加拿大法院案件管理的规则、实践与启示

【出处】中国诉讼法律网
【关键词】加拿大法院；案件管理
【写作年份】2009年


【正文】

　　案件管理（case management）是近年来两大法系国家为减少诉讼迟延和案件积压，节约诉讼成本而采取的一种司法管理措施。其基本做法是由法院指定的案件管理人按照规定的程序步骤，在规定的各阶段期限内，对案件从登记立案到提交庭审之间的全部准备过程进行主持、监督、干预、推动，以促使案件在最短时间内达成和解或者提交庭审。本文以加拿大联邦法院和安大略省、魁北克省法院案件管理的规则与实践为中心，提炼可资借鉴的制度设计理念和要旨，以期为我国相关制度的完善提供参考。

　　一、加拿大法院案件管理概述

　　加拿大法院的案件管理，包括两层含义，一是通过案件管理系统监控案件进度，当事人无正当理由未按案件管理时间表完成诉讼程序的，可取消案件。二是由案件管理人指导当事人制定时间表，协调和组织庭前和解、庭前会议、听审动议，完成庭审前的全部工作。

　　在20世纪90年代，严重的诉讼迟延和高昂的诉讼费用是加拿大整个司法系统所面临的普遍问题。据安大略省渥太华地区高等法院主事官（Master）Robert Beaudoin介绍，1994年，安大略省渥太华地区法院的民事案件一般要审理7年，当事人诉讼支出达38000加元以上，远远超出该省普通公民的负担能力。据魁北克省上诉法院案件管理人（Coordonnatrice Juridique）Meltsanne plesault Avoeate介绍。当时魁北克上诉法院的案件从立案到准备好庭审平均需要52个月的时间。为改变这种状况，安大略省渥太华市实施了案件管理试点改革，制定了适用于全省的案件管理规则，目的在于建立案件管理体系，在为诉讼程序提供充分时间的同时，减少不必要的费用和迟延、促使案件尽早公正解决、促使诉讼程序向公正裁决有效推进。[1]魁北克法院系统也采取了增加司法人员、开发案件管理软件、修改诉讼规则、扩大独任法官管辖权、实行司法调解和案件管理等一系列措施提高诉讼效率。10余年的实践证明，案件管理不仅提高了准备程序效率，而且对于促使案件尽早和解，节约司法资源和诉讼成本也产生了积极作用。

　　二、联邦法院的案件管理

　　（一）案件管理的启动

　　联邦法院受理的案件包括司法复审（judicial review）和诉讼（action）两类，二者进入案件管理的条件是不同的。1．诉讼案件管理的启动。起诉状签发后180天内没有提交答辩状并且未提出缺席判决请求的，法院应当向当事人签发案件状态复查通知（a notice of status review），要求原告在15日内说明案件迟延的正当理由，并提交推进诉讼的时间表。被告应在收到原告说明的7日内提交意见。原告应在收到被告意见的4日内回复。根据原告提交的说明，法官或者首席书记官审查认为理由不充分，程序不应继续的，则取消案件；如果认为理由充分，程序应当继续的，则命令案件进入特别管理程序（a specially managed proceeding）。起诉状签发后360天内没有申请召开审前会议的，法院应当命令诉讼进入特别管理程序。2．司法复审案件管理的启动。司法复审申请签发后180天内没有申请庭审，法院可以向当事人签发案件状态复查通知（处理程序同上），或者命令案件进入特别管理程序。3．如果当事人预见到案件不能按照规则规定的期间完成庭前准备各项工作的，则可以随时提出要求案件进入特别管理程序的动议，法院也可以随时命令案件进入特别管理程序。[2]

　　（二）案件管理人的指定及职责

　　为了更好地实施案件管理，联邦法院任命了6名首席书记官（prothonatory）常驻案件集中的渥太华、蒙特利尔、多伦多等地区，赋予其管理案件、处理部分动议，审理金额在5万加元以下的小额案件等职权。首席书记官承担了绝大多数案件的管理工作，极大提高了案件管理效率。据联邦法院渥太华办公室首席书记官Mireille Tabth女士介绍，每位首席书记官大约同时管理150—200件案件。对首席书记官所做判决不服的可以上诉至本院法官。

　　联邦法院首席法官根据案件复杂情况指定法官或者首席书记官作为案件管理人。案件管理人的职责包括：1．促使程序公平、迅速、节约的推进；2．指定完成程序步骤的期间；3．在认为必要时组织争议解决会议（dispute resolution conference）或者审前会议；4．听审并决定庭审前所有动议；5．在审前随时决定进行案件状态复查。6．命令结束特别管理程序。[3]

　　（三）时间表（schedule or timetable）的确定及变更

　　联邦法院规则明确规定了各类案件完成各个程序步骤的时间表。如果需要进行案件状态复查，法院会要求原告在与被告协商的基础上提出时间表。案件管理人审查后，如认为过长，则可以指定时间表，如认为较为合理，则采纳当事人提出的时间表，并制成法庭命令。如当事人不能按期完成某一程序，经对方当事人同意共同申请延期的，管理人一般会同意，如果对方，不同意，则必须提出延期动议，由案件管理人听审后决定。

　　（四）和解讨论（settlement discusion）

　　为鼓励当事人尽早和解，联邦法院规则第257条规定，在诉答程序结束后的60天内，当事人的律师应当进行协商，并就未能解决的争议申请法院召开争议解决会议。虽然对于未进行和解讨论并无明确制裁措施，但由于规则规定只有经和解讨论才能召开审前会议，而审前会议是庭审必经程序，且未尝试进行和解讨论有可能作为考虑诉讼费用分配的因素，因此和解讨论实际上是必须的。

　　（五）争议解决会议

　　法院可以命令当事人将案件或者部分争议焦点提交争议解决会议。除非当事人同意，主持争议解决会议的案件管理法官不得主持庭审。争议解决会议有三种形式，一是和解（mediation）。由案件管理人以现场、视频会议或者电话会议形式召开和解会议，以宽松、非正式、灵活的方式促使当事人和解；二是早期中立评估（an early neutral evaluation）。由案件管理人就当事人提出的诉讼请求和观点是否有充分事实和法律依据进行评估，预测可能的诉讼结果，该预测没有法律约束力。三是模拟审判（mini—trial）。[4]由案件管理人仅在听取当事人律师的陈述和审查关键证据的基础上，提出一个关于案件结果的预测，该预测没有法律约束力。上述三种形式以和解会议最为常用。据联邦法院蒙特利尔办公室注册官（Registry Officer）Ioulia Bourianova介绍，在蒙特利尔的联邦法院办公室，从未进行过早期中立评估，模拟审判也仅仅举行过一次。争议解决会议上的内容和文件是保密的，结果记载在和解通知中（notice of settlement）。

　　三、安大略省法院的案件管理

　　（一）案件管理的步骤和效果

　　安大略省法院的案件管理主要包括以下步骤。1．原告起诉后180天内被告必须答辩。如被告未答辩，则法院在答辩期届满前一定期限向当事人签发案件过期通知（case expiry notice），[5]通知当事人如果被告未答辩并且法院没有就该案作出最终命令或判决，法院将视为原告放弃诉讼，命令取消案件。[6]大约有40％的案件在这一阶段终结。2．在首次答辩后，法院将通知当事人必须在90日内进行调解。当事人双方同意的，可以将调解期间延长60日。延长期间超过60日或者需要再次延长的，则需申请召开案件管理会议决定。在此阶段，大约有一半，的案件达成和解而终结。3．适用简易程序的案件，[7]在首次答辩后150天内，当事人应当准备好审前会议，否则法院将取消案件。法院在此期间届满前45日通知当事人。当事人可以申请延长。审前会议日期确定后，双方当事人提前5日提交所有材料。适用普通程序的案件，快速案件（fast track）在首次答辩后150天内，标准案件（standard track）在240天之内召开和解会议（settlement conference）。当事人可以申请延长。原告提前10日，被告提前5日提交案件摘要（brief）。审前会议或者和解会议是所有案件进入庭审的必经程序，其主要任务一是促使当事人达成和解，二是和解不成的，检查当事人是否已经为审判做好准备，并确定庭审日期。在此阶段，大约有75％的案件达成和解。4．在庭审前14天内，法院或者当事人认为必要时，可以召开庭审管理会议（trial management conference），为庭审作出安排，确定时长、证人数量等事项。在整个审前期间，当事人可以随时申请召开案件管理会议（case conference），由主事官决定延长期间等程序事项。从和解会议到正式庭审之间，仍有不少案件达成和解。当事人如在庭审之前达成和解，则通知法院取消庭审。通过上述环节的层层过滤，在安大略省渥太华地区高等法院，最终只有3％左右的民事案件进入正式庭审。[8]

　　（二）案件管理的主持人

　　安大略省法院由团队承担管理案件职责。案件管理团队包括法官、主事官（case management masters）和案件管理协调员组成。其中最为重要的是主事官，其主要职责包括主持案件管理会议、听审程序性动议、在法官的监督下主持或者辅助和解会议和庭审准备会议。简而言之，主事官有权做除庭审和制作判决之外的所有事项，是进行案件管理的核心力量。

　　（三）调解人主持的强制调解（mandatory mediation）

　　安大略省强制调解计划于1999年1月4日在多伦多和渥太华实施，2002年12月31日在温德索实施，旨在诉讼初期将案件引入一个调解环节，帮助民事案件和不动产案件当事人在庭审前解决案件。强制调解适用于被告应诉答辩的民事案件、不动产案件、信托案件等，除家事案件需要当事人同意外，当事人必须参加调解。当事人未提交争点陈述书（statement of issues）或者在调解开始30分钟内未到场的，调解人可以取消调解并签署违反证书（a certification of non—compliance），由该方当事人承担调解费用，并由法院制裁。

　　调解由私人身份的调解人主持。符合条件的律师可以向地方调解委员会申请列入调解人名单。[9]当事人必须在首次答辩后30天内选定调解人，不能达成一致的，则由当地调解协调人指定。当事人在调解中的陈述保密，披露的信息不得用于审判。调解一般为3小时，费用由当事人均摊。[10]超过3小时的，协商确定收费标准。调解结束后，调解人应向法院报告调解结果。当事人和解的，需签署书面协议，并由被告在10日内向法院提交和解通知。调解协议具有法律约束力，一方违反的，对方可以申请按照协议制作判决，或者继续诉讼程序。

　　（四）法院主持的和解会议

　　案件未能调解解决的，当事人须在指定期限内参加和解会议。和解会议由法官或主事官主持。当事人必须亲自或通过电视电话参加和解会议。和解会议召开之前，所有证据发现、审查及相关动议必须结束。当事人须按期提交和解会议摘要（settlement conference briefs）。如果原告未按期提交，则视为放弃诉讼，法院将取消案件。如果被告未按期提交，则法院通知双方驳回被告答辩意见，原告可以提出附宣誓文书的动议要求法院作出判决或者评估相应损失。

　　和解会议的主要目的是促使当事人和解，只有在确信不能和解时，才会确定庭审日期。和解会议气氛宽松，方式灵活，主持人向当事人介绍判决其案件要考虑的因素，表明自己观点，指出诉讼风险所在，并特别强调庭审的时间和经济成本，促使当事人理性思考问题。由于主持和解的法官系首席法官随机指定，在其他案件中可以作为庭审法官，当事人一般会慎重考虑其观点。当事人达成和解的，由律师起草和解协议，法官签署后制成法院命令发生法律效力。和解会议内容保密，主持法官不得再担任该案庭审法官。

　　四、魁北克省法院的案件管理

　　（一）案件管理协议

　　当事人首先就案件程序签订一份协议，就其在180天之内（家事案件为1年）应遵守的时间表进行特别约定。协议必须包括证据交换的程序和时间、提交书面证言和宣誓书的程序和时间、在答辩状提交前相关的证据审查次数和时间、专家评估时间、任何计划中或可预见的程序步骤时间、口头或者书面答辩的时间、在书面答辩时提交答辩状以及回复时间。该协议约束双方当事人，当事人可以在保证180天完成准备的前提下修改协议。如果当事人不遵守协议，法院可以取消案件或者驳回诉讼请求，也可以基于司法公正的考虑继续诉讼但由违约方承担损失。

　　（二）特别管理程序

　　如果案件较为复杂不能在180天（家事案件为1年）内完成准备，首席法官可以依职权或者根据申请命令案件进入特别管理程序，并指定一名法官监督程序。该法官召集当事人和律师召开案件管理会议，协商确定推进诉讼的时间表。如果不能达成协议，则由法官决定。该法官处理诉讼进程中的所有事项，主持审前会议，签署相关命令。

　　（三）和解会议

　　在诉讼的任何阶段，首席法官可以根据当事人申请或者征得当事人同意指定一名法官主持和解会议。当事人在和解会议申请中必须提出争议焦点摘要。和解会议的目的是便利于当事人协商，帮助其认清利益所在和案件形势，促使和解。和解会议是保密的、非正式的、免费的。在征得当事人同意后，法官可以同一方单独会谈，可以采取任何有利于和解的措施，决定会议适用的规则和具体程序。召开和解会议并不中止诉讼的进行，但法官认为必要时，可以修改时间表。达成和解的，法官依申请将协议制成判决。未达成和解的，该法官不得主持庭审。当事人同意的，法官可以将和解会议转为审前会议。和解会议在魁北克法院获得巨大成功，据魁北克高等法院提供的数字，2003年—2007年度，该院召开和解会议案件的和解率分别为75％、77％、75％、78％，节约了大量工作时间。

　　五、总体评价及其对我国构建审前程序的启示

　　（一）总体评价

　　1．加拿大法院的案件管理体现了一种司法理念的觉醒和转换，表明其由以往秉承司法消极中立，实行当事人进行主义的理念，转换为认识到法院也有责任限制律师和当事人滥用诉讼权利和程序，推动诉讼进程，以及时解决纠纷，消弭社会矛盾，提高司法承载力，强化司法在纠纷解决体系中的作用，避免公众由于司法的漫长、昂贵和不可预测而远离司法。2．加拿大联邦法院、安大略省和魁北克省法院尽管在案件管理方面有不同做法，效果也有一定差异，但其通过设置律师调解、法官调解、审前会议调解、庭审之前自行和解等多个阶段、多种方式，尽力促使案件在庭审前尽早解决，节约诉讼成本的理念是共通的。3．所有审前调解工作均对于庭审法官保密，主持审前程序的法官也被严格排除于庭审法官之外，既有效消除了当事人的疑虑，有利于达成和解，又防止庭审法官受到和解情况的干扰，保证审判的公正性。4．设置首席书记官、主事官等专门人员负责案件管理和审前各项工作，赋予其除庭审和判决之外的司法职权，有效缓解了法官的工作压力，促进了案件管理和审前准备工作的专业和高效。5．诉讼程序的漫长和昂贵是促使案件在审前解决的主要动力之一，如从完成准备申请审判到开庭一般要半年以上，超出规定时间的庭审费用，证人出庭费用、律师费等均由当事人承担，迫使当事人理性考量诉讼成本。

　　（二）时我国构建审前程序的启示

　　虽然加拿大的司法制度与我国差异很大，但在案件管理和审前程序方面，有不少值得借鉴之处。

　　1．转变案件管理和审前程序理念，积极促使案件在开庭前尽早解决。加拿大的案件管理和审前程序有两大目标：一是通过召开案件管理会议制定时间表等手段监督管理案件进程，推动诉讼程序以准备好庭审为目标尽快前进，减少程序拖延；二是在案件管理过程中通过调解、案件管理会议、审前和解会议、排定开庭日期等多个阶段和多种方法，力促当事人在庭审前解决案件。通过案件管理和审前程序的过滤，最大限度减少进入庭审案件数量，尽早解决纠纷。绝大多数案件在庭审前和解的实际效果证明加拿大的案件管理改革基本达到了目标。相比而言，虽然我国法院也在进行案件流程管理，但其主要目的是监督法官是否在审限内结案，更侧重于通过管理提高审判效率，完全不具备在庭审前解决纠纷的功能。现行《民事诉讼法》规定的审理前的准备工作也仅仅是为开庭做的事务性准备，不具备解决案件功能。因此，有必要借鉴加拿大案件管理所蕴含的准备庭审与解决纠纷并重的理念，充分认识在立案后开庭前的准备阶段促使当事人和解的重要性，充分发挥审前程序解决案件的功能，加快诉讼进程，节约诉讼成本，在简单和复杂案件之间合理配置司法资源。

　　2．借鉴审前调解制度，在准备阶段设置专门调解环节，促使案件在庭审前解决。加拿大的审前调解在不同的法院做法不同，但其目的和内容是相同的，即在审前准备阶段设置专门的调解程序促使当事人和解。我国《民事诉讼法》没有规定专门的开庭前调解环节，虽然司法实践中也有立案后移送审判庭之前委托调解的改革探索，但由于缺乏法律依据，这种做法仍遭受质疑，难以推广。笔者认为，在准备阶段规定专门的调解环节，由中立第三方作为调解人帮助当事人进行协商，促使案件和解，有利于节约当事人诉讼成本，减轻法官审判负担。因此，有必要借鉴加拿大的做法，在审前程序中规定调解环节，在征得当事人同意的前提下，由当事人从法院提供的名单上选择调解人或者双方同意的其他人进行调解。调解人可以是律师或者专业人员，由法院定期进行培训和指导。调解成功的，当事人可以申请法院根据调解协议制作调解书，赋予调解协议法律效力。

　　3．规定审前和解会议，促使当事人在庭审前和解，和解不成的，为庭审做好准备。加拿大的审前和解会议可以视为审前程序的终结标志，其目的一是检查当事人是否已经为庭审做好准备，二是促使当事人和解。根据笔者切身感受，加拿大司法实践中运用审前和解会议的第一目标还是寻求案件和解，只有确信不能和解时，才会安排庭审事宜。事实上，在法官告知这是诉讼程序中自主协商的最后机会时，当事人都会认真考虑诉讼风险，计算开庭成本，大量案件在这一环节得以和解。我国《民事诉讼法》未规定审前和解会议制度。笔者认为，有必要借鉴加拿大的做法，将审前和解会议作为进入庭审的必经程序，其理由如下。其一，在准备程序终结时，当事人对于双方证据有了全面了解，审前和解会议有利于促使当事人认真权衡诉讼风险和成本，作出理性选择，是开庭前和解的最佳时机也是最后时机。其二，任何案件均有必要尽早解决，越是简单的案件越有必要尽量少地运用正式的庭审程序解决。引人非正式的、气氛轻松平等的审前和解会议，有利于当事人达成和解，节约司法成本。其三，即使审前和解会议没有达成一致，通过主持人的参考建议，也能使当事人对于诉讼结果有合理预期，提高对于判决的认同度，减少上诉和申请再审。

　　4．将主持审前程序的法官与庭审法官相分离，和解内容和过程保密，保障当事人和解的自愿性。加拿大各地民事诉讼法典和规则均极为强调主持审前和解会议法官不得主持庭审，会议内容对于庭审法官保密，其目的在于最大限度消除当事人疑虑，保证当事人开诚布公地进行协商。尽管许多学者呼吁调解主体和审判主体相分离，但我国的诉讼调解立法和司法解释均未如此规定。笔者认为，确有必要将二者相分离，一方面这是保障当事人调解自愿性的最根本措施，当事人不再担心说真话或者拒绝调解会带来不利后果；另一方面，当事人不会再因为拒绝调解而怀疑庭审法官的中立，从而提高判决权威性。第三，通过完备的审前程序的过滤，真正进入庭审的案件调解成功可能性已经极小，法官再次进行调解的必要性不大，当事人如果自行和解，法官仍然可以准许。审前程序中所进行的所有和解和调解的过程和记录均应对庭审法官保密，当事人陈述和让步均对庭审不发生效力。

　　5．设置专门的辅助人员负责案件管理和审前程序。加拿大基于法官数量严重不足的现实，设置专门的案件管理人负责案件管理中的程序事项及部分小额案件的审判，极大提高了案件管理的效率，使用很少的人力成本成功解决了案件迟延积压的大问题。这种做法对我们很有启发。我国也有不少地方面临着法官数量严重不足的问题，人少案多的矛盾非常尖锐，甚至一些欠发达地区法院审判庭法官数量无法组成一个合议庭。在完善审前程序的同时，可以考虑借鉴加拿大的做法设置专职案件管理人，由其在法官指导下负责处理审前程序性事项，主持和解，分担法官的程序性工作，缓解法官数量不足的矛盾。

　　（三）我国借鉴加拿大案件管理必须考虑的因素

　　1．诉讼费较低，庭审不再另收费，可能减弱当事人避免庭审的动力。加拿大实行诉讼程序分段收费制，立案、律师调解、召开审前会议等均需交费，当事人还需负担超出预定时间的庭审支出，更重要的是律师收费极高，可以说，收费极大促进了审前和解。而我国的诉讼收费标准很低，推进程序不需另行交费，对于审前和解的促进作用可能不明显。

　　2．律师数量少，诉讼中的律师代理率较低，可能增加法官督促当事人进行审前准备的难度。加拿大全国人口3300万人，有20余万律师。我国人口有13亿，而律师数量仅为14．3万，人均相差55倍以上。加拿大审前准备工作主要由律师进行，法院监督，而我国律师代理率比较低，当事人更为依赖法院，有可能削弱审前程序的功能。

　　3．适用简易程序的案件占大多数，一律适用审前程序可能会增加诉讼成本，延缓诉讼进程。相对于加拿大而言，我国的诉讼程序是极为迅速的。如果考虑建立功能完备的审前程序，必须防止审前程序过于复杂，反而拖延诉讼进程。


【作者简介】
刘小飞，单位为最高人民法院；李振国，单位为河南省高级人民法院。


【注释】
本文是作者受最高人民法院指派，作为中加司法合作案件管理和审前准备项。实习法官，于2007年9月15日至10月28日在加拿大联邦法院、安大略省法院和魁北克省法院考察学习的成果。文中资料主要来源于加拿大联邦法院规则（Federal Courts Rules）、安大略民事诉讼规则（Rules of Civil procedure）、魁北克民事诉讼法典（Code of Civil Procedure of Quebec）以及加方法官和案件管理人所介绍的内容。
[1]Thomson Carswell，ontario Civil Practice（2008），p．1370．
[2]参见联邦法院规则第380、381、382条。
[3]同上注，第385条。
[4]有的资料译为小型审判，但笔者认为根据其效力译为“模拟审判”应更准确。
[5]简易程序要求提前45天，普通程序要求提前30天。
[6]参见安大略省民事程序规则第77．08。
[7]渥太华地区高等法院规定标的额在1万元至5万元之间的案件适用简易程序，1万元以下的适用小额程序，其中500加元以下的小额案件不得上诉。
[8]上述情况和数据由安大略省渥太华地区法院主事官（Master）Robert Beaudoin提供。
[9]列入名单的条件主要包括调解的经验、调解培训、专业背景、熟知民事审判程序及3名推荐人。
[10]调解收费标准：双方当事人的案件为600加元，三方为675加元，四方为750加元，五方或以上为825加元