融机构业务的“半许可化”

　　我国现行商业银行法不允许微型金融机构吸储，对此，我们不能因噎废食，一方面要许可微型金融机构从事存款服务，使微型金融机构能够从市场上获得充足的信贷资金来源，维持有存有贷、存贷平衡的基础，确保微型金融的健康、持续发展。另一方面，对于那些尚没有能力保证大众存款安全的机构，我们可以“半许可化”的形式，暂不允许它吸储，但可以合法化进行其他业务上的经营。此外，抵押品范围的创新和微型金融“存款保险制度”的配套制度建设也不可或缺，以最大限度地保障微型金融业务经营中的存款人利益和公众信心。

　　3、 充分考虑我国微型金融特点的规管规则

　　我国的微型金融在发展过程中存在政府行政干预过多、资金来源单一、运营成本多高等特点，并且我国巨大的地域差异又使得微型金融机构在地区布局上实现平衡，这决定了我国的微型金融规管制度设计上结合我国国情。其一，对微型金融的准入和退出应确立弹性化的规则，让更多的非政府组织参与合法运营；其二，微型金融机构的资本充足率应结合微型金融机构的业务范围和风险管理水平等客观情况，规定合理的层次化最低资本充足率；其三，微型金融机构的地域设置上，应着重将微型金融机构往我国欠发达的中西部地区合理设置，保证其存款来源地和贷款投放的一致以防止资金外流。对此，我国银监会〔2009〕72号当中确立的关于新型农村金融机构的“严格落实准入挂钩措施”就是对微型金融机构地域设置的一大战略性举措。其四，在利率管理上也不宜进行严格的限制，为微型金融的持续性发展留有余地。

　　4、逐步建立专门的微型金融监管机制

　　鉴于微型金融的风险特点、监管内容及监管技术相对于传统银行业而言具有较大的差异，我国对微型金融的监管不能套用现有的银行业监管模式。笔者认为，对微型金融的监管可以随着立法规范的演变而变更，从短期实践来看，可由具有较强监管优势的银监会来行使监管职能，但从长期来看，一旦我国制定了专门的微型金融立法，则应当从配合微型金融的发展出发，新设独立于银行业监管部门之外的监管机构，专门负责微型金融的监管，并建立强有力的执行机制，以最大程度地保障微型金融监管的专业化而免受其他金融业立法的干扰。

　　五、结语

　　现阶段，我国正在大力推广小额贷款公司、村镇银行、农村资金互动合作社等新型农村金融机构的发展，但是由于缺乏统一、明晰的规管框架，这些微型金融机构在实践操作中出现了不少违规吸储甚至偏离扶贫宗旨的问题，潜在的金融风险不容忽视。故而应充分借鉴境外发展中国家实现微型金融正规合法化发展的规管经验，从规管制度的构建上保障我国微型金融“微”而不“次”地发展，继续担负起在我国新农村建设和中小企业融资进程中的重大使命。




【作者简介】

王婷婷，女，江西萍乡人，西南政法大学经济法学院博士研究生，研究方向：经济法学。石聪颖，单位为广西大学法学院。杨楠，单位为广西大学法学院。范卫国，男，山东菏泽人，重庆市南岸区人民检察院，法学硕士，研究方向：民事诉讼法学。




【注释】
[1]Johnson, Rogaly, [B]1997. Micro?nance and Poverty Reduction. Oxfam Poverty Guidelines.Oxfam: Oxford.
[2]Robert Peck Christen and Richard Rosenberg ,[C ].(1999). The Rush to Regulate:Legal Frameworks for Microfinance.
[3]Chaves, &Gonzalez-Vega, [C ]. (1994). Principles of regulation and prudential supervision and their relevance for microenterprise ?nance organisations’.
[4]Wright, [G ]. (2000). Micro?nance systems: Designing quality ?nancial services for the poor. London: Zed Books.
[5]Matin, Hulme, & Rutherford, [S ]. (2002). Finance for the poor: From microcredit to micro?nancial services,Policy Arena on Finance and Development. Journal of International Development, 14(2), 273–294.
[6]Thankom Arun, [S]. (2004). Regulating for development: the case of micro?nance. The Quarterly Review of Economics and Finance45 (2005) 346–357
[7]Stefan Staschen Eschborn, [S].（1999）.Regulation and Supervision of Microfinance Institutions:State of Knowledge, Deutsche Gesellschaft fur Technische Zusammenarbeit (GTZ).
[8]//www.cgap.org/gm/document-1.9.2784/Guideline_definitions.pdf
[9]//www.cgap.org/gm/document-1.9.4394/MFIAppraisalTechnicalGuide.pdf
[10]Krutzfeldt, Hermann. 1997. "The Experience of BancoSol". In Rhyne.
[11]Microfinance Institutions Ordinance 2001 (LV of 2001)，//www.khushhalibank.com.pk/resource_center/pdf/mf_inst_ord_2001.pdf
[12]Staschen, [S]..(1999). Regulation and supervision of micro?nance institutions in South Africa. Report prepared for Deutsche Gesellschaft fur Technische Zusammenarbeit (GTZ).
[13]杨咸月，何光辉：小额金融机构可持续发展的国际新趋势[J]，国际金融研究，2007（12）.