论不起诉制度

摘要：八届人大四次会议通过的刑事诉讼法修正案，对不起诉制度作了重大修改。如何重新认识不起诉制度，从理论上把握不起诉制度的性质、适用范围、理论价值及救济途径，并进而探讨完善不起诉制度的有效方案，是摆在诉讼法学理论研究工作者面前的一项重要课题。本文拟就上述问题，阐述一些不成熟的看法。
关键词：起诉 诉讼法 价值理论

一、不起诉性质的再认识

刑事诉讼法修正案通过后，原有的免予起诉制度不再使用，相关内容纳入不起诉，这就扩大了不起诉的适用范围，以往的不起诉制度的表述及其性质的认定已不能继续沿用。这就需要我们重新界定不起诉的性质。依笔者之见，对不起诉的性质，应从以下几方面来理解：
（一）不起诉是公诉机关依其职权作出的不予追诉的处分决定

控诉职能是公诉机关的基本诉讼职能。在刑事诉讼中，公诉机关正是基于控诉职能，对于符合法律规定起诉条件的，依法向法院提出诉讼请求，要求法院通过审判确定被告人犯有某种罪行并给予相应的刑事制裁。显然，公诉机关只有对符合法定起诉条件的才能提起诉讼，其它不符合起诉条件或者没有起诉必要的，公诉机关自然依其职权作出不起诉的决定。这种不起诉决定，台湾学者认为是一种司法处分，属检察机关在控方立场所作不追诉的内部意思决定。［①ａ］笔者认为，不起诉决定是检察机关作为国家公诉机关，基于其控诉职能，对不符合起诉条件或没有起诉必要的案件不予追诉的处分决定。
（二）不起诉是公诉机关对案件所作的程序上的处分，而非实体上的处分

公诉机关对某一案件作出不起诉的处分，表明公诉机关将不向法院请求进行审判，放弃对犯罪嫌疑人的控诉。实质上是公诉机关依其职权从程序上对案件所作的不予追诉的处分，并非对案件进行实体处分。公诉机关在刑事诉讼中的职能是控诉职能，无权对案件进行实体处分，即公诉机关不能处分当事人的人身和财产。公诉机关作出不起诉决定的案件，如果需要给予被不起诉人行政处罚的，应由公诉机关移交有关主管机关处理，公诉机关有权向行政机关提出检察意见，但其自己不能对被不起诉人进行实体上的处理。不起诉对案件程序上的处理，是基于对案件实体上的认识，但并非实体上的处分，更不能是有罪处理。
（三）不起诉意味着刑事诉讼程序的终止

现代刑事诉讼中有一项公认的基本原则，即“不告不理”原则。其基本含义是对未经起诉的刑事案件，法院不得受理和审判，也就是说，法院对刑事案件进行审理必须以起诉为前提，否则就不能对刑事案件进行审判。因此，从一定意义上讲，起诉意味着启动刑事审判程序，使刑事诉讼进入到审判阶段；而不起诉则表明刑事诉讼不进入审判阶段，阻断了刑事诉讼的继续进行，意味着刑事诉讼程序的终止。这也是不起诉决定的直接法律后果。
（四）不起诉终止诉讼的法律效力是相对的

不起诉决定一经作出，就具有终止诉讼的法律效力，诉讼不再继续进行。但不起诉这种终止诉讼的法律效力不是绝对的，而是相对的，诚如台湾学者蔡墩铭、朱石炎所指出，案件虽经不起诉处分，无非追诉权之不行使而已，对于同一案件不过限制其再行起诉而已，该案之起诉权依然存在，并未因而消灭，遇有发现新事实或新证据，或者原处分所凭证物已证明其为伪造或变造，或所凭之证言，鉴定或通译已证明其为虚伪，或所凭之通常法院或特别法院之裁判已经确定裁判变更，或参与侦查之检察官因该案件犯职务上之罪已经证明者，得再行起诉［①ｂ］。

不难看出，公诉机关不起诉决定的法律效力和法院生效判决的法律效力是有区别的，法院生效的实体判决，也意味着对诉讼案件程序上的终局性处理，依“一事不再理”原则，对该案件不可再向法院提起诉讼。而公诉机关的不起诉决定，显然不具备既判力的法律效力。因此，对于公诉机关作出不起诉决定的案件，如果有了新的证据或发现新事实，符合法律规定的起诉条件的，公诉机关依职权应撤销原来的不起诉决定，依法向法院提起诉讼。对于有被害人的案件，被害人对不起诉决定不服的，也可以向法院提起诉讼，依此作为一种自诉案件，被害人得以寻求法律上的救济，保护其合法权益。
（五）不起诉体现了公诉机关一定的自由裁量权

新《刑事诉讼法》中，除了在第１４２条第１款“对犯罪嫌疑人有本法第１５条规定的情形之一的”，人民检察院“应当”作出不起诉决定外，在第１４０条第４款“对于补充侦查的案件，人民检察院仍然认为证据不足，不符合起诉条件的”和第１４２条第２款“对于情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或免除刑罚的”，人民检察院“可以”作出不起诉决定。那么，“可以”作出不起诉决定，意味着人民检察院对于这两种情形的不起诉决定不是必须作出，而是根据一定情况酌定，可以作出，也可以不作出。有的学者将其解释为“酌定不起诉”，把“应当不起诉”称为“法定不起诉”［①ｃ］。

在刑事诉讼发展史上，关于起诉制度有起诉法定主义和起诉便宜主义之说。目前从各国刑事诉讼立法看，德国、日本以及我国台湾地区，大都在明确规定起诉条件的同时，兼采起诉便宜主义，即允许检察官斟酌情形为不起诉处分。笔者认为，这实际上是最大限度兼取起诉法定主义和起诉便宜主义的长处，从而使诉讼程序更为合理和科学。我国这次的刑事诉讼法修改，在不起诉制度上的规定还是符合国际通行做法的，基本是以起诉法定主义为主，兼采起诉便宜主义。

通过以上对不起诉性质的分析，笔者认为，不起诉的概念大致可以这样概括：不起诉是公诉机关依其职权，对侦查终结的刑事案件审查后，确认依法应当不追究刑事责任，或者犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或免除刑罚的，依法作出不予追诉而终止诉讼程序的处分决定。
二、不起诉制度的理论价值和意义
不起诉制度虽然仅是刑事诉讼中起诉阶段的一个制度，却深刻体现了刑事诉讼基本的价值和意义。笔者认为，不起诉制度至少体现了以下几方面的意义：
（一）不起诉制度符合诉讼经济的原则

现代法律制度除了要实现公平、正义的价值目标外，还有一个重要的原则就是诉讼经济。西方经济分析法学派的代表人物波斯纳认为，法律程序在运作过程中会耗费大量的经济资源，为了提高司法活动的经济效益，应当将最大限度地减少这种经济资源的耗费作为对法律程序进行评价的一项基本价值标准，并在具体的司法活动中实现这一目标。［②ｃ］这就是说，法律程序应尽力缩小诉讼成本，而达到最大化收益。作为重要程序法的刑事诉讼制度自然也不例外，贯穿整个刑事诉讼中的诉讼经济也是不可缺的，不起诉制度正是诉讼经济原则在起诉阶段的体现。不起诉制度，使不该进入审判程序的案件适时终止，缩短了诉讼时间，节省了大量的人力、物力、财力；使法院得以集中精力去处理更为重要的案件，从而达到诉讼经济的目的，提高了司法操作中处理刑事案件的效率。
（二）符合现代刑法思想

传统刑法注重刑罚的报应功能，刑罚强调报复和惩罚，突出刑法对犯罪实行特殊预防的作用，而单一地采取罪刑相适应原则，有罪必罚，罪罚相当；现代刑法，尤其在二战以后，由于政治、经济形势的变化，观念的更新及其他因素的影响，开始注重刑罚的教育功能，强调教育改造，更加重视一般预防，在采取罪刑相适应的原则时，采取刑罚个别化原则，探寻有无惩罚的必要。西方各国战后大都实行过所谓“非刑事化政策”，即对犯罪行为不一定均需诉诸法院而适用刑罚，可以采用保安处分、社会监督等其他手段来代替［③ｃ］。刑诉制度应反映和体现刑法思想。战后的现代刑法思想反映在刑诉制度上，就是重其目的性，求其合理性。在起诉程序中赋予检察官以一定的自由裁量权，就是这种思想在刑诉制度上的体现。
（三）有利于保护当事人的合法权益

现代刑事诉讼制度越来越注重保护当事人，尤其是犯罪嫌疑人和被害人的合法权益，尽力避免他们的合法权益在刑事诉讼中受到侵害。对于不应被追究刑事责任的犯罪嫌疑人来讲，尽早使之脱离被追究刑事责任的樊篱，是其最重要的利益所在。不起诉正是适时地终止了刑事诉讼，从而保障了犯罪嫌疑人的合法权益。

对被害人来讲，不起诉终止了对犯罪嫌疑人的追究，似乎不符合被害人的利益，但正确的不起诉并不损害被害人的合法权益，因为，被害人合法权益的保护，是以追究名符其实的犯罪嫌疑人的刑事责任为前提，与此同时，对应予追究刑事责任的案件如果作出了不起诉决定，法律允许被害人有权申诉或直接向法院起诉决定，这就从制度上保障了被害人的合法权益。
三、新刑事诉讼法中关于不起诉的范围界定

不起诉的适用范围，也叫不起诉的法定原因，或者不起诉的条件，是指检察院作出不起诉决定的法定情形。根据新刑事诉讼法，人民检察院作出不起诉决定具有以下三种情形：
（一）绝对不起诉（应当不起诉）

新《刑事诉讼法》第１４２条第１款规定：犯罪嫌疑人有本法第１５条规定的情形之一的，人民检察院应当作出不起诉决定。这种情形我们称之为绝对不起诉，根据《刑事诉讼法》第１５条及其他有关法律规定，只要犯罪嫌疑人具有下列情形之一的，人民检察院就应当作出不起诉决定。
（１）情节显著轻微、危害不大，不认为是犯罪的

我国刑法不仅把情节作为决定适用哪个量刑幅度的标准，而且亦将情节视作罪与非罪的界限。如《刑法》第１１６条“违反海关法规，进行走私、情节严重的”。这种条件下，情节轻重就成为衡量人们行为是否构成犯罪的分水岭，情节又是与社会危害性联系在一起的，社会危害性是犯罪最本质的特征。如果某种行为根本不可能给社会带来危害，法律就没必要把它规定为犯罪；如果某行为虽具有一定的社会危害性，但情节显著轻微危害不大的，也不能认为是犯罪。
（２）犯罪已过追诉时效期限的

刑法规定犯罪已过追诉时效期限的不再追诉，主要是因为犯罪分子对社会已无危害，没有必要再对他追究刑事责任。我国《刑法》第７６条、第７７条、对追诉时效有具体规定。犯罪已过追诉时效不予起诉，这是近代世界刑事诉讼法普遍适用的原则。
（３）经特赦令免除刑罚的

特赦是针对经过一定时间改造确有悔改表现的罪犯实行的，均由全国人大常委会根据中共中央或国务院的建议，经过审议决定，由最高人民法院和高级人民法院执行。在我国，凡是由全国人大常委会决定，对特定犯罪人免除刑罚的，公安机关不得立案侦查，检察机关不得向人民法院提起诉讼。
（４）依照刑法告诉才处理的犯罪，没有告诉或撤回告诉的

我国告诉才处理的案件有三种，侮辱诽谤罪，暴力干涉婚姻自由罪、虐待罪。这些案件涉及的主要是公民个人的权益，如婚姻、名誉等，实质上是公民个人的私权，国家一般不予干预，是否追究加害者的刑事责任由公民个人自行决定。对于这些案件，如果被害人及其他有告诉权的人不提出告诉，或者提出告诉后又撤回告诉的，人民检察院依法作不起诉处理。
（５）犯罪嫌疑人、被告人死亡的

犯罪嫌疑人、被告人死亡的，意味着失去了追究刑事责任的对象，追究其刑事责任已没有任何实际意义，故刑事诉讼活动没必要继续进行下去，因此，人民检察院应当作出不起诉决定，就此终止刑事诉讼。
（６）其他法律规定免予追究刑事责任的
（二）微罪不起诉（可以不起诉）

新《刑事诉讼法》第１４２条第２款规定：对于犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，人民检察院可以作出不起诉决定。这种情形的内容相似于原刑诉法中免予起诉的适用内容。修改后的法条中，加上“犯罪情节轻微”从而进一步明确这种情形的性质。相似于国外学者的“微罪不起诉”，笔者认为这样称谓能体现其性质，还是比较科学的。与绝对不起诉相对，这种情形人民检察院不是“应当”作出不起诉，而是“可以”作出不起诉。因此，微罪不起诉是相对不起诉，表明检察院在起诉程序上拥有一定的自由裁量权，斟酌具体情况来决定是否起诉。
（三）存疑不起诉（可以不起诉）

新《刑事诉讼法》第１４０条第４款规定：对于补充侦查的案件，人民检察院仍然认为证据不足，不符合起诉条件的，可以作出不起诉决定。这种“存疑不起诉”与法院“疑罪从无”的思想是一致的。新《刑事诉讼法》第１２条规定：“未经人民法院依法判决，对任何人都不得确定有罪”。笔者认为这是吸取了无罪推定的合理内容。与此相关，在第１６２条第（３）项中规定：证据不足，不能认定被告人有罪的，应当作出证据不足，指控犯罪不能成立的无罪判决。这样，疑罪从无与存疑不起诉协调一致，共同体现了《刑事诉讼法》第１２条的精神，有益于保障人权。
存疑不起诉也是可以不起诉，与微罪不起诉在这一点相同，属相对不起诉，检察机关在适用存疑不起诉时，也拥有一定裁量权。
四、不起诉的救济途径

检察机关作出的不起诉决定如果不正确，应当通过法律规定的途径寻求救济，以保障当事人的合法权益和司法的公正，这种救济途径意味着对检察机关滥用不起诉权的限制。如果说，审检分离，不告不理意味着检察机关对法院审判权的限制，以此防止法院滥用审判权，把不该进行审判的人定罪量刑，那么，对检察机关的不起诉权也必须有所限制，防止不起诉权的滥用，以免放纵犯罪分子，使之逃脱法律的惩罚。因而从制度上规定对不起诉的救济途径，是非常必要的。
新刑诉法对不起诉的救济途径作出了明确规定。我们认为，不起诉的救济途径按主体可以分为以下二类：
（一）当事人的自我救济途径
这是指被害人、被不起诉人作为案件的当事人，对不起诉决定不服，依刑诉法规定的救济途径自己寻求救济。
（１）被害人的自我救济途径

被害人是刑事案件中遭受侵害的一方，因而检察机关作出的不起诉决定如果有错误，被害人的利益就得不到应有的保护，犯罪嫌疑人也得不到应有的惩罚。被害人会首先强烈不服。因此，被害人的自我救济途径尤为重要。新《刑事诉讼法》第１４５条对此作了明确规定，明确了被害人的自我救济途径有两条：一是向上一级检察机关申诉，如果检察机关维持的，可以向人民法院起诉；二是直接向人民法院起诉。

我国新刑诉法中关于被害人自我救济途径的规定，同日本、德国的制度有些相似。日本为了防止检察官滥用起诉权力，采取有关制度加以限制，一是“检察审查制度”，二是所谓“交付审判制度”，也称“准用起诉程序”。告发或告诉人对滥用职权罪及公安调查官滥用职权罪，不服检察官作出的不提起公诉的处分，可以请求法院审理该案。德国在起诉中也实行被害人不服不起诉或撤诉而申请法院裁定的制度，称为强行起诉制度。被害人自我救济途径的规定，有利于加强对被害人利益的保护。
（２）被不起诉人的救济途径

新《刑事诉讼法》第１４６条实际规定了被不起诉人对检察机关作出的微罪不起诉的决定不服时的救济途径。检察机关依据《刑事诉讼法》第１４２条第２款的规定作出的不起诉决定，是基于确认被不起诉人有犯罪事实的基础上作出的，虽然不同于原刑诉法中免予起诉的有罪处理，是一种无罪的处理决定，检察机关对被不起诉人的人身、财产也不能作实体上的处分，但检察机关对被不起诉人需要给予行政处罚、行政处分或者需要没收其违法所得的，有权提出检察意见移送主管机关处理。在这种情况下，被不起诉人如果认为自己没有犯罪事实，因而不服检察机关的不起诉决定的，可以向检察机关申诉，通过此途径来寻求救济。不过，不起诉决定毕竟是无罪的处理，因而法律只允许被不起诉人进行申诉，没必要也没意义允许被不起诉人有起诉这样的救济途径。
（二）司法机关的监督救济途径
这是指公安机关、检察机关以及法院等司法机关，依其职责对不起诉决定进行监督而形成的救济途径。
（１）公安机关的监督制约

对于公安机关移送起诉的案件，检察机关如果作出不起诉决定，表明公安机关与检察机关对于案件应否起诉在认识上存在矛盾。公安机关作为侦查机关，对其移送起诉的案件情况有比较深的了解，因而法律赋予公安机关一定的监督制约权，以利于对案件最终作出正确的处理。新《刑事诉讼法》第１４４条明确规定了公安机关对不起诉决定的监督制约途径。应当明确，公安机关不起诉的监督制约与被害人的救济途径是不尽相同的，公安机关只能向人民检察院要求复议和提请复核，以此来监督，而不能向法院起诉，因为公安机关只是侦查机关，它不是当事人，也不是公诉机关，不具备起诉的主体资格。
（２）法院的监督制约

对于检察机关作出不起诉决定的案件，依“不告不理”原则，法院不能直接受理。但依新刑诉法规定，被害人不服不起诉决定的，可以向人民法院起诉。法院对于被害人有证据证明对被告人侵犯自己人身、财产权利的行为应当依法追究刑事责任，而人民检察院不予追究被告人刑事责任的案件，可以作为自诉案件受理；犯罪事实清楚，有足够证据的案件，应当开庭审判。可见，法院对检察机关的不起诉决定，是通过被害人的起诉达到监督制约的，而被害人自我救济也要通过人民法院才可实现。检察机关对某一案件作出不起诉决定，而被害人有证据证明应当追究刑事责任，依法律规定起诉，法院有权对此进行裁决。这既是法院以此对检察机关的不起诉决定监督制约，也是加强对被害人合法权益的保护。
（３）检察系统内部的监督制约

依新刑诉法，在被害人的救济途径和公安机关的监督制约中，公安机关可以向上一级人民检察院提请复核，被害人也可以向上一级人民检察院申诉。这表明上一级检察机关对下级检察机关作出的不起诉决定有权监督和复查。在检察系统内，奉行检察一体化原则，即上下级检察机关是领导与被领导的关系。对下级检察机关的司法活动，上级检察机关有权利也有义务监督。因此，上一级检察机关对下级检察机关的不起诉决定进行监督，也是比较有效的，这样有利于督促下级检察机关正确作出不起诉决定。
五、不起诉制度的发展与完善

此次刑诉法的修改，是我国刑事诉讼制度的重大调整。在公诉制度中，不再使用免予起诉，扩大了不起诉的范围，因此对于不起诉制度的进一步健全和完善就显得尤其重要。不可否认，新刑诉法对不起诉制度的规定虽较为全面，但仍然过于粗疏和原则，司法实践中操作起来尚欠具体，不够细致。随着理论的发达和立法经验的丰富，不起诉制度仍需在实践中进一步发展和完善。
笔者认为，以下一些问题是完善不起诉移度需要注意的：
（一）绝对不起诉适用的情形

检察机关对具有《刑事诉讼法》第１５条规定的情形之一的，应当作出不起诉决定。那么，我们研究《刑事诉讼法》第１５条规定的六种不追究刑事责任的情形就会发现，这六种情形法律后果相同，但行为本身的性质不予追究的原因各异。第一种情形属一般违法行为，尚未构成犯罪，不予追究是理所当然的，后五种情形以存在犯罪为前提，因客观上出现某种无须追究的特殊情况，因而法律作了不予追究的特殊规定。这样，绝对不起诉的情形有两大类，一是构成犯罪的一般违法行为，二是某种特殊犯罪行为，这里立法上就忽略了合法行为或者未实施危害社会行为的情形。在这两种情形下，公安机关如果把合法行为的实施者，如正当防卫，紧急避险，或者把没有犯罪行为的人错误的立案、侦查的，对这样的无辜者不起诉是无疑的。但检察机关作出不起诉的法律依据却没有，因为《刑事诉讼法》第１５条中的六种情形中不含这两种情形。鉴于此，建议《刑事诉讼法》第１５条应增加“行为合法的或未实施危害社会行为的”为绝对不起诉的情形，弥补立法上的漏洞。
（二）关于存疑不起诉的规定

依新刑诉法，存疑不起诉是可以不起诉，与微罪不起诉在这一点相同，属相对不起诉，检察机关在适用存疑不起诉时也拥有一定的裁量权。然而，笔者认为，存疑不起诉与微罪不起诉的立法精神是有区别的。存疑不起诉是与疑罪从无相协调一致，体现了无罪推定的基本精神。检察机关遇有此类情形，应作不起诉处理，此类案件若起诉至法院，法院亦按疑罪从无作出无罪判决。因此我们认为，这里规定为应当不起诉似乎更为合理、准确，既符合起诉法定主义，也便于实践中的操作。
（三）关于微罪不起诉的规定

新刑诉法对微罪不起诉规定为“犯罪情节轻微，依刑法免除处罚不需要处罚的，可以作出不起诉”，这一规定过于笼统和简单，实践中难免出现各种问题。比如，犯罪事实和情节相当，犯罪嫌疑人的表现及其它情况也相近的两个案件，检察机关依法处理，就很可能一个作出起诉决定，一个不起诉。这样前者将是有罪免刑，后者则无罪无刑。相近的情形出现了罪和非罪截然不同的结果，殊难为人们所接受。其原因在于微罪不起诉是相对不起诉，即可以起诉，也可以不起诉。笔者认为，既然规定了微罪不起诉是可以不起诉，也就应该相应规定斟酌的具体情形，即什么情况下可以不起诉，比如考虑犯罪嫌疑人的态度表现，动机等一些因素，这样规定的具体一些，立法上有了一个共同固定的标准来衡量，实践操作起来就不会因不同的理解而有不同处理。
（四）检察机关、公安机关进行复议、复核和复查申诉的具体程序及要求

新刑诉法规定，公安机关认为不起诉决定有错误时，可以要求复议，如果意见不被接受，可以向上一级人民检察院提请复核；被害人不服，可以向人民检察院申诉。但不难看出，刑诉法只是这样原则规定了检察机关进行复议，复核、复查申诉，比较笼统和粗疏，至于检察机关进行复议、复核和复查申诉时具体的一些操作程序和要求，比如检察机关应当遵守的期限，对复议、复核和复查申诉后的答复方式和要求均未作细致规定，这样就不利于司法实践的操作。为了保障检察机关的正确复议、复核和复查申诉，建议有关细则增加这方面的规定。

与此相应，新刑诉法也只是原则规定了公安机关可以复议、复核，那么，公安机关作为司法机关，其提出复议、复核也应有合理的期限，对此应予明确，这里的问题与上面的差不多。刑诉法对此应规定的具体细致，这样才使不起诉制度更加完善和易于操作。
（五）不起诉决定作出后发现新证据新事实的情形

不起诉决定作出后，发现了新证据、新事实，符合起诉条件的，被害人又没有向法院起诉的，这种情形原不起诉决定的效力如何，检察机关该如何处理？新刑诉法对这种情形没有任何规定。从理论上讲，当出现这种情形时，检察机关应撤销原来作出的不起诉决定，依法可以向人民法院提起公诉。因为不起诉决定的终止诉讼的法律效力只是相对的，检察机关对此应依职权撤回原来的不当决定，依法重新起诉。新刑诉法在这方面无任何规定，实践中遇到时会无法可依，因此应予完善。
（六）被害人对不起诉决定不服向法院起诉的，可否掌握案件的证据材料

依新刑诉法，被害人对不起诉决定不服，可以向人民法院起诉，但法院是对被害人有证据证明对被告人侵害其人身、财产权利的行为应当依法追究刑事责任，而公安机关或人民检察院不予追诉被告人刑事责任的案件，才作为自诉案件，审查后认为犯罪事实清楚，有足够证据的话，才开庭处理，如果缺乏罪证，自诉人提不出补充证据，法院应当说服自诉人撤回自诉或者裁定驳回。这样，被害人向法院起诉应当掌握足够证据才可，而案件的证据材料都在检察机关手里，被害人可否掌握这些材料，需要怎样的程序，这些刑诉法未作规定。笔者认为，要贯彻保护被害人利益的原则，立法应具体对此作出详尽规定，否则实践中被害人通过起诉寻求救济的途径难以实现。

对此笔者有如下设想：对于不起诉的案件，立法应赋予被害人以知悉权。考虑增设一个类似听证会的程序，检察机关此时应负有公开展示案件证据的义务，被害人依此来了解案件的证据情况。此外，对于由被害人提供的在侦查过程中已交给司法机关的证据，应规定证据返还制度。
（七）被害人对不起诉决定不服向法院起诉的途径是否是最佳途径

被害人对不起诉决定不服，向法院起诉是其重要的救济途径。这里涉及到某些公诉案件可能转化为自诉案件的问题，就是说一些原来的公诉案件现在要通过自诉的途径解决。那么，这种做法是否是最佳途径？纵观刑事诉讼的发展历史，在起诉方式上是从私人追诉发展到国家追诉，即公诉范围不断扩大，自诉范围日渐缩小，这是一种历史的趋势，更是由刑事案件自身的特点所决定。刑事案件毕竟有别于民事案件，在追诉之前要通过侦查收集证据，很多时候需要特殊的侦查手段和设备，必要时还需对犯罪嫌疑人采取强制措施。而且自诉人要承担证明被告人有罪的责任，有较高的证明要求。以上这些仅仅依靠个人力量是难以胜任的。因此笔者认为，这种公诉转自诉的程序未必是最佳的途径，许多情况下难以达到保护被害人利益的目的。我们设想，在被害人不服不起诉决定的情况下，允许被害人申请，并提出一定的证据，法院审查后裁定检察机关强行起诉，仍保留公诉的方式似乎更合理，更为科学。
参考文献：①ａ 蔡墩铭、朱石炎《刑事诉讼法》，五南图书出版公司，第１７４页。
①ｂ 蔡墩铭、朱石炎《刑事诉讼法》，五南图书出版公司，第１９５页。
①ｃ 崔敏：《中国刑事诉讼的新发展》，中国人民公安大学出版社，１９９６年版，第１３７页。
②ｃ 陈瑞华：《程序价值理论的四个模式》，《中外法学》１９９６年第２期，第４页。
③ｃ 卞建林：《刑事起诉制度的理论与实践》，中国检察出版社，１９９３年版，第１５９页。