土地违法行为处罚程序未终结前对争议土地进行确权程序是否违法？

　原告胡某芳与第三人胡某剑是同胞亲兄弟，双方原房屋紧邻，胡某剑房屋中间有一村道相隔。2008年原告、第三人在未经办理合法建房审批手续的情况下将旧房拆除，平整土地建新房。2009年下半年各自建成一幢主体楼房，后第三人在相邻的巷口及前面的空地上动工建厨房时，原告认为该厨房影响其房屋的通风、透光、排水及道路通行，从而引发了矛盾纠纷。原告向村委会、土地管理部门及被告反映并要求处理，2009年9月8日岑溪市国土资源局向第三人发出“责令停止土地违法行为通知书”，第三人收到“停建通知书”后仍继续抢建施工，建成厨房一间。2009年12月24日，胡某芳向波塘镇人民政府申请土地确权，2011年6月30日，被告波塘镇人民政府作出波政处[2011]1号处理决定，对原告胡某芳与第三人胡某剑争议屋边相邻的通巷空地划定界址：南面原界桩与北面原界桩连成的直线为双方的分界线，该界线将第三人违章建造的厨房划入第三人的用地范围。原告不服该处理决定，向岑溪市人民政府申请行政复议，岑溪市人民政府作出维持被告处理决定的复议决定，原告收到复议决定后仍不服，向法院提起行政诉讼。

　　本案中，第三人胡某剑在相邻通巷建造的厨房是在国土局发出停建通知书后继续抢建建成的，属违章建筑，土地部门还没有对该违章建筑作出处理 ，被告却在此之前对原告与第三人由此引发的界址纠纷作出了确权的处理决定，这在程序上是否合法呢？合议庭对此有两种不同的意见：

　　第一种意见认为，被告有权对原告与第三人的界址纠纷作出确权处理决定，对于违章建造的厨房，国土部门虽没有作出处理，但是并不影响被告作出确权的处理决定，而且也没有法律明确规定在违章建筑未处理前不能作出确权处理决定，因此被告在国土部门未对违章厨房作出处理前作出确权处理决定并不违反法定程序。

　　第二种意见认为，原告胡某芳因第三人胡某剑建厨房而与之发生土地权属纠纷，土地管理部门已向胡某剑发出了责令停止违法行为通知，其仍然不顾土地部门的制止，继续施工建造厨房的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第十六条第四款“在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状”、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第七条“在权属纠纷解决之前，任何一方不得改变争议范围内的土地、山林、水利的利用现状，不得破坏地上农作物、附着物或者砍伐有争议的林木。”的规定。原告申请土地确权处理，被告应当先由土地管理部门依照相关规定对胡某剑的抢建厨房的土地违法行为进行处理并终结后再作出确权处理。波塘镇人民政府在土地部门对违章建房行为的处理程序尚未终结的情况下，对争议用地作出确权处理，程序错误。

　　笔者同意第二种意见。第三人胡某剑建造的厨房没有合法手续，并且是在双方土地争议发生后，在处罚程序期间土地部门下了“责令停止土地违法行为通知书”后建成的。《中华人民共和国土地管理法》第十六条第四款及《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第七条有规定，争议期间应当维持现状。根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十六条规定，对该违章建筑应由土地管理部门进行行政处罚，予以责令拆除并恢复土地原状；土地部门已经对厨房的违章行为进行了制止违法行为的处理，但对抢建的违章建筑尚未进行处理，在行政处罚程序尚未终结的情况下，被告却作出了土地使用权确权处理决定，这在程序上是有问题的，镇政府受理土地确权申请后，作出实体处理决定应等到胡某剑违章建造厨房的违法行为处理结束之后。

作者：覃硕红
作者单位：广西壮族自治区岑溪市人民法院