论陕西外商投资法律制度的完善

摘 要 法律制度是投资软环境的重要组成部分，外商评估一国或地区投资环境的首要因素。外商投资法律制度存在的问题一定程度上制约了陕西引进外资的规模和质量，因此，完善外商投资法律制度环境，对于陕西吸引外资，促进经济发展具有重要作用。
　　关键词 外商投资 投资软环境 法律制度
 　　一、陕西利用外商直接投资现状
　　1978年改革开放实施以来，各种形式的外资进入我国。陕西地处中国内陆中心，是西部大开发的桥头堡，依托资源、科教、产业、劳动力等方面的优势，不断扩大开放，加强吸引外资力度。从1983年陕西省第一个吸引外资项目——中美合资金花饭店起始，截至2012年底，外商在陕西设立的投资企业数达到5660家，实际利用外资175.14亿美元。外商直接投资加速了陕西工业化与现代化进程，已成为经济发展的重要推动因素之一。
　　陕西省利用外资的特点：
　　1.外商投资大项目的带动作用明显，单个项目平均规模进一步增大。2012年我省外商投资企业单个项目平均实际利用外资达到2038万美元，超过1亿美元的项目主要有三星半导体、西安环普科技、空气化工等。
　　2.外资来源地较为集中，以亚太国家和地区为主，来自美国和欧盟的外资较少。WWW.11665.cOm在对陕投资的74个国家和地区投资商中，香港、韩国、维尔京群岛、新加坡等4个国家和地区的外商直接投资为22.46亿美元，占到陕西全部实际利用外资总额的76.5%。
　　3.外商投资地域不均衡，主要投资集中在关中地区。2012年，西安市新批项目80个，实际利用外资24.78亿美元，占全省实际外资比重的84.4%。其他市（区）仅商洛、咸阳、宝鸡利用外资规模态势较好，陕南、陕北招商引资处于劣势。
　　4.外商投资主要集中于第二产业，对第三产业投资逐渐上升。2012年，外商投资第一产业项目数8个，实际利用外资0.17亿美元，占比0.57%。投资第二产业项目数61个，实际利用外资19.7亿美元，占比66.55%，目前第二产业仍然是外商投资重点。投资第三产业项目数75个，实际利用外资9.5亿美元，其中房地产行业增幅较大。
　　5.与东部沿海省份相比，外商投资总体规模偏小。2012年，陕西实际利用外资29.36亿美元，利用外资金额占全国的2.63%。与东部沿海省市相比仍有很大差距，特别是产业集聚与规模效应、技术溢出效应不明显。
　　二、陕西吸引外商直接投资法律制度现状
　　我国已经形成了一整套较为完备的外资法律法规体系，有效保护国外投资者的合法权益，主要包括全国人大及其常委会制定的《中外合资经营企业法》、《中外合作经营企业法》、《外资企业法》三部基本法及其实施细则；国务院及各部委针对企业登记、劳动人事、税收、外汇、贷款、出口、优惠待遇等制定的行政法规、部门规章。 [论文网]
　　陕西省根据国家立法和自身发展情况对吸引外商投资也进行了系统的规范，主要分为三个层次：
　　一是省人民政府颁布的外商投资专门性立法。1995年以来，省政府先后制定了《陕西省人民政府关于鼓励外商投资的若干规定》、《陕西省外商投资企业管理办法》、《陕西省利用外资实施办法》、《陕西省<中华人民共和国国务院关于管理外国企业常驻代表机构的暂行规定>实施办法》、《陕西省推动新一轮横向联合与经济协作的若干规定》、《陕西省鼓励发展对外经济技术合作的若干规定》。
　　二是省政府分管外商投资的相关部门颁布的规定。省商务厅颁布《陕西省商务厅关于下放外商投资审批权限有关事宜的通知》；省发改委颁布《陕西省外商投资项目核准暂行管理办法》、《关于办理外商投资鼓励类产业确认有关事项的通知》等。
　　三是各地市根据地方情况制定的法律法规。如《西安市外商投资项目核准管理实施细则（2007年版）》、《渭南经济开发区优惠政策暂行规定》、《汉中市鼓励外商投资的若干规定》。
　　三、陕西吸引外商直接投资法律环境中存在的问题
　　（一）外资法规体系不完善，层次众多，缺乏统一性
　　目前我国外资立法呈现从中央到地方的多层次法律体系构架。在中央层面，全国人大及其常委会、国务院及其部委制定了大量外资法律法规、实施细则、部门规章、规定、通知等。在地方层面，各地根据区域经济社会发展情况制定了相应的地方性外资法律法规。目前，陕西现行有效的外商投资相关法规、规章多达几十部。这种立法体制给陕西外资法规体系带来了一些问题，地方与中央立法权限不明确，出现重复性规定，立法缺乏前瞻性，个别地方性外资立法与国家外资立法在内容和原则上有冲突和矛盾的地方。由于外国投资者对中国法律体系缺乏了解，无法分清法律位阶，难以把握具体投资环境，出于谨慎考虑，投资者往往选择有着清晰、明确的投资法律制度的地区进行投资。
　　（二）法规内容上出口导向性明显，内外资企业待遇上具有差别
　　陕西外资立法关注重点集中于出口导向型的外商投资企业，偏重对外向型企业的优惠与扶持。wto—trims禁止出口实绩要求，然而在地方性法规中普遍存在鼓励出口的规定，这是出口导向型外资政策作用的结果。出口贸易比重增大，经济发展易受国际经济波动的影响。2008年金融危机导致出口受阻，企业停产、失业人数上升，一定程度上影响了陕西经济发展。同时，地方性立法对外资过分鼓励与扶持，对与内资企业形成了事实上的低国民待遇。主要表现在税收政策、土地政策、贷款利率等方面。
　　（三）法规政策透明度低，审批制度需要进一步完善
　　透明度是法治化的内在要求，也是外资考虑的重要因素，wto《与贸易有关的投资措施协定》对法规政策透明度有明确规定。目前仍存在以内部文件、行政指示、内部通知、批文等形式对外资领域事项进行规定，一些法规、规章公开程度低，投资者难以查找到全部法规，不符合wto透明度原则的要求。审批制度方面，陕西省已将外商投资审批权限下放至市商务主管部门，审批额提高至3亿美元。但是，审批权限下放可能带来审批机构之间协调问题，难以保证审批结果的权威性。外资审批所依据的法律法规结构复杂、层次不一，例如不同投资形式的外资企业适用不同的审批期限。同时，审批项目繁多，审批效率低下。

　　（四）外资进入的限制和局限多，国民待遇有待落实
　　国民待遇是指wto成员在经济贸易活动和民事权利方面给予其境内的外国国民的待遇不得低于其本国国民。但是，从国际法或国内法上来讲，外资国民待遇，是指内外资相

对意义上的平等，东道国可根据本国实际情况对外资提供优惠和便利或者施加限制与阻碍。目前，在外资准入阶段，陕西设定的外资准入领域限制和准入条件仍然较多，落后于当前经济发展实际需要。
　　四、陕西吸引外商直接投资法律制度的完善
　　现代制度经济学的一个基本观点是经济发展是制度变迁的过程，制度的缺陷必然导致经济发展的滞后。改革开放以来，东部沿海省市已经将吸引外商的思路由依靠优惠政策转向通过优化法制为核心的投资软环境来吸引外商。因此，法律制度的调整对改善陕西省的外商投资状况起着决定性作用。
　　（一）加强法制建设，完善外资法律体系
　　对国家已有的法律，要结合陕西实际制定具体的实施细则；对国家目前尚未出台的法律，陕西也需要根据实际制定地方性法规或条例。对于已经不符合实际情况的法规要及时进行清理、废止。要密切注意和研究国家涉外政策和法律法规的发展变化情况，同时学习经济特区与沿海省市立法经验，为陕西省外资法律环境的改善明确方向并奠定基础。在制定地方性外资法规时应遵循wto—trims相关规定，在许可的范围内实施优惠与鼓励政策。通过立法使得招商引资政策法规化并确保政策的贯彻落实。
　　（二）贯彻落实外资国民待遇
　　消除外资进入某些行业、领域的限制，有利于区域经济可持续发展。陕西省应根据实际情况，扩大外资准入领域与条件，只要符合产业可持续发展方向，就可以适当放宽进入条件，并利用《中西部目录》修改的机会，将急需引进的外资项目加入目录之中，使其享受相应优惠待遇。此外，从东部沿海引资优势明显的省份经验看，制定专门的实施外商投资国民待遇的地方规章对吸引外资有重要作用。陕西省可以借鉴这一方法，结合本省情况，将国民待遇通过政府规章统一规定。
　　（三）提高政策法规透明度，改革行政审批制度
　　公开、透明的投资环境有助于提高投资的可预见性和稳定性，降低投资风险，增强投资者的信心。陕西应及时公布国家及地方外资政策与法律法规，未经公布的不予执行。出台地方性政策与法规前应充分听取公众及外国投资者意见，以确保其符合实际情况与市场经济规则并对外公开所有负责发放许可证或其他授权、批准或管理活动的机构名单。制定具体措施改革项目审批制度，提高行政效率。制定全省统一的外商投资项目审批程序与收费细则，列明审批的具体程序、标准与收费项目、依据。政府各部门加强协调与信息交流，通过联合办公、集中办公形式简化审批程序；集中部门职能，减少主管部门，政府职能部门加强同级间横向协调与上下级间总相协调，将工作程序透明化。
　　（四）适时制定一部独立、完善的陕西省外商投资地方性法规
　　目前陕西与外商投资相关的规定散布在各种规定、办法、条例中，制定一部独立、完善的陕西外商投资地方性法规，有利于克服现有外资法律政策过于庞杂的问题，便于外国投资者全面掌握陕西省外商投资的法律规定。科学、完善具有可预见性的法律制度是外商评估投资软环境时首要考虑的因素，目前其它省份尚未正式颁布独立的外商投资法律制度，陕西省如能率先颁行一部独立的外商投资法律制度，将对完善陕西投资法律制度产生重要作用，成为吸引外资的重要优势。
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