巨额财产来源不明罪的实然分析与应然思考

[摘要]巨额财产来源不明罪是一个有争议的罪名，本文对罪名、设置正当性、主观方面、客体、客观方面等争论较多的问题进行了实然性考察和分析，认为以拒不申报、虚假申报财产罪追究行为人的刑事责任是更为理性和正当的选择。
[关键词]巨额财产来源不明罪 阳光法 财产申报 拒不申报、虚假申报财产罪


巨额财产来源不明罪自1988年产生以来，学界和实务部门围绕该罪的利弊得失和存废问题，展开了诸多争论。本文试从对这些争论的评析入手，对该罪的规范建构作粗略的应然性考察。

一、巨额财产来源不明罪的实然性考察和分析
(一) 存在的争议与争论
1、罪名的确定
本罪应适用何种罪名，主要有以下争议：（1）非法所得罪 （2）巨额财产来源不明罪（3）拥有不能说明之财产罪（4）隐瞒巨额财产罪（5）拒不说明巨额财产真实来源罪（6）拥有来源不明的巨额财产罪（7）非法得利罪（8）非法持有来源不明的财产罪（9）巨额财产来源非法罪（10）事实推定罪（11）拥有无法解释的财产罪。1997年12月9日最高人民法院发布的《关于执行<中华人民共和国刑法>确定罪名的规定》和1997年12月25日最高人民检察院发布的《关于适用刑法分则规定的犯罪的罪名的意见》均将刑法第395条第1款明确规定为巨额财产来源不明罪，这两个规定基本上消除了罪名适用上的混乱，但在学理上的论争和分歧却没有因此而终止。
2、本罪设立正当性的争论
正当性的争论，总体来看可分为肯定论和否定论两种。
肯定论者认为：“近几年来，国家工作人员中出现了财产来源不明的暴发户，或者支出明显超过合法收入，差额巨大，不是几千元，而是几万元、几十万元，甚至更多。本人又不能说明财产的合法来源，显然来自非法途径。”［１］当经过认真调查，无法查清这些财产是否为贪污、受贿、走私犯罪所得或者其他犯罪所得，本人又不能说明其来源合法，就构成一种犯罪事实，如不在立法上加以规定，不仅犯罪分子得不到应有的制裁，而且客观上还会推动他人实施经济犯罪活动。肯定论者同时认为创设本罪加强了刑法与隐蔽性犯罪作斗争的功能，体现了有罪必罚的原则，对于惩治以权谋私、贪污腐化，保证国家工作人员的廉洁性具有巨大作用。［２］因此，立法出于打击策略的考虑，另辟蹊径，采用法律推定的手段来降低司法证明难度，设立巨额财产来源不明罪，实为立法救济司法的实然性选择。这种选择，既是刑事司法的无奈之举，也不失为必要之举，其有利于严密刑事法网，严惩贪污腐败分子，乃人心所向，同时也有助刑事司法的实际操作。［３］
否定论者认为，巨额财产来源不明罪的设立体现了有罪推定，不能说明财产来源合法，则推定为非法，非法性的概率高于合法性就确定为犯罪，这种盖然性立法体现了立法者相当功利的价值取向。同时认为适用本罪会可能产生两种结果，宽纵犯罪或者冤枉无辜，［４］违反了罪责刑相适应原则。
3、司法实践的尴尬处境
实践中，司法机关虽然严格依法定罪量刑，但不能避免民众的指责。如：安徽省阜阳市原市长肖作新、胡继美夫妇受贿、巨额财产来源不明一案。肖作新、胡继美夫妇不明财产达二千多万元，因巨额财产来源不明罪最高法定刑只有五年，肖、胡二人一个死缓、一个无期，在明文规定的条文面前全身而退。对这种情况，有人认为办案者审查不彻底，执行的是“穷寇勿追”战略；有人则直截了当地批评巨额财产来源不明罪的立法效果，在客观上为腐败分子们提供了一个兜底条款，保护条款。［５］同时，该罪在实践中倍受指责还有另一方面原因，即：自设立以来，该罪作为一个独立的罪名，却从来没有单独适用过，成了贪污罪、贿赂罪的附带罪名。依法执法却带来了诸多责难，构成要件的独立性与实践上的附随性的冲突，这两对矛盾将巨额财产来源不明罪置于尴尬处境。
4、犯罪客体方面的争论
关于此罪的犯罪客体，主要有以下几种观点：（1）此罪的主体不愿说明非法财产来源的目的，实质上是自我包庇，妄图逃避法律的制裁，侵犯的客体是司法机关的正常活动．（2）此罪是国家工作人员利用职务之便获取非法利益，属于渎职方面的犯罪，客体是国家机关的正常活动．（3）此罪中来源不明的财产，不论源于哪一方面，均为财产关系．因此侵犯的客体为公私财产的所有权．（4）此罪侵犯的是复杂客体，即国家工作人员职务的廉洁性和公私财产所有权。
5、客观方面的争论
对本罪的实行行为，学界主要有以下几种观点：
（1）持有说．认为该罪的客观方面是拥有超过合法且来源不明的财产．这种＂持有＂本身不同于作为也不同于不作为，而是第三种犯罪行为形式，＂可以责令说明来源，本人不说明其来源是合法的＂是工作程序，决非实体上的犯罪构成要件。［６］
（2）不作为说．认为本罪是对拒不说明财产来源的不作为行为的惩处，行为人的财产或者支出明显超过合法收入是该罪的可罚性前提，特定机关责令行为人说明财产来源由此产生行为人的不作为义务．因此＂不能说明＂是构成本罪的实体要求而非程序性规定．
（3）复合行为说．认为该罪的实行行为是持有行为（包括现在持有和曾有，曾有即已支出）和不作为的结合，即作为形式的非法获取巨额财产和不作为形式的拒绝说明巨额财产来源双重行为的复合，是复合行为．
6、主观方面的分歧
有的学者把本罪行为人的主观罪过形式表述为：行为人明知自己的巨额财产为非法所得，有义务说明，而且能够说明其来源，但为了掩饰、隐瞒其实际性质，逃避应负的责任，拒不履行说明财产来源义务，而损害国家机关的威信，玷污国家工作人员职务的廉洁性．［７］
有的学者认为本罪的主观构成是出于故意，并且是直接故意。［８］也有人认为直接故意、间接故意均可成为本罪的主观要件，即：明知自己的行为会发生侵犯国家工作人员的廉洁性的危害结果，并且希望或者放任这种结果的发生。［９］
也有一种观点值得重视：认为国家工作人员必然了解自己财产的性质及其来源，这只是一种没有根据的假设。即使国家工作人员真的因为某种原因不能解释而非拒不解释其财产的真实来源，司法机关也无法鉴别和判断“不能”与“不愿”的界限，只要国家工作人员未能解释其不明财产的来源，无需探求是其主观上不愿解释还是客观上无法解释，依照刑法都足以定罪，因此，行为人针对巨额财产来源不明这种不法状态并非没有心理态度，但其心理态度如何，对于构成本罪不具有意义．［１０］
（二）、分歧问题的评析
巨额财产来源不明罪从立法的正当性、罪名的确定、犯罪构成要件到刑罚的适用，甚至在诉讼程序上都存在诸多分歧和争论，这在刑法分则各罪中是罕见的。细细考察，我们会发现这些分歧和争论都不是孤立存在的，而是有着密切的联系．
1、 罪名确定争议的评析。
罪名作为犯罪的名称，是对具体犯罪的本质或主要特征的高度概括。因此在确定一个罪名时应遵循合法性和科学性的原则。
何为合法性？＂所谓合法性，是指所确定的罪名要符合刑法分则的条文规定，而不能凭空杜撰罪名。＂［１１］也有人认为，合法性即使用和表达罪名要以刑法分则具体犯罪条文的规定为标准，符合法条的原意。还有一种观点认为，合法性是指确定罪名要以刑法规定为依据，符合立法精神。［１２］
我们认为，确定罪名关键在于正确处理条文、立法原意和立法精神的关系。三者之间是一种逐步递进的关系，在罪名确定的过程中，不存在互不相容的问题。立法精神是从宏观方面所体现的立法中应遵循的指导思想和原则；立法原意是从微观方面条文所体现的具体意思。立法精神是立法原意的基础，通过刑事法的制定过程，它具体凝聚为立法原意；立法原意是立法精神的蕴含，是立法精神微观方面的组成部分，众多立法原意的有机结合，通过思维的抽象可提取立法精神．刑法分则条文，则是立法精神、立法原意的客观体现与表现载体，客观上的条文与主观上的立法精神、立法原意在本质上是相通的、一致的．违反立法原意而表述立法条文是不严谨的，与立法精神相悖的立法原意是不正当的．因此，确定罪名时，要秉持立法精神，理解立法原意，分析具体条文，而不应有所偏失．
科学性原则是指罪名能够反映具体犯罪的性质和基本特征，并在此基础上进行准确地概括．通过分析争议的罪名，我们可以把它们分成三大类：第一类，非法所得罪、非法得利罪、事实推定罪．这一类罪名概括性较强，但与刑法分则条文联系较少，不能从罪名推知基本罪状，无法反映犯罪的性质与基本特征，是不足取的．第二类，巨额财产来源不明罪、拥有不能说明之财产罪、拥有无法解释的财产罪、拥有来源不明的巨额财产罪、非法持有来源不明的财产罪、巨额财产来源非法罪．第三类，隐瞒巨额财产来源罪、拒不说明巨额财产真实来源罪．第二类与第三类罪分歧的原因在于，他们对于该罪的实行行为认识是不同的．第二类是把本罪的实行行为基本界定为持有，或者持有与不能说明行为的复合，第三类则认为实行行为是拒不说明，是一种不作为。因此，不解决实行行为的分歧是无法确定该罪罪名的，众多分歧的罪名恰恰反映了本罪分歧与争论的激烈程度。
2、 设立正当性争议的评析．
一种行为能否加以犯罪化，关键在于它是否具备了刑事的可罚性。如果是，则可以加以设置并给予责难和报应，否则，便是不正当、不公正的．在具备了可罚性以后，接下来要考虑的是如何责难的问题，科学合理的责难过程所体现的正义并不亚于责难本身。相反，一种可能殃及无辜的责难则可能大大降低对其本身所蕴含的正当性的评价。
巨额财产来源不明罪中，国家工作人员拥有巨额财产，本人拒不说明和不能说明来源合法，我们当然不能否定其来源非法的高度可能性，但是，我们同样也不能否定其来源合法的可能性．选择过程中，把合法行为作为犯罪进行评价，并予以责难，其正当性何在？盖然性并不能成为处罚的依据．因此，采取法律推定的手段，降低司法难度，并非立法救济司法必要之举，而恰恰是司法去填充立法无法自身合理解释的无奈之举。立法者不能以满足个案可能的正义，而牺牲刑事法整体的价值，这种选择的代价不仅仅是巨大的，而且也是危险的。但是，立法者的初衷我们也不能忽视，非法获取的巨额财产显然是可罚的，我们不应容忍公职人员利用国家权力去谋取私利，损害公职人员的职务廉洁性，降低公众对其产生的公信力，惩罚显然必要。所以，我们的结论是，巨额财产来源不明罪的立法的正当性，从某种程度上讲是缺失的，但这种缺失并不能成为完全、彻底、机械否定该罪的理由，解决之道是要建构一种新的机制去实现改正的正义．
3、 尴尬处境．
公众指责的第一个原因是罪罚失衡。法定最高刑为五年是否太轻，是否罚不当罪。我们认为，从无罪推定的原则出发，对于普通的刑事犯罪应当是＂疑罪从无＂，而本罪却在一定程度上将证明自己无罪的责任转移到被告人身上，采取的是疑罪从有。这本身就表明了立法者对此行为的严厉态度．从罪刑相适应的角度分析，行为人应当承担的刑事责任和应受刑罚处罚是与其犯罪行为和人身危险性相均衡的。本罪中，行为人巨额财产的获得可能是通过非法途径，也可能通过合法途径，其责罚的前提和基础是持有这些财产并不能做出圆满解释，且无证据证明行为人实施了贪污受贿等犯罪行为，不符合贪污贿赂犯罪构成，期待以惩治贪污贿赂的刑罚适用于巨额财产来源不明罪，显然不合适，因此，对这一犯罪行为给予较轻的责任评价是适当的．指责的第二个原因是巨额财产来源不明罪自身无法克服司法实践的附随性和犯罪构成独立性的矛盾。我们认为这种现象的出现来自两个方面，第一个是在贪污贿赂案件的侦查过程中，通过犯罪嫌疑人的交待或者通过其他途径发现了线索，得以证实犯罪嫌疑人持有的巨额财产属于贪污所得或者属于受贿所得，进而以贪污罪和受贿罪定罪，对没有查清而本人又不能说明来源的，则按本罪定罪处罚，故会出现附随情况。第二个方面在于，启动这一罪名的相应的机制有较大的缺陷，即缺少一套与之相配套的监控和发现制度，不能做到对国家工作人员持有的财产＂实时监控＂．我们至今没有设置一个专门的机构和一套法定的程序，对公职人员的真实收入情况进行定期调查，如果行为人不因其他犯罪或偶发事件（比如失窃）而暴露，即使他聚敛了惊天财富，该罪也不会适用，由此可见，这种尴尬处境不是巨额财产来源不明罪这一刑法条文本身造成的，而是我们反腐机制存在缺陷的结果．
4、 客体．
由于巨额财产来源不明罪立法正当性的不足，使对其客体的讨论也变得困难和模糊。该罪在刑法分则中具有独立的犯罪构成，持有巨额财产并不说明合法来源是处罚的前提和根据，把持有行为和不说明行为分开来讨论其侵犯的客体，显然是不恰当的．从前述可知，不能说明来源合法并不意味着是非法财产．当事人可能出于保护个人的隐私或其他缘由而不愿说明，把不愿说明的财产定为非法实则是司法工作人员的一种主观判断，而非客观事实。以司法工作人员的主观判定推导出行为人已侵犯了国家机关的正常活动或公职人员的廉洁性是缺乏逻辑性的。认为该罪侵犯的公私财产所有权同样也缺少客观根据。
5、 客观方面．
我们先来看复合作为说．这种说法被认为是通说，但这一观点实际上回避了两个关键性的问题：第一，该罪着重评价的是持有巨额财产行为，还是不能说明行为？二者之间到底前者是后者的可罚性条件还是后者是前者的程序性条件？第二，要求行为人说明财产来源，是行为人应承担的作为义务还是应承担的举证责任，抑或两者皆是？关于二者的关系，只能作出主次之分．因为二者之间并非并列或者选择关系，而是一种递进关系，对于第二个问题，如果以为说明行为是一种举证责任，即是承认它作为程序性条款的地位，认为是一种作为义务，和不作为论毫无实质差别．因此，对上述两个问题的回答，仍可反映出两个倾向，这两种不同的倾向又可还原成持有说和不作为说．［１３］
持有说认为，本罪客观方面表现为行为人持有（或拥有）超过合法收入且来源不明的巨额财产，这是该罪可罚性的根据。司法机关责令说明来源合法而行为人不能说明，只是一种程序性条件而非实体条件。但坚持持有说，在先行确定行为人财产来源不明的情况下，责令行为人说明财产来源，实际上就等于让犯罪嫌疑人承担了自证无罪的义务．这种让行为人自证其罪的作法本身就缺乏正当性。如果让行为人承担证明责任就等于从程序上加重了被告人的证明负担，这是与有利于被告人的原则相冲突的。因此，在不能解决上述问题的情况下，持有说无法克服其自身存在的矛盾。
不作为说认为，行为人有说明财产来源合法的义务，拒不说明才是本罪的可罚根据。对于这种特定义务来源，有论者认为来自国家工作人员财产申报制度，但是，我国目前尚无国家工作人员的财产申报制度．只是在1995年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅出台了《党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》。申报制度因涉及到公职人员的隐私权问题，应以法律形式颁行，而不能停留在政策层面。财产申报制度的现状，不可能成为巨额财产来源不明罪的前置法，无法提供特定义务．还有一部分学者认为，分则条文中规定的＂可以责令说明来源＂就是对先行义务的设定，这种观点也是不恰当的．因为＂纯正的不作为犯罪的作为义务是由其他法律规定，而被刑法所认可，具有法律规定的双重性＂．［１４］只有刑法确定的义务内容而无相应的法规同时予以规定，不能作为特定义务的依据．另外，只有违背先行义务的事实业已存在时，才可能出现不作为犯罪．因而不作为犯罪的先行义务必须在犯罪行为被纳入刑事侦查之前就应客观具备，而不应在刑侦过程中才出现，否则，法律就不是评价客观行为，而是在制造犯罪行为．
由此可见，持有说与不作为说均存在不能克服的矛盾．究其原因，是因为巨额财产来源不明罪存在自身缺陷，不能达到逻辑的自足性．因此，任何期待进行圆满解释的学说，都只能是牵强的．
6、主观方面．
笔者赞同主观方面在本罪犯罪构成中缺失的观点。在本罪中，国家工作人员客观上不能说明和解释财产合法来源，即构成犯罪，而无须具体考察行为人真的是客观上不能还是主观上不愿，因此，行为人的心理态度对成立本罪没有影响，也就是说，本罪犯罪构成要件只有三个，主体、客体、客观方面，主观方面缺失。巨额财产来源不明罪犯罪构成的特殊性是与其事实上的疑罪从有、有罪推定相联系的．排除了主观要件，就等于将该罪纳入到客观归罪范围．立法者不惜以破坏主客观相统一的犯罪构成理论基础为代价，而设定犯罪，反映了立法者对公权利的关心超过了个体私权利可能受到的侵害的担心．
综上所述，通过对巨额财产来源不明罪进行规范分析、价值分析、社会分析，可以看出，该罪存在诸多不可克服的矛盾和缺陷．虽然在司法实践上具有一定的可操作性，但这种有限的可操作性又被对完整的刑法价值体系的破坏、实践中的具体困难（诸如说明的程度、责令说明的机关、责令说明的时间、查明合法后的处理等）等诸多缺陷所冲淡、所淹没，这些矛盾我们不能期待通过对现行法的解释来解决（诸多学者对此已作了多种可以想象得到的论述）。在肯定了立法选择的必要性和立法意图的正当性的基础上，我们应该致力于规则科学性的建设，寻求一条更为科学、合理、可行的途径。

二、巨额财产来源不明罪的应然性思考
一、刑法规范的建构设想
巨额财产来源不明罪的立法精神在于监督国家工作人员廉洁奉公，惩治以权谋私、贪污腐化，对此应当积极肯定；但由于该罪客观上存在的种种弊端，使立法意图与法律规定之间发生冲突。为贯彻合理的立法精神，避免现行规定的不科学性，我们的构思是：取消巨额财产来源不明罪，而以拒不申报、虚假申报财产罪代之。
设置拒不申报、虚假申报财产罪的正当性在于：（1）全面体现立法意图。控制公职人员利用国家权力为个人谋取私利，攫取财富，先以其他法律法规为公职人员科以申报个人家庭财产之义务，若拒不履行义务或不按照法律规定履行义务，即可构成犯罪，从而完成对公职人员的廉洁性的监控。（2）可积极预防贪污贿赂犯罪。作为贪污贿赂犯罪体系一个有机组成部分，该罪的设置还可有效地对其他贪污贿赂犯罪产生抑制作用。申报财产可以使犯罪嫌疑人“由于始终担心会被要求对不义之财作出解释说明，所以这样的规定即造成一种不安状态，产生遏制性效果，或使腐败的官员处于两难境地―――究竟是否应申报。如果该官员在被要求对所有的财产作出说明时，想提出似乎有理的正当解释，那么就必须编造理由掩盖，他（她）可能要在贿赂或勒索发生或大致该时提交一份报告，以便为拥有隐瞒财产提供始终如一的历史性的解释……”［１５］通过财产申报的规定和对拒不申报、虚假申报的处罚，增加了犯罪嫌疑人的犯罪成本，完成了对行为人的“实时监控”，从而起到预防作用。（3）减少降低司法成本，有利于打击犯罪。该罪的设置降低了司法机关的证明责任，只要有证据证明行为人违反了申报制度的有关规定，即可定罪制裁。（4）设置拒不申报、虚假申报财产罪可有效克服巨额财产来源不明罪的许多缺陷。如：在本罪中不再存在举证责任倒置、法律推定的现象，从而维护刑法体系的完整。本罪主观方面是直接故意，并且成为构成犯罪的必要条件之一，和主客观相一致原则的要求相符合。本罪不再象巨额财产来源不明罪那样，它存在明确的犯罪时间，适用追诉时效的规定，不再出现在判决确定后查明合法来源改判的情况，从而维护了司法权威。
二、拒不申报、虚假申报财产罪的概念表述与犯罪构成
所谓拒不申报、虚假申报财产罪，是指国家工作人员违反财产申报制度，拒不申报财产或者作虚假的申报，情节严重的行为。其特征如下：
本罪的犯罪主体是特殊主体，限于法律规定的负有财产申报义务的国家工作人员。这类国家工作人员多在国家机关中有相当职位和职权，或在国有公司、企业、事业单位中管理经营国有财产。
本罪的犯罪客体是国家工作人员的财产申报制度和国家工作人员职务的廉洁性。
本罪的主观方面是直接故意，即行为人明知自己的行为违反国家财产申报制度，无正当理由拒不申报财产或进行虚假申报财产。本罪属于法定犯罪，犯罪成立要求行为人必须明知其行为的违法性 。行为人的认识因素包括对申报财产义务的明知，若其确实不知道本人具有这一义务，不具有主观上的有责性，不成立本罪。认识因素中还包括对本人身份的认识，行为人已从非国家工作人员转到国家工作人员，或者由一般国家工作人员转为负有申报义务的国家工作人员，由于人事部门的原因，没有及时通知，行为人不知道也不可能知道自己已具有身份，拒不申报的，主观上也不具备可归责性，不构成犯罪。在意志因素上，作为人对自己的行为引起的对申报制度的破坏结果是一种希望的心理态度，即行为人刻意追求其行为对财产申报制度的破坏。
客观方面表现为，有义务申报财产的国家工作人员拒不申报或者虚假申报，情节严重的行为。它包括两个方面，一是拒不申报。所谓拒不申报，是指行为人故意违反申报制度的规定，拒绝向有关机关申报相关财产。二是进行虚假申报，是指行为人故意向有关机关申报的内容与客观真实情况不相符合。二者均要求达到情节严重的程度才构成犯罪。情节严重，一般包括出于掩盖非法财产的目的拒不申报或者进行虚假申报；多次拒不申报，经教育仍不改正的；拒不申报、虚假申报财产数额巨大的，等等。
本罪的刑罚问题。拒不申报、虚假申报财产罪侵犯的是国家公职人员财产申报的制度，破坏的是公职人员的职务廉洁性。因此，处罚上可以适用自由刑与财产刑、资格刑结合的原则。根据不同情节适用不同刑罚。同时，对刑罚档次，可以考虑设置为情节严重、情节特别严重两档。对于情节严重适用自由刑，单处或者并处剥夺政治权利或罚金；对情节特别严重的，除自由刑外，并处没收财产、附加剥夺政治权利。
三、拒不申报、虚假申报财产罪前置制度的建设
拒不申报、虚假申报财产罪作为一种纯正的不作为犯罪，必须有其他法律法规规定相应的义务。同时，还应有相应的配套制度（比如说金融监管制度），为财产申报创造良好的环境。
我国现行有关财产申报制度有关规定主要有以下三个:(1)中共中央办公厅、国务院办公厅1995年4月30日发布的《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》；(2)中共中央办公厅、国务院办公厅1997年1月31日发布的《关于领导干部报告个人重大事项的规定》；（3）国务院第285号令《个人存款账户实名制规定》；此外，还有一些中共中央纪委关于实施文件的答复，共同组成了我国的财产申报制度．它对于遏制腐败起了非常重要的作用，但这其中也存在许多不足和需要完善的地方．
从法律定位上看，西方国家和亚洲各国都把财产申报制度以成文法的形式加以规定。有的甚至先在宪法中对财产申报制度加以规定，然后再详细立法（如菲律宾）。有的将申报制度直接纳入反腐败法中。而我国至今仅停留在政策层面，不仅影响了公众对该制度的知晓程度和监督程度，也缺乏相应的权威性，使其难以成为刑法的前置制度和义务来源。我们认为，财产申报制度不仅关系公权力的廉洁性等公共利益，同时还关系到国家权力对公民隐私权的部分限制和剥夺，因此，仅以政策性文件规定是不适宜的．
从申报制度内容看，我国申报制度同样也存在许多不足。考察国外的财产申报制度，我们认为，这项制度至少应包括以下几个方面的内容：申报主体。哪些人应申报财产，范围要适中，过大，成本加大，效益降低，难以执行；过小，则有违立法初衷和目的。申报客体。哪些财产应申报，一般下列财产包括在内：有形财产（包括收入、房屋、各种动产和不动产），债权债务，无形财产（专利权、 著作权、 发明权 、发现权,以及其他科技成果权等知识产权）,申报范围不仅包括申报者本人财产,还包括其全部的家庭财产和其抚养的子女的财产。申报程序。主要包括申报时间、申报机关、延期申报的事由等,其中申报时间是最主要的内容,它可以分为几种形式:定期申报(如半年一次),随时申报(财产有法定的较大的变化时),任职申报(任职前),离职申报(离职时),退休申报(退休两年内申报)。不申报的责任。包括拒不申报 、虚假申报的行政责任和刑事责任。申报信息的处理.主要包括根据申报信息是否启动调查或侦查程序,是否向公众公布等内容。
反观我国的申报规定,申报主体仅限于党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关的县(处)级以上领导干部,排除了军事机关和乡镇主要负责人,有违制度原旨。申报范围中,只规定个人财产，直到2000 年底，才扩大到省部级领导干部的家庭财产，对众多申报主体的家庭财产、子女财产没有涉及，只是规定申报个人收入，没有涉及债权债务、1无形财产等。主体的粗略、范围的狭窄，不足反映主体的财产状况，不足对权力进行监管，使申报制度客观作用大打折扣。同时，我国申报制度中规定的申报机关是本单位的组织、人事部门，而这两种部门缺乏独立的监督职能，申报机关、申报主体一体化，监督机构与申报机关的分离性，使申报难免流于形式，失去监管意义。我国申报制度中只规定了定期申报一种形式，预置的太多空间时间也大大影响申报功效。
与财产申报制度相联系的还有个人储蓄账户实名制度。我国的实名制虽已颁行，但其诸多不完善之处，大大损害了财产申报的制度基础，比如说，现行实名制度实行新老划线政策，使一大批假名存款逃脱监管，个人允许在不同银行以个人名义开户，也不利于查清个人存款。没有规定金融机构的可疑存款报告职责，存款人以其子女名义存款，极可能被排除在个人财产之外。财产申报制度的完善，不是简单的一部法规所能解决的，我国由于缺乏金融机构重大交易报告制度，可疑交易报告制度，个人信用制度，都会给财产申报的实施带来困难。


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