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安理会决议造法的国际法评价

发布日期:2020-11-19    文章来源:互联网
一、安理会决议与国际法的渊源

  安理会决议作为一种常见的国际组织决议,可以通过探讨国际法渊源来了解其法律地位。根据《国际法院规约》第38条,国际法院裁判案件适用的法律,也即国际法的渊源主要是条约、习惯和一般法律原则,司法判例以及各国权威公法学家的理论学说可以作为确定法律原则的补充资料。其中,并没有提到国际组织的决议,究其原因,主要有以下两点:第一,《国际法院规约》编纂之时,国际组织数量较少,在国际舞台上发挥的作用非常有限;第二,由于加入国际组织的成员国较少,在整个国际社会中并没有形成具有普遍约束力的国际规则。因此,当时并没有将国际组织的决议纳入到国际法渊源的范畴。

  近百年来,国际法及国际社会发生了巨大改变,第二次世界大战结束以来,国际组织的数量大量增加,影响逐渐扩大,国际组织的决议数量也随之增加并且在调整国际关系中发挥着不可小觑的作用。参照《奥本海国际法》,国际法作为法律体系的基础在于国际社会各成员的共同同意。换言之,国际法的约束力源自各主权国家明示或默示同意。因此,安理会的决议是否具有法律效力、能否作为国际法渊源主要取决于两点:其一,联合国安理会的基本文件中对于各成员国共同意志的表述;其二,安理会决议通过的程序是否合法。

  二、安理会决议造法的合法性

  国际法的制定,一般有两种形式:一是通过缔结条约来创制国际条约法;二是通过不断的国家实践并确信其为法律来创制国际习惯法。因此,下文将主要从安理会决议造法是否符合作为国际条约存在的《联合国宪章》以及作为国际习惯法的安理会实践来讨论其合法性。

  (一)安理会决议造法是否符合《联合国宪章》

  尽管在《联合国宪章》中,并没有规定安理会拥有决议造法的权力,但是其中也并没有对安理会决议造法做出禁止性的规定,恰恰相反,其解释机制甚至为安理会决议造法创设了相当大的可行性。一方面,《联合国宪章》并没有对安理会决议造法做出禁止性的规定。根据《联合国宪章》第24条第1款,为更好地保证行动的迅速有效,同意并授权安理会基于维护国际和平与安全的目的,在必要时得代表各成员国行事,各成员国自愿受决议拘束。根据《联合国宪章》第39、41、42条,安理会有权调查、判断一项行为是否会威胁国际和平与安全,如果认定某项行为构成“和平之威胁”,安理会有权提出建议、采用除武力以外的其他措施甚至于在必要时采用武力措施,在具体采用哪种措施以消除“和平之威胁”这一问题上,安理会享有广泛的自由裁量权。也就是说,《联合国宪章》并没有禁止安理会通过决议造法这一手段来维护国际和平与安全。

  另一方面,《联合国宪章》的解释机制甚至为安理会决议造法创设了相当大的可行性。由于国际问题的日益复杂化,新的问题不断涌现,特别是遇到《宪章》没有规定的新情况、新问题时,就需要联合国机构通过对实践进行解释以继续履行其职责。例如在《联合国宪章》中并没有“维持和平行动”这一表述,维和行动这一介于外交手段与强制手段之间的“第三种手段”就是源自于安理会在处理地区冲突中的创造,是通过对实践活动的解释不断发展起来的。

  (二)安理会决议造法是否符合国际实践

  国际习惯的形成,必须具备两个要素:一是物质要素,即通例的产生;二是心理要素,即通例被接受为法律,理论上称法律确信。换言之,判断安理会决议造法的合法性,需要看其是否符合作为国际习惯法的安理会实践,也就是是否符合安理会的一般实践,是否被国际社会普遍接受。

  其一,安理会决议造法不是安理会面临国际问题的一般实践活动,仅仅是作为处理非常规威胁的非常规处置手段。在过去,安理会决议一般是针对特定国家的“国别性决议”,决议的内容局限于特定国家在其领土范围内对于国际和平与安全事项所应采取的相应措施。然而,随着国际社会的发展,倘若安理会仍囿于国别标准,那么其职能的行使必将受到限制。近年来,安理会为应对恐怖主义、气候变化等诸多全面威胁国际和平与安全的问题,通过了一系列以全体成员国为对象的普遍性决议,如何判断安理会是否通过决议造法,要看决议是否对国际条约或国际规则作出了长期有效并具有普遍约束力的改变。因此,尽管安理会已经陆续作出了众多决议,但一般认为具有明显造法性质的安理会决议只有2001年通过的关于国际合作打击恐怖主义的第1373号决议,以及2004年通过的旨在防止核武器扩散的第1540号决议。这两项决议是安理会对全球威胁的回应,充当了“全球立法者”的形象,是针对联合国全体会员国而非某一或某些特定的国家在一般情势而非特殊情势下的具有普遍约束性的决议。

  其二,尽管安理会决议造法是否超出了《联合国宪章》的授权,是否对传统的以“国家同意”为基础的国际立法模式构成挑战饱受质疑,但是安理会决议的实质内容却并没有受到批判,大多数会员国都按照《宪章》规定“同意接受并且履行安理会决议”并“通力合作、彼此协助以执行安理会决议”,安理会决议在国际社会得到了普遍接受。首先,无论是否是联合国会员国,都必须遵守联合国安理会决议。其次,国际组织,特别是政府间国际组织,它们作为国际法主体,包括联合国安理会决议在内的国际法对他们都是有拘束力的。依据《联合国宪章》,对于安理会的决定,联合国会员国不仅要以其作为联合国会员国的直接行动遵照执行,而且还要以其作为其他国际组织成员的身份遵照执行,进而使这些国际组织实际上也必须执行安理会的决议。此外,安理会也通过很多决议,如联合国安理会2001年3月7日通过的有关制裁利比里亚的决议,明确规定了国际组织应遵守安理会的决议。因此,无论是国家还是国际组织,都会受到安理会决议的约束。

  三、安理会决议造法的国际法评价

  (一)安理会决议合法性受到质疑

  尽管安理会在《联合国宪章》授权下,为维护国际和平与安全履行职权,但学界对于安理会行使权力仍存在很大争议,担忧安理会权力行使缺乏制约,将失去控制,具体体现在以下几个方面:

  首先,安理会对于威胁国际和平与安全情势判断的自由裁量权过大。《联合国宪章》第39条赋予了安理会自行判断一项行为是否会威胁国际和平与安全、破坏安宁有序的国际秩序,并有权在认定某项行为构成“和平之威胁”时,提供建议或依照第41、42条之规定采取执行行动。但与此同时,《宪章》并没有对于什么样的情况构成“和平之威胁、破坏或侵略”给出一个明确的答案或者提供判断的原则,全部交由安理会自由裁量,因此,安理会对于威胁国际和平与安全的情势的决定权成了一项不可审查的权力。

  其次,安理会不可肆意扩大自己的职权。近些年来安理会采取了不少超越《联合国宪章》的行动,突破了《宪章》第七章对于安理会职权、宗旨、作用的既有规定,作为联合国的执行机构,它同时还承担了立法和司法职能,具体体现在反恐立法、设立国际刑事法庭等实践中。一方面,安理会权力扩大,使它能及时针对新出现的威胁国际和平与安全的情况采取行动,更好地履行责任,但是,另一方面,不可忽视联合国目前也缺乏机制对安理会任意扩大职权的行为进行监管和制约,无法对安理会的行为进行约束。

  再者,安理会并不符合国际造法主体的要求。考虑到安理会决议,尤其是非程序性事项决议的产生并不是成员国协商一致得出的,事实上,安理会决议造法,使得大多数受影响国家没有参与规则谈判的权利却必须得按照决议内容履行,因此,尽管《联合国宪章》对于安理会决议造法进行了“隐含的授权”,但这更多的是体现了安理会决议执行过程中成员国的意志,在安理会决议造法的过程中并没有体现各成员国的意志。

  最后,安理会决议程序的正当性存疑。安理会决议产生的程序不能完全令人信服,在公开性和透明度上存在问题。有学者指出,安理会决议程序上存在着部分决议由少数成员国在理事国会议之外协商作出并没有任何会议记录的情况,决议通过程序的合法性令人担忧。

  (二)国际法院无法对安理会决议造法进行制约

  尽管国际法院是联合国中最主要的司法机关,也一度被寄希望于能够制约安理会权力,但国际法院却并不享有对安理会决议造法的司法审查权。《联合国宪章》规定了安理会可以请求国际法院对决议的法律效力提供咨询意见,但咨询意见并不具有强制约束力,因此,国际法院对于安理会决议行使司法审查权并没有基本文件的授权。在实践中,国际法院也多次否认自己能够对安理会决议进行司法审查。

  四、结论

  尽管那些已经通过并执行的安理会造法性决议,可以从《联合国宪章》及国际社会的实践方面肯定其合法性,但是鉴于安理会自身并不是适格的“国际造法者”,并且国际法院也没有对安理会决议造法的司法审查权,安理会的权力应受到严格制约,决议造法应当受到严格的限制,仅仅将其作为维护国际和平与安全的非常规手段。
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