醉驾不起诉后是否要进行行政处罚

醉驾不起诉后是否要进行行政处罚
作者：张艳丽（湖南省龙山县人民检察院），载《检察日报》
近年来，醉驾型危险驾驶案件居高不下，有相当一部分犯罪情节轻微不需要判处刑罚的案件被作不起诉处理。对醉驾不起诉案件的被不起诉人是否甚至能否再按照酒驾标准作出行政处罚，在实践中因认识分歧存在不同的后续处理结果。不再作行政处罚的，被不起诉人实际仅受到吊销机动车驾驶证的行政处罚，这明显轻于普通酒驾，因酒驾根据情节不同规定了罚款、行政拘留、吊销机动车驾驶证等多种行政处罚措施，由此就出现了刑事处罚与行政处罚倒挂的“免刑逃罚”问题。
究其原因，笔者认为主要有以下两点：

一是法律认识存在分歧。实践中，部分办案人员认为醉驾一律入刑，酒驾才作行政处罚。且醉驾在吊销机动车驾驶证上“5年（10年或终生）不得重新取得”的行政处罚规定明显重于酒驾的“暂扣”和“吊销（无重新取得的年限限制）”的处罚，如果在醉驾案件不起诉后又向有关主管机关提出给予被不起诉人行政处罚或行政处分的检察意见于法无据，属于对同一事实的二次评价，违背一事不再罚原则。有的则针对不起诉的类型做不同的理解，认为若属于不构成犯罪的绝对不起诉，因行为人的行为只是违法并非犯罪，那就可以再作行政处罚、处分，刑事司法转入行政执法没有争议；如属于情节轻微的相对不起诉，其行为已构成犯罪只是可以免除刑事处罚，再对其行为作行政处罚、处分，就违背一事不再罚原则，也缺乏行政法等实体法的依据。

二是后续行刑衔接不够。因醉驾类危险驾驶案件案情相对简单，按照繁简分流的办案模式，办案期限相对较短，投入的办案精力也相对较少，办案人员对不起诉案件的后续处理没有过多关注，对被不起诉人提出给予行政处罚、处分的检察意见很少。由此，就产生了实践办案中的醉驾不起诉人仅受到吊销驾驶证的行政处罚，而酒驾不仅要受到暂扣、吊销驾驶证，而且还要受到罚款乃至拘留等多种行政处罚措施，由此产生了实践办案中醉驾处罚轻于酒驾的处罚悖论问题。

为解决被不起诉人“免刑逃罚”问题，笔者认为可以从以下四个方面加强行刑衔接工作：

一是统一执法认识。“一事不再罚”作为行政处罚原则，目的在于防止重复处罚，体现过罚相当的法律原则。刑事处罚与行政处罚因处罚目的和承担责任的形式不同，两者竞合时便不再受“一事不再罚”原则的约束，既不能以罚代刑，也不能以刑代罚。刑事诉讼法第177条第3款规定：“人民检察院决定不起诉的案件，……对被不起诉人需要给予行政处罚、处分或者需要没收其违法所得的，人民检察院应当提出检察意见，移送有关主管机关处理。有关主管机关应当将处理结果及时通知人民检察院。”笔者认为，该规定自然是对应于该条第1款的绝对不诉、第2款的相对不诉而言的，是不构成犯罪还是构罪情节轻微不需要判处刑罚或者免除刑罚，不必作过多考虑。同时，《最高人民检察院关于推进行政执法与刑事司法衔接工作的规定》和《关于加强行政执法与刑事司法相衔接的意见》均规定，人民检察院对作出不起诉的案件，应当同时审查是否需要对被不起诉人给予行政处罚，对被不起诉人需要给予行政处罚的，经检察长批准应当提出检察意见，移送有关主管机关处理，并跟踪监督处理结果。

二是校准处罚标准。醉驾的违法性及危害性远大于酒驾，湖南省公、检、法《关于办理醉酒驾驶机动车刑事案件若干问题的会议纪要》第9条已作出明确认定，醉驾是酒驾的严重情形，对醉驾公安机关应当依据道路交通安全法第91条的规定从重处罚。道路交通安全法第91条第1款、第2款已分别就酒驾和醉驾的处罚作出明确的规定，且第2款是在第1款的基础上作出的递进式从重处罚条款，笔者认为，酒驾的行政处罚措施当然适用醉驾的情形。同时，根据刑事诉讼法第177条第3款和《人民检察院刑事诉讼规则》第373条第2款的规定，即使公安机关交警部门在移送审查起诉前已经作出了吊销被不起诉人驾驶证的行政处罚，但在检察机关作出不起诉决定之后，对需要给予行政处罚、处分的被不起诉人，也应当提出检察意见，由公安机关按照道路交通安全法第91条第1款对被不起诉人给予相应的罚款或者行政拘留，或由有关主管机关给予行政处分，并及时向检察机关通报处理情况。

三是推进处罚前移。笔者认为，对醉驾案件在移送审查起诉前已达酒驾标准，符合给予罚款、拘留、吊销机动车驾驶证处罚规定的，可要求公安机关先行作出相应行政处罚决定，并将行政处罚材料随案移送，同时在起诉意见书中载明行政处罚情况。后续即使被不起诉人被依法免于追究刑事责任或者免除处罚，但其行为因属于违反其他法律法规的违法行为或者违纪行为等，已经由主管机关先行予以惩戒，从而避免“免刑逃罚”的情形发生。

四是建立制度规范。要进一步完善“两法衔接”工作机制，增强制度规范性、科学性和可操作性。一要开展定期清查，及时移送通报。组织对醉驾不起诉案件开展定期清查，发现需要给予行政处罚、处分的，及时通过检察意见向有关主管机关进行告知，并跟踪监督处理结果；指定专人充分利用智慧检务系统，按月清查当月审结的不起诉案件的制发检察意见及是否作出行政处罚、处分等情况，及时向承办人通报工作推进情况；在对醉驾类不起诉案件开展全面评查时，将检察意见的规范使用情况、是否存在应移送未移送等情形，作为案件办理质效的重要评价指标。二要制定操作指引，厘定监督规范。探索与行政执法机关共建不起诉案件移送行政处理工作机制，通过明确移送需要接受行政处理的不起诉案件范围、借力公开听证促进依法精准提出检察意见、积极协调解决后续处理中遇到的难题、跟踪推进行政处理落实落地等相关工作举措，以实现处罚闭环。