农村干部贪污犯罪问题的成因与认定

近年来，随着我国经济的快速发展，城市化进程不断推进，国家基础设施建设得到重视，农村土地，尤其是城乡结合部的土地，被国家征收征用的数量逐年增多，土地补偿金额越来越大，随之而来的是农村干部贪污农民土地补偿费案件数量的不断上升。

　　此外，农村干部的贪污犯罪还表现在侵吞、骗取、窃取水利建设补助资金、塌陷房屋补助资金、农业生产补助资金、村村通道路补助资金等惠农涉农资金，其造成的社会危害性极其严重，给社会造成了严重的不稳定因素，因此，这一犯罪越来越多的引起了社会公众的关注和思考。

　　一、农村干部贪污犯罪问题的提出

　　在社会主义新农村建设和城市化过程中，农村干部利用职务上的便利，侵吞、骗取、窃取或者以其他手段非法获取涉农资金的案件时有发生。该类案件往往呈现窝案、串案的形式，涉案金额相对不大，但是，由于其侵害对象人数众多，极易导致群体上访、越级上访问题的发生，严重影响到社会秩序的稳定，社会危害性极其严重。其犯罪手段多采用利用职务范围内的权力和地位所形成的便利条件弄虚作假、虚报冒领、隐瞒真相的方式窃取惠农涉农资金，或者秘密的将由其本人合法保管、管理、支配、使用、经手的惠农涉农资金非法据为己有。

　　根据 2000 年全国人大常委会颁布实施的《关于刑法第九十三条第二款的解释》之规定，村民委员会等农村基层组织成员协助人民政府从事救灾、抢险、防汛、优抚、移民、救灾款物的管理； 社会捐助公益事业款物的管理； 国有土地的经营和管理； 土地征用补偿费用的管理； 代征、代缴税款； 有关计划生育、户籍、征兵工作； 协助人民政府从事的其他行政管理工作等七项行政管理工作，属于刑法规定的“其他依照法律从事公务的人员”.由该规定可知，农村干部从事《立法解释》中规定的七项行政管理工作时，利用职务上的便利条件，非法占有公共财物，构成犯罪的，以贪污罪论处。因为农村干部具有国家工作人员和非国家工作人员的双重身份，具有管理公共事务和村集体事务的双重职责。在现实生活中，由于农村干部身份区分不明显，职责具有交叉性，农村干部身份和职责的双重性，往往造成了在司法实践中难以区分农村干部是否属于国家工作人员，农村干部从事的行为是否属于管理公共事务范畴的困境。根据当前我国法院的判决可知： 对于该类案件，有些案件定性为贪污罪，有些案件定性为职务侵占罪，即使在同一法院不同法官之间对该类案件的定性也不尽一致。因此，准确认定农村干部贪污犯罪成为我国当前司法实践中亟待解决的问题。

　　二、农村干部贪污犯罪问题的成因

　　随着改革开放的不断深入，农村经济得到飞速发展，农村干部手中掌握的重要稀缺资源越来越多，在私欲和侥幸心理的支配下，农村干部开始大肆使用手中的权力侵吞、窃取、侵占公共财产，造成农村基层组织出现涉农职务犯罪的现象越来越多，危害性越来越大。综合分析农村干部贪污犯罪的成因，具体表现在以下几点：

　　（ 一） 农村干部法律意识淡薄，思想觉悟不高

　　在农村，基层干部的文化素质普遍偏低，平时不注重思想教育的学习，即使在思想培训中也是得过且过、浑水摸鱼，这导致了农村干部出现法律认识错误的情况，在一些是非问题上难以作出正确的把握，认为自己的行为不触犯法律，更谈不上是犯罪，甚至在某些官本位的思想支配下，认为自己为村集体经济的发展做出了巨大贡献，自己多拿一些，是应该的。这是导致农村干部职务犯罪的思想根源。

　　（ 二） 对农村干部贪污犯罪惩处力度不够

　　基于农村干部的双重身份和双重职责，往往导致涉农案件比较复杂，案发初期不易确定案件具体的管辖机关是公安机关还是检察机关，甚至一部分罪犯归公安机关，一部分归检察机关，无法明确的判断哪一部分是案件整体的主要部分。这就形成了公安机关和检察机关相互推诿的情况，最后由纪检部门查处，本该受刑事处罚的，却只是受到党纪处分，同时，农村干部犯罪的地方保护主义色彩也比较浓厚，村干部通常都是乡镇党委比较信任的人，和农村干部之间有着千丝万缕的联系，乡镇机关往往出于乡镇形象和考核的需要，对于村干部的轻微犯罪往往视而不见。这些原因导致了农村干部不顾法纪、肆意妄为。

　　（ 三） 农村基层自治组织管理监督体系不完善

　　农村地区官本位思想比较严重，村干部在当地往往又具有一定的势力，他们依仗家族势力，往往独断专行，“家长制”作风严重，民主法治遭到了破坏，村民大会流于形式，乡镇政府的监督不到位、不及时，而村民又畏惧于村干部的权势，往往敢怒不敢言，致使农村干部的犯罪行为得到可乘之机。

　　三、农村干部贪污犯罪问题的认定

　　《刑法》第三百八十二条第一款规定，贪污罪是指国家工作人员利用职务上的便利，侵吞、窃取、骗取或者以其他手段非法占有公共财物的行为。[1]《刑法》第九十三条第二款规定，国有公司、企事业单位、人民团体中从事公务的人员和国家机关、国有公司、企事业单位委派到非国有公司、企事业单位、社会团体从事公务的人员，以及其他依照法律从事公务的人员，以国家工作人员论。2000 年全国人大常委会颁布实施的《关于刑法第九十三条第二款的解释》规定，村民委员会等村基层组织成员协助人民政府从事救灾、抢险、防汛、优抚、移民、救灾款物的管理； 社会捐助公益事业款物的管理； 国有土地的经营和管理； 土地征用补偿费用的管理； 代征、代缴税款； 有关计划生育、户籍、征兵工作； 协助人民政府从事其他行政管理工作等七项行政管理工作的，属于刑法规定的“其他依照法律从事公务的人员”.

　　由此可以得出对农村干部贪污犯罪的概念： 农村干部贪污犯罪，是指农村干部在从事刑法第九十三条第二款规定的七项行政管理工作时，利用职务上的便利，侵吞、窃取、骗取或者以其他手段非法占有公共财物的行为。

　　（ 一） 农村干部贪污犯罪的法律特征

　　1. 农村干部贪污犯罪的主体是特殊主体，即国家工作人员。根据《立法解释》，村民委员会等村基层组成人员协助人民政府所从事的七项行政管理工作，属于刑法规定的“其他依照法律从事公务的人员”,因此，在认定农村干部是否具有国家工作人员身份时，关键在于认定其行为是否属于协助政府从事上述行政管理工作等公务活动。首先，需要厘清农村干部的范畴： 根据《宪法》、《村民委员会组织法》的规定和从农村基层的实际情况来看，村委会属于基层群众性自治组织，村委会同时协助乡镇人民政府开展相关行政管理工作，是基层政权在农村的延伸，所以村委会属于农村基层组织； 村党支部作为村党务的领导核心，保障村民顺利开展自治活动，也应该纳入农村基层组织范畴。对于村委会下属委员会组成人员是否属于农村基层组织组成人员有两种观点： 一种观点依据最高院作出的司法解释“村小组长利用职务便利侵吞财产的行为，按照职务侵占罪定性”,认为村小组长是协助村委会工作的，不属于基层组织工作人员； 另一种观点认为村小组以及村委会、村党支部是村民委员会、村党支部派出机构，属于村基层组成人员。笔者认为，村民小组、下属委员会作为村委会管理村集体事务的下一层级自治组织，村民小组组长、下属委员会主任具有在一定范围内管理村集体事务的权力和职责，所以，村民小组组长、下属委员会主任也属于村基层组成人员。

　　值得注意的是，受基层政府、村委会委托从事某项具体的管理村集体事务的村民是否应该纳入农村干部的范畴？ 在该类案件中往往呈现共同犯罪的形式，受委托的村民通常是受村委会主任的指派或者教唆从事“贪污”的犯罪行为，根据共犯的“有身份者加功于无身份者”处罚原则，受委托村民则以贪污罪的共犯论处。但是受委托村民在独立的犯罪意图的支配下从事的侵吞、窃取、骗取公共财产的情况下，是否构成贪污罪呢？ 笔者认为，受村委会委托的村民不应该成为村基层组织组成人员，因为受委托村民没有法律上授权的从事一定的管理村集体事务的权力和职责，仅仅是因其本人有一定的群众基础和威信而受基层政府、村委会主任的信任而由其暂时的负责某项具体的管理行为，因此，不能认为是村基层组成人员，但是由于其确实是因担任的职务享有一定的便利条件，因此，可以认定为职务侵占罪。综上所述，农村干部贪污犯罪的主体是协助人民政府从事《立法解释》中规定的七项行政管理工作的村委会主任、村党支部书记、村民小组组长、村委会下属委员会主任、村会计（ 村会计属于村委会主要组成人员） . 
      2. 行为对象是农村干部协助人民政府从事《立法解释》中规定的七项行政管理工作过程中所涉及的公共财物。依照《刑法》第九十一条的规定，所谓“公共财产”是指国有财产、劳动群众集体所有的财产以及用于扶贫和其他公益事业的社会捐助或者专项基金的财产。在国家机关、国有公司、企业、集体企业和人民团体管理、使用或者运输中的私人财产，以公共财产论。农村干部贪污犯罪中的行为对象必须是从属于《刑法》第九十一条中所规定的公共财产，并且只能是协助人民政府所从事的七项行政管理工作过程中所涉及的公共财物。是否属于上述公共财产还必须依照所贪污款项所处的阶段来认定，即所侵吞款项必须是协助政府从事上述七项公共行政管理工作过程中处于村集体控制下的公共财物，若是贪污侵占协助政府管理七项法定事务结束后剩余的款项，则以职务侵占罪论处。

　　3. 客观方面表现在农村干部利用职务上的便利条件，侵吞、窃取、骗取或者以其他手段非法占有协助人民政府所从事的七项行政管理工作过程中所涉及的公共财物。其行为方式是多种多样的，主要表现有： 一是无中生有，即虚报假名或者冒名领取补偿款及下拨费用，虚报土地等级、面积等，骗取高额补偿； 二是巧立名目，采取重复报销、虚列支出、开假发票、打白条等手段直接套取国家支农惠农资金； 三是私自截留，即利用手中掌握分发救灾、优抚、土地征用补偿等款物的权力，将上级下拨的款物，用于发放村干部工资、村务工资或福利待遇。

　　以上三种方式是农村干部管理事务中通常采取的窃取、侵占惠农涉农资金的主要手段。那在“农村干部管理事务”中管理何种事务才构成贪污罪呢？ 根据农村的实际情况来看，农村干部管理事务主要有以下四种：

　　自主管理村集体事务、协助政府管理法定公共事务、协助政府管理非法定公共事务、非农村干部受委托管理公共事务。在上述四种情况下，只有当农村干部协助政府管理法定事务时，利用职务上的便利，侵吞、窃取、骗取或者以其他手段非法占有所涉及的公共财物，才能认定为贪污罪。自主管理村集体事务是农村基层组织直接行使民主权利，进行自我管理、自我教育、自我服务的一种群众性自治活动，有些事务虽然涉及到《立法解释》中的某些事项，但是没有协助人民政府进行管理这一必要条件，因此不符合农村干部贪污犯罪的客观方面。协助政府管理非法定事项，虽有协助之意，但无从事法定管理事项之实，因此也不符合村干部贪污犯罪的客观方面。非农村干部受委托管理公共事务中，非农村干部不属于农村干部的范畴（ 上文已作论述） ,因此也不符合村干部贪污犯罪的客观方面。对于上述三种情况的职务犯罪，符合职务侵占罪构成要件的，则以职务侵占罪定罪量刑。

　　4. 犯罪主观方面是故意，并且具有利用职务上的便利非法占有协助政府管理法定公共事务过程中所涉及到的公共财产的犯罪目的。如果因为是工作失误或者差错而造成账目收支不平衡、财务短缺的，不能以贪污罪论处，可以给予批评教育或党纪、行政处分。

　　（ 二） 农村干部贪污犯罪的司法认定路径

　　1. 对于农村干部是否构成贪污犯罪应当从行为主体属性、行为对象性质等方面进行综合判断。农村干部贪污犯罪的本质特征在于其作为国家工作人员所从事侵占、窃取、盗取公共财产的行为侵犯了国家工作人员的职务廉洁性和公共财产所有权。认定农村干部构成贪污犯罪的关键在于从行为主体是否属于国家工作人员，行为对象是否属于农村干部协助人民政府从事《立法解释》中规定的七项行政管理工作过程中所涉及的公共财物。农村干部只有在协助人民政府从事《立法解释》中规定的七项行政管理工作时才具有国家工作人员的特殊主体身份，才能认定为贪污犯罪的犯罪主体。在认定农村干部构成贪污犯罪时，还要结合所侵吞款项所处的不同阶段来界定，在协助政府处理上述管理职能过程中，所发放款项处于集体支配而不是已经发放到村民由村民个人支配，该款就是公款，[4]贪污该款才能够成贪污罪。如拆迁补偿款，只有侵占处于集体支配下的本属于村民所有的款项才能认定为公款，若是已经发放给村民或是发放给村民后剩余的款项，则不能认定为公款。

　　2. 农村干部贪污犯罪的量刑应该结合侵吞数额、危害程度、积极退还情况综合考量。在认定农村干部构成贪污罪的基础上，准确量刑是实现罪刑均衡原则的关键。在司法实践中，由于农村干部主体身份的双重性和管理职能的双重性，认定农村干部是构成贪污罪还是构成职务侵占罪往往是比较困难的，有时检察机关坚持要求以贪污罪定罪，而法院则认为构成职务侵占罪更合适，在这种僵持的状况下，往往会出现“罪刑异位”的情况，即以贪污罪定罪，但是适用职务侵占罪的量刑幅度。为杜绝“罪刑异位”现象的出现，必须要在准确认定构成何种罪名的基础上，以犯罪事实为依据，以刑法规定为准绳，不能以侦查主体的不同来认定是否构成贪污罪或者职务侵占罪。准确量刑必须要结合农村干部侵占数额的大小、造成的社会危害性程度、退还情况及悔罪态度来综合认定，对于职务犯罪，审慎适用缓刑、免除刑罚，在判处自由刑的基础上，追缴违法所得、判处罚金，根据《村民自治章程》罢免其村干部职务，让他们实施贪污犯罪所受到的损失远远大于得到的利益，使农村干部不敢、不能再实施此类犯罪，以实现预防犯罪的目的。

　　四、由农村干部贪污犯罪引发的一些思考

　　（ 一） 加强对农村干部贪污犯罪的预防工作

　　就目前来看，我国仍处于贪污贿赂犯罪的高发期，职务犯罪有增无减，涉及领域越来越广，涉案金额越来越大，尤其是农村干部贪污犯罪造成的社会危害性不断加大。农村干部作为基层自治组织的管理者，担负着建设社会主义新农村的重要使命，在构建社会主义社会中起着不可替代的作用，农村干部的贪污犯罪严重破坏了社会主义新农村的顺利建设，因此，加强农村干部贪污犯罪的预防工作显得尤为重要。

　　1. 积极发掘犯罪线索，提高农村干部贪污犯罪早期发现几率。根据司法实践中的经验，查办农村干部职务犯罪的线索主要来源于群众的举报，因此我们要认真对待群众的来访，在群众反映问题中积极发现犯罪线索。此外，我们要采取积极的措施通过走乡串户下基层等其他各种途径倾听群众倾诉以获得犯罪线索。

　　2. 加强对农村干部的法治教育宣传工作，提高农村干部的思想政治觉悟。加大法治宣传力度，通过典型案例宣讲、法治大课堂、送法下乡等方式，使村干部充分认识到贪污犯罪的社会危害性和自身因贪污犯罪所受到的法律惩罚。

　　3. 建立责任追究制度，加大对农村干部贪污犯罪的惩处力度。职务犯罪一旦发生，既要追究犯罪分子的法律责任，也要追究其他相关责任人员的法律责任，这样才能使干部各负其责，令行禁止。要切实加大对涉农职务犯罪的查处和打击力度，对妨害社会主义新农村建设的职务犯罪行为，要加大查处和打击力度。

　　对于已经发现的农村干部贪污犯罪的案件，做到“发现一起，查办一起，绝不姑息”,公安部门和检察机关相互配合，大力打击农村干部贪污犯罪，对于造成社会影响极其恶劣的案件加大惩罚力度，以便对广大农村干部起到警示教育作用。

　　4. 建立健全长效监督机制，加强对村政务和财务的公开工作。在农村建立健全村民理事会、村民理财小组，完善资金管理制度、民主监督制度、收支审批制度，将监督村务开支纳入村内公开事项的范围，对于村级重大事物，坚持“一事一议”制度，充分发挥村民集体讨论的民主作风，增强村务透明度，防止暗箱操作，加强政务和村务公开，构筑预防农村干部职务犯罪的制度防线。

　　（ 二） 完善刑法中关于贪污犯罪的思考和建议

　　1. 废除贪污犯罪的死刑。自 1764 年贝卡利亚在《论犯罪与刑罚》中首次提出废除死刑的主张以来，世界上绝大多数国家都已经或者是变相废除了死刑，有些国家虽然没有彻底废除死刑，但是对包括贪污在内的非暴力性犯罪基本上不再规定死刑。根据我国《刑法》第三百八十三条规定，贪污数额达到十万元以上，情节特别严重的，就可处死刑。基于死刑的威慑性，很多贪污犯罪分子在贪污巨额财产，给国家和人民造成巨大经济损失时，为逃避法律的制裁潜逃国外，近年来，农村干部贪污巨额财产后潜逃国外的也不在少数。而根据“死刑犯不引渡”的国际惯例，我国难以行使对该类潜逃犯罪分子的刑事追诉权，不利于对贪污犯罪的有效打击。很多贪污犯罪分子基于对死刑的恐惧，自认为从贪污那一刻起走上了一条死路，但同时又抱着潜逃国外免于刑事追究的侥幸心理大肆的贪污贿赂，上述情况共同导致了贪污贿赂的态势难以得到有效遏制。从国际上对于废除死刑的刑事立法经验来看，西方许多国家在废除死刑后，贪污腐败犯罪率并没有增加，反而在有的国家有所降低。因此我国取消对贪污腐败的死刑规定，更有助于有力的打击贪腐犯罪，实现预防犯罪的法律目的。

　　2.《联合国反腐败公约》（ 以下简称《公约》）框架下，对贪污犯罪行为对象的修改完善。《公约》已经在我国正式生效，在《公约》中对贪污犯罪行为对象的规定是： 任何因职务而受托的“公、私物质性利益”,而我国《刑法》规定，贪污犯罪的行为对象只能是公共财物，这就比《公约》中规定的要狭窄的多。贪污犯罪的本质特征是侵犯国家工作人员的职务廉洁性和不可收买性，至于财产的属性则不是很重要。由此可知，我国刑法中规定的贪污犯罪的行为对象并没有真正的反映贪污犯罪的本质特征，面对手段越来越隐蔽、形式越来越新奇、界线越来越模糊、认定越来越困难的贪污犯罪，我国刑法规定的犯罪对象，也不能适应惩治贪污犯罪的实际需要。因此，我国有必要将贪污罪的犯罪对象修改为“因职务而受托的公、私物质性利益”.

　　五、结语

　　随着农村经济的飞速发展，农村干部职务犯罪呈现高发态势，在犯罪主体身份、犯罪手段、行为对象上出现新的特点。由于农村干部双重身份和双重职责的特性，认定农村干部职务犯罪，尤其是区分贪污罪还是职务侵占罪上，已经不是非此即彼的关系，两者之间往往交叉重合，准确定性更难。因此，在审理农村干部职务犯罪案件时，应当从行为主体身份属性、主体职能属性、行为对象性质等方面进行综合认定，并结合犯罪侵吞数额、积极退还情况，合理确定刑期，同时还要严格规范诉讼程序、准确认定案件管辖机关，以达到惩治、预防农村干部贪污犯罪的社会效果和法律效果。

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