浅谈律师事务所收费价格管理的法律规制

内容摘要：律师事务所与价格管理之间似乎风马牛不相及。然而，律师事务所与价格管理之间确实有着极为密切的关系。我们已习惯于物价主管部门每年对律师事务所收费许可证的审验，习惯于按照政府的指导价格同当事人讨价还价，很少有人对律师事务所收费价格管理的规制体系加以研究。随着《律师服务收费管理办法》的颁布，我国正式确立了实行政府指导价和市场调节价相结合的律师服务收费价格形成机制，它意味着律师事务所收费价格管理规制体系的日渐成熟。律师行业在社会主义法制建设中发挥了重要作用，政府对律师业收费价格管理的规制，是社会主义市场经济发展的必然要求，但律师服务收费价格关乎律师业的前途和命运，政府亦应给予律师业更多的理解和帮助。

　　关键词：律师事务所 律师 价格管理 规制 思考

　　一、律师事务所收费价格管理规制的概观

　　（一）律师事务所收费价格管理的规制

　　众所周知，律师不是国家公务员，没有国家的财政保障，律师靠法律知识和技能从业，服务收费自然是律师安身立业之本。律师事务所是律师的执业处所，必然有一套服务收费价格的规范管理制约机制。但这种机制并非是律师事务所说了算，必须由政府进行规制。“规制”一词，来自英文”regulation"。稍具英语知识的人就知道，“regulation”是名词词性。这样，规制一词可理解为规章制度这一静态含义；同时，规制亦有规范制约之意，具有动态性。不难理解，规制实际上是具有法律效力的，实质上是法律规制。在我国法律意指法律和行政法规，而实际的社会管理中，地方法规和部门规章则发挥着重要作用，从而成为政府进行社会管理的主要规范依据。因此，律师法律服务价格管理领域的法律规制，除上位的法律、行政法规外，主要依靠规章。在我国，并不存在律师事务所收费价格管理规制的成型概念，而政府的对律师和律师事务所收费价格管理的法律规制却是实实在在的，它涵盖着律师事务所收费许可、收费价格形成、执行监管、价格争议的调处及其他价格管理因素在内的大量规范。在这个规制体系中，政府价格主管部门和司法行政机关是规制主体，而律师事务所则是行政管理的相对方，是规制受体，律师个人因不具备收费的主体资格，虽属于规制范畴，但却不属于规制受体。同样，律师协会属于行业协会，仅具有纪律处分权而无价格处罚权，不属于收费价格管理的规制主体。

　　（二）律师收费价格管理规制的主要规范

　　我国在1979年恢复律师制度以来，律师的身份及律师事务所组织形式发生了巨大的转变。律师最初由吃皇粮的“国家法律工作者”，变身为“为社会提供法律服务的执业人员”，而已经提交全国人大常委会再次修订的《律师法》又将律师定位为“法律职业人员”。律师事务所最早称为法律顾问处，最初是清一色的国办所一统天下，而后到90年代初则形成国办、合伙、合作所三足鼎立的局面，合伙制、合作制律师事务所成为律师事务所新的组织形式，拟再次修订的《律师法》在又要将合作所摒弃，增添个人律师事务所这一新组织形式。随着律师身份和律师事务所组织形式的转变，律师事务所的收费价格管理制度也在变迁。在律师制度恢复的早期，因为律师事务所是国家出资，属于事业单位，律师占事业单位的编制，基本上没有对律师事务所收费进行规制的法律规范。从严格意义上讲，律师事务所收费价格管理规制的历史非常短暂。目前，规制律师事务所收费价格的最高规范是第八届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议于１９９７年１２月２９日通过的《价格法》。该法规定，对于中华人民共和国境内发生的价格行为，适用价格法。价格包括商品价格和服务价格，律师事务所的收费行为必然受其规制。其次是国务院2006年2月21日修订的《价格违法行为行政处罚规定》，它显然属于行政法规。再有就是诸如《收费许可证管理办法》（1998年）、《中介服务收费管理办法》（1999年）等部位规章。

　　但是，上述法律法规规章对价格管理的规制，是对收费价格管理的普遍规定，并没有明确针对性。实际上，对律师事务所收费的价格管理规制直接起作用的主要是司法部规章及全国律协行业规范。司法部于1991年、1997年和2006年颁布的三个律师收费管理办法，以及全国律协于2004年通过的《律师执业行为规范》是我国律师事务所收费价格管理规制的主要规范。①1991年11月颁布的《国家物价局、财政部关于发布司法系统行政事业性收费项目和标准的通知》规定，律师事务所要在规定的收费标准范围内确定收费数额。该通知同时颁布了《律师服务收费标准表》，对全国律师收费的具体价格作出统一的规定。1997年颁布的《律师服务收费管理暂行办法》，相对于1991年办法，则对收费标准的规定权进行了一定程度的放开：一方面，规定了八类案件的律师收费价格幅度由司法部制定、国务院物价部门批准，具体的收费标准则由省级物价部门在价格幅度内予以确定；另一方面，允许律师事务所与委托人就这八类以外的案件协商确定价格，由此不仅律师事务所和委托人在一定程度上取得了对某些案件的定价自主权，而且各地的省
级政府取得了在一定范围内结合本地区的实际情况确定具体收费标准的定价权。2004年全国律协颁布的《律师执业行为规范》第六章《律师收费规范》第一次明确而全面地为律师提供确定合理律师收费价格的抽象标准，对律师收费时应考虑的八项标准作出具体的规定。国家发改委、司法部2006年4月13日共同颁布了《律师服务收费管理办法》，该办法对于律师事务所收费价格管理的规制更具有里程碑的意义。根据该办法，司法部不再参与律师收费价格标准的确定，而将该权力全部交由省级物价部门和司法行政部门，通过包括基准价和浮动幅度在内的政府指导价形式进行规定，不按收费标准收取律师服务费的，则可能会导致相应的纪律处分和行政处罚。该办法明确规定了实行政府指导价和实行市场调节的案件范围，明确规定了采取计件收费、按标的额比例收费、计时收费及实行风险代理收费等收费方式，并第一次在关于律师收费的部门规章里以抽象的价格标准来规范律师事务所与委托人的自主定价行为。 应该说，该办法使得律师收费价格管理的规制体系更加完备规范，更具有可操作性。

　　二、律师事务所现行收费价格管理规制的内容

　　（一）收费许可的监督管理

　　律师事务所收取法律服务费必须获得政府物价主管部门许可，律师事务所开业的前提条件之一就是须申领收费许可证。现行的收费许可证制度主要规定于《收费许可证管理办法》和《中介服务收费管理办法》两个部门规章。根据1998年国家发展计划委员会颁布的《收费许可证管理办法》，《收费许可证》是收费单位依法收费的凭证，适用于具有法人资格、财务独立核算、直接实施收费的单位。收费许可证有效期３年并实行审验制度，价格、财政主管部门负责对收费单位的收费许可证制度执行情况进行监督检查。收费单位有违反收费管理规定的乱收费行为，价格、财政主管部门有权依法查处。该规定不仅明确规定了收费单位收费许可及许可证审验制度，还规定了价格及财政部门对收费单位的监管查处权。1999年12月22日国家发展计划委员会、经贸委、财政部、监察部、审计署、国务院纠风办等六部位联合颁布了《中介服务收费管理办法》，该办法明确将律师事务所归为其中的代理性中介服务机构，律师事务所应遵守收费许可证制度。

　　（二）律师事务所收费价格的确定

　　1、价格形成的基本规制原则

　　根据《价格法》的规定，国家实行并逐步完善宏观经济调控下主要由市场形成价格的机制。价格的制定应当符合价值规律，大多数商品和服务价格实行市场调节价，极少数商品和服务价格实行政府指导价或者政府定价。因此，服务价格的形成是应以市场调节价格为主而政府指导定价为辅为一般原则。同时，根据《中介服务收费管理办法》重申了律师事务所收费价格形成以市场为主而以政府指导定价为辅的价格形成原则。

　　2、律师服务价格确定的规制

　　《律师服务收费管理办法》沿袭了《价格法》、《中介服务收费管理办法》等法律规章确定的价格形成原则，同时规定了一系列具体的价格规制机制。

　　⑴政府指导价适用范围、制定主体及考虑因素

　　《收费办法》第五条规定了政府指导价适用的范围，即代理民事、行政诉讼案件，代理国家赔偿案件，为犯罪嫌疑人在侦查阶段提供法律帮助及担任刑事辩护人或代理人，代理各种诉讼案件的申诉服务实行政府指导价。政府指导价制定的主体是由省级物价部门和司法行政部门，通过包括基准价和浮动幅度在内的政府指导价的形式进行，司法部不再参与律师收费价格标准的确定。政府制定律师服务收费，还应当广泛听取社会各方面意见，必要时可以实行听证。不仅如此，政府制定的律师服务收费应当充分考虑当地经济发展水平、社会承受能力和律师业的长远发展，收费标准按照律师服务社会平均成本，加合理利润及法定税金、公积金、执业风险等因素确定。

　　⑵市场调节价确定及考虑因素

　　律师事务所提供上述五类案件之外的其他法律服务收费实行市场调节价。市场调节价，由律师事务所与委托人协商确定。律师事务所与委托人协商律师服务收费应当考虑耗费的工作时间、法律事务的难易程度、委托人的承受能力律师可能承担的风险和责任、律师的社会信誉和工作水平以及服务收费方式等主要因素。相比较政府指导价而言，市场调节价的确定形式更加灵活机动，给予了律师事务所及委托人更多的自由空间，双方通过合理考虑律师服务中各种抽象的因素，最终协商确定收费服务价格。

　　⑶律师服务收费方式及适用

　　律师服务收费方式主要是计件收费、按标的额比例收费和计时收费等三种方式。计件收费一般适用于不涉及财产关系的法律事务，按标的额比例收费适用于涉及财产关系的法律事务，计时收费则可适用于全部法律事务。除此之外，还可以采取风险代理收费的方式。但是实行风险代理有一个前提，就是律师服务的是财产案件且委托人要求实行风险代理。不仅如此，婚姻、继承案件，请求给予社会保险或最低生活保障待遇案件，请求给付赡养费、抚养费、扶养费、抚恤金、救济金、工伤赔偿的案件，请求支付劳动报酬的案件，即使委
托人要求实行风险代理也不得为之。刑事、行政、群体性诉讼案件及国家赔偿案件则禁止实行风险代理。应该说，风险代理是对先付费后服务传统收费方式的颠覆。从经济学成本效益角度分析，也是一种更合理有效的收费服务方式。

　　⑷律师收费价格的调整

　　律师事务所与委托人之间是一种典型的委托合同关系。委托合同成立后，双方都不得单方变更收费项目或者提高收费数额。但 毕竟法律服务过程中有许多不确定因素，有时需要对合同价格进行调整。比如委托人撤诉，委托事务无法继续进行，都需要对服务合同变更。基于双方合意，这种变更无可厚非。但实行政府指导价的法律事务的价格一般只能在价格浮动幅度之内确定，很显然，高于或低于浮动幅度收费都将面临价格违法的风险。同时，律师事务所接受指派承办法律援助案件不得向受援人收取任何费用。不仅如此 对于经济确有困难，但不符合法律援助范围的公民，律师事务所可以酌情减收或免收律师服务费。这实际上赋予了律师事务所减免服务费用的价格调整自主权，但这种减免服务费用应加以规范，不能随意为之，律师事务所运动制定相关制度，严格按照规章制度审批受理。

　　（三）律师事务所价格违法的惩戒

　　律师事务所价格违法的惩戒属于律师收费价格管理的事后规制范畴。在这里必须强调一点，价格违法与收费违规是两个不同的概念，必须加以区分。律师事务所的价格违法行为主要是指不遵守律师收费管理制度中收费价格标准的收费违法行为，其惩戒的主体是县级以上政府价格主管部门。收费违规行为主要是律师事务所和律师违法执业，违反职业道德执业纪律规范的行为。其惩戒主体主要是司法行政机关及律师协会。律师事务所收费违规行为的惩戒在《律师法》、司法部《律师和律师事务所违法行为处罚办法》以及全国律协《律师协会会员处分规则》等法律法规中有详细的规定，主要是相关行政机关的行政处罚以及律协的纪律处分。

　　律师事务所价格违法行为的惩戒主要在《价格法》、《价格违法行为行政处罚规定》及《律师服务收费管理办法》中加以规定。根据《收费办法》第二十六条规定，应受到价格管理部门行政处罚的行为主要有六类：⑴不按规定公示律师服务收费管理办法和收费标准的；⑵提前或者推迟执行政府指导价的；⑶超出政府指导价范围或幅度收费的；⑷变相提高收费标准的；⑸以明显低于成本的收费进行不正当竞争的；⑹其他价格违法行为。而具体的处罚惩戒措施则在《价格法》、《价格违法行为行政处罚规定》中加以规定，不再赘述。

　　（四）律师事务所与委托人收费价格争议的处理

　　对于执行政府指导价的法律事务，律师事务所与委托人之间鲜有争议，因为服务收费价格的基数及幅度具体而明确。律师与委托人收费价格的争议，主要体现在实行市场调节价的法律事项中。主要是协商确定的价格是否合理以及履行收费协议时发生的的争议。律师事务所与委托人之间收费价格争议的如何处理，现有的法律法规中只有解决的框架模式但没有具体的可操作规范。司法部2004年5月1日施行的《律师事务所收费程序规则》规定：律师事务所与委托人因收费发生争议的，应当协商解决。协商不成的，可以提请所在地律师协会调解处理，也可以向人民法院提起诉讼。该规则提出了与当事人协商、律协调处及司法诉讼三种途径。《中介服务收费管理办法》中则引出了一种梯次调解模式，对于相关收费争议应由所在地业务主管或行业协会协调处理，对处理结果有异议的，可申请所在地价格主管部门协调处理，仍有异议的，可协议申请仲裁或依法向人民法院起诉。同样，《律师服务收费管理办法》中也规定了类似的调处途径。就是对于收费争议，先由律师事务所与委托人协商解决。协商不成的，可以提请律师事务所所在地的律师协会、司法行政部门和价格主管部门调解处理，也可以申请仲裁或者向人民法院提起诉讼。显然，现有的规定中并不缺少收费争议的调处途径，但是却缺少一套完备的解决机制。为此，全国律协制定并颁布了《律师协会律师服务收费争议调解规则（送审稿 ）》（以下简称《调解规则》。该《调解规则》明确规定，规则适用于律师服务收费争议的调解，不适用于因律师、律师事务所违规执业行为引起的收费争议。同时，调解规则建立起了一套完备规范的调解程序机制，律师协会的收费争议调解委员会称为调处收费争议的主体，这种调解机制把合同性的收费争议从不当执业投诉中剥离出来，形成一种律师事务所收费价格争议的事后调处的规范方式。这种方式充分尊重律师与当事人就收费问题自由协商的权利，并为这种自由协商决定律师费可能出现的各种问题提供了易于获得的权利救济机制。既有利于争议的切实解决，也尽量避免了通过其他诸如司法诉讼途径给律师行业的形象带来不利影响。

　　三、关于律师事务所价格管理规制的几点思考

　　（一）律师事务所及律师的定位及现状与政府指导价的确定

　　律师及律师事务所是我国司法体制中不可缺少的一部分，特别是在社会主义市场经济不断发展，我国社会主义民主与法制不断推进的今天，律师和律师
事务所的状况更是一国法治状况的“晴雨表”。

　　律师事务所的前身是“法律顾问处”，属于国家事业单位，《律师法》出台后他就转变成为“律师的执业机构”，这显然是一个在理论和实践中定位非常模糊的概念。②党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》把律师事务所的性质界定为市场中介组织，而实践中律师事务所则更多得被作为经济组织对待。③国家税收、工商等部门把律师事务所完全等同于经济组织来进行管理。税务机关对律师事务所按照服务企业的标准征税，按照个体工商户的标准（个人经营所得）征收律师个人所得税。作为国家司法体制中重要的组成部分，相比之于法院、检察院，律师事务所却难享有特殊而独立的法律地位。我国的律师最初的身份是“国家法律工作者”，占事业编制领财政工资，《律师法》又将其变身为“为社会提供法律服务的执业人员”，这样律师就从“铁饭碗”到“讨饭碗”，律师必须自食其力，自挣自吃，与个体户无异。拟再次修订的《律师法》对定位为“法律职业人员”。如此界定律师，似乎这些年来专家学者热议的“法律职业共同体”就要成为现实，律师即将成为法官、检察官职业共同体的一部分。如此一来，律师的法律地位看来确实是提高了。

　　地位提高是好事，但很显然，这是一种不切实际的拔高，与律师的实际状况不相符。很简单，法院、检察院属于国家司法机关，是国家机器的一部分，法官、检察官有国家的保障。律师和律师事务所靠谁？只有靠自己。④律师事务所和律师律师不占有任何公共资源，律师的一切开支和成本都包括在律师费中。⑤除了按规定缴纳各种税赋外，每年还得缴纳年检注册费、会员费，还要为困难者提供法律援助。国家不给律师及律师事务所拨款，各项社会保险福利费用都要自己支付，花一分钱都要自己承担，同时律师还要承担各种各样的职业风险。国家对律师业寄予厚望，再次修订的《律师法》第二条规定，律师以维护当事人的合法权益，维护法律的正确实施，维护社会公平和正义为使命。律师及律师事务所的现状，律师如何担此重任？相对于法官检察官，对律师虚高的定位其实是一种极大的不公。律师实际上是赤手空拳的在维护法律的正确实施，维护社会公平和正义。

　　因此，国家在制定政府指导价格时必须充分考虑律师及律师事务所在法制发展中的付出，充分考虑律师业的现状，应该使律师在国家法治进程中的付出在制定收费价格时有合理的回馈。实际上，政府之所以对服务价格实行政府指导价或者政府定价，是因为相关领域的服务价格直接关涉到国计民生。根据《价格法》的规定，律师事务所的服务价格就是一种重要的公益性服务价格。律师服务价格的制定，必须充分考虑社会经济发展水平，必须能够补偿律师服务社会的平均成本，还需要考虑到合理利润、法定税赋、社会保障和风险以及律师业的长远发展，而不是将其简单的作为一般的中介服务机构对待，政府应对律师和律师事务所表现出信任、理解和宽容。律师和律师事务所作为社会主义法制体系中的重要环节，收费价格的高低实在关乎律师的职业尊严和律师业的前途和命运。

　　（二）律师事务所内部的价格规制

　　1、律师事务所收费价格的审评机制

　　根据《律师服务收费管理办法》确定的收费价格机制，律师事务所办理相关法律事务显然必须严格执行政府指导价。但政府指导价毕竟有其收费幅度范围，律师事务所收费幅度内亦应有所作为。律师事务所完全可以将不同的法律事务分门别类，对政府指导价浮动范围内的价格作以细化，以此作为针对不同案件的收费依据。同样，对于实行市场调节价的法律事务，虽然没有价格幅度的要求，但是即便是律师事务所同委托人协商收费，也应有一定的基本标准。律师为委托人提供的法律服务，有时十分的抽象，需要考虑许多不确定的复杂因素。同样的法律事务，其耗费的工作时间可能有很大的不同。不同法律事务其难易程度不同，律师可能承担的风险和责任，以及律师本人的社会信誉和工作水平等各有不同。不仅如此，律师提供法律服务往往是先收取费用后工作，实际上对于委托人来说也有一些不公平。委托人也需要对律师的服务工作内容有一个基本的了解，对法律服务有明确合理的预期。对于律师需要办理的各种法律事务，应该建立一个基本的价格评审确定机制，对律师服务中可能涉及的因素同收费价格联系起来。实际上，很少有律师事务所有这种价格评审机制。行之有效的价格评审确定机制，不仅能增进委托人对律师工组的了解和支持，规范律师事务所的法律服务收费机制，而且也是有效提高律师收费水平增加收入的重要途径。　　

　　2、法律服务价格减免机制

　　根据《律师法》规定，律师和律师事务所必须按照国家规定承担法律援助义务，为受援人提供免费的法律服务。通常是涉及公民在赡养、工伤、刑事诉讼、请求国家赔偿和请求依法发给抚恤金等方面需要获得法律帮助，但无力支付律师费用，向司法行政机关的法律援助中心求助，律师事务所接受指派律师提供服务。法律援助实际上是政府的责任，往往由律师和律师事务所义务承担。但是，实践中确实有许多经济困难无力支付律师费的委托人，往往无法通过司法行政机关获得这种帮助，而是由律师事务所直接的给予减免。这种做法是律师承担社会责任的实际表现。不仅如此，律师事务所的这种做法也符合有关规定。《律师事务所收费程序规则》中规定，律师事务所对确有经济困难的委托人，可以减收或者缓收律师服务费。《律师收费管理办法》中也有类似的规定，对于经济确有困难，但不符合法律援助范围的公民，律师事务所可以酌情减收或免收律师服务费。但是如此一来，就出现一个棘手的问题。政府指导价是强制性价格规定，必须严格执行，律师事务所当然无权自主决定政府指导价的减免，否则涉嫌价格违法受到处罚。不仅如此，律师事务所自行降低政府指导价格收费，还直接涉嫌对同行间的不正当价格竞争。显然，司法部的行政规章及全国律师协会的规定，与《价格法》及《价格违法行为行政处罚规定》等法律法规相抵触。由此可见，司法部和律协的规定不具有可操作性。律师事务所和律师基于对弱势群体的关怀，愿意担负起更多的社会责任，主动减免他们的费用，这是对社会非常有意的行动，理应获得尊重和支持。但现行的价格减免机制无疑有许多的制度上的障碍，律师事务所减免机制制度支撑的缺失，不能说不是一种遗憾。毕竟，为社会中的弱势群体提供法律援助，律师和律师事务所有着独特天然的优势。

　　（三）律师协会在价格管理规制中的作为

　　律师协会是由律师组成的社会团体法人，是保障律师的合法权益，规范律师行业管理和律师执业行为，依法对律师实施行业管理自律性组织。我国现行律师管理体制是司法行政管理和律师协会“两结合”的管理体制，主要还是政府管理，而不是律师协会的“行业管理”。因为⑤律师管理体制是律师制度中的重大问题，关系到我国律师制度的确立和发展，涉及体制的大事，只能由中央决定。我国实行律师协会对律师进行自主行业管理的时机还很不成熟。但是，这并不意味着律师协会不能有所作为。即便是在这种双结合的管理体制之下，作为广大律师的“娘家”，律师协会被赋予了广泛的职责，律协应该而且能够发挥其应有的作用。律师协会的许多领导大都是资深的大律师，他们对律师行业的现状和存在的问题应该有更加深刻的认识。笔者认为，在律师事务所价格管理规制体系中，律协应该有更大的作为。首先，律师协会作为社团组织，协调与相关司法、执法、行政机关的关系是其职责之一。律师事务所每年都要面临物价主管部门对其收费许可的审验和检查，其中有非常多的繁琐程序和实际要求，有时给律师事务所带来极大不便。律师协会可以积极的同司法行政机关反映这类问题，同时也可以主动积极的予以协调。其次，律协作为团体组织，可以组织对律师服务价格的调研，分析服务成本及其价格补偿，合理确定有关法律事务的服务价格，供律师事务所参考适用。这样可以有效避免律师事务所收费价格不统一的现象，实现法律服务收费价格的规范化。同时，在政府制定律师事务所服务收费指导价格时，也可以向价格主管机关提出法律建议，提出律师服务中许多合理价格因素，为政府制定服务价格提供有益的参考，帮助提高律师服务政府指导价格。再次，调解会员间的纠纷、会员与当事人的纠纷亦是律协的一项基本职能。律协可以对律师与委托人间的收费价格争议开展调研，了解收费价格争议的多发原因，向律师事务所发出指导意见，规范律师事务所的收费价格，有效防止类似争议的发生。同时，律师协会可以根据本地的实际情况，制定可行的价格调解规制，积极化解委托人与律师事务所间的收费价格争议，切实维护律师的合法权益，维护律师和律师事务所的良好社会形象。

　　　　（作者：李君友、孙柏文，山东法扬律师事务所。本文入选2007年第五届华东律师论坛（合肥）优秀论文，
获2007年第二届山东律师论坛优秀论文二等奖）