如何有效预防“独狼”恐怖主义犯罪

近年来，“独狼”恐怖主义犯罪已经对我国国家安全构成了严重威胁。从犯罪个体、犯罪方式和犯罪结果上看，我国的“独狼”恐怖主义属于典型的本土式犯罪。2015 年以来，我国陆续颁布和修改了《网络安全法》《反恐怖主义法》和《刑法修正案( 九) 》等防范打击恐怖主义犯罪的专门法律，逐渐完善反恐法律机制建设。公安机关在反恐的机构建设上成立反恐总队，将防范打击恐怖主义犯罪列为公安工作重点。习近平主席明确指出: “必须采取坚决果断措施，保持严打高压态势，坚决把暴力恐怖分子嚣张气焰打下去”。


如何有效预防“独狼”恐怖主义犯罪

　　一、“独狼”恐怖主义犯罪概述

　　上世纪 90 年代，白人至上主义者亚历柯韦斯和汤姆梅茨格提出了“独狼”一词，当时是用来鼓动极右翼青年单兵作战，发动对黑人和犹太人的恐怖袭击。杰弗里·西蒙博士在《“独狼”恐怖主义活动:了解日益增加的威胁》一书中依据犯罪行为产生的根源不同，将“独狼”恐怖分子划分为世俗型、宗教型、单一议题型、贪欲型和精神分裂型。如今，国际社会对“独狼”恐怖主义犯罪的概念仍然没有统一的界定。学者雷蒙·史巴依的概念界定更具体一些，即“独狼”恐怖主义是由个人独自实施的攻击，未与任何恐怖组织建立联系，不受任何等级体系的直接影响，进行袭击的战术、计划和实施过程不受任何指挥或控制。可见，“独狼”式的恐怖主义犯罪就是在受到激进宗教极端思想影响下，以个体( 或以个体为主) 产生了恐怖犯罪极端行为观念，进而主动采取暴力恐怖袭击的方式，以求快速实现个人目的的激进化犯罪行为。

　　“独狼”恐怖主义犯罪具有传统恐怖主义犯罪行为的基本特征: 如在采取恐怖犯罪行为之前，受到宗教极端思想影响，接受了恐怖组织在网络上宣传的恐怖袭击方法; 在犯罪行为进行中，以恐怖袭击为手段，在袭击目标和袭击时间的选择上有较为精细的策划组织; 在犯罪行为结束后，直接造成人员伤亡，并积极营造恐怖氛围，引起公众恐慌和社会秩序混乱。同时，“独狼”恐怖主义犯罪行为又具有不同于传统恐怖组织暴恐犯罪的自身特点。

　　( 一) 独立性强

　　“独狼”恐怖主义犯罪分子身份独立，个体独立性强，不隶属于某个恐怖组织，或者“独狼”恐怖分子在根本上并没有成为恐怖组织的成员。犯罪个体的犯罪行动不需要听从恐怖组织的安排和命令，实施犯罪行为的成员构成为一人或有一至两名助手或者一两名同伙背后对其提供帮助。

　　( 二) 诉求多元

　　“独狼”恐怖主义犯罪行为目标基本和犯罪分子诉求目标相吻合。犯罪分子往往围绕自身在政治、宗教、地位、金融、意识形态等个人需求，在受到宗教极端思想影响下，对自身环境的社会公平、社会福利和社会信任上产生的不满采取“独狼”恐怖主义犯罪方式，如昆明“301”火车站恐怖袭击案中，“独狼”犯罪分子是受到宗教极端思想进行“伊吉拉特”犯罪活动，在边境出境受阻的情况下选择就地圣战。

　　( 三) 复制性强

　　和组织性强的恐怖袭击相比，“独狼”恐怖主义犯罪主体独立性强，犯罪行为在操作层面上简单且易于复制，因而具有一定的示范性和吸引力。如犯罪分子在选择袭击工具、确定袭击目标和选择袭击时间上具有一定的灵活性和随意性; 犯罪成本低，较易获取犯罪行动需要的资金和技术; 在犯罪实施上，更多的是采取突然袭击的方式。如 2017 年美国德州教堂枪击案件，“独狼”恐怖分子行动突然迅速，造成伤害极大。

　　二、“独狼”恐怖主义犯罪预防工作短板

　　随着国际社会“独狼”恐怖主义犯罪态势日趋紧张，预防这种新型犯罪行为的工作要求越来越高，也逐渐暴露出预防工作机制短板，表现为:

　　( 一) “独狼”恐怖主义犯罪处罚法律针对性不强

　　1．《刑法》对“独狼”恐怖主义犯罪主体认定上存在缺陷。一是《刑法》分则第二章“危害公共安全罪”部分专门规定了“组织、领导、参加恐怖组织罪”。《刑法修正案( 九) 》也将《刑法》第一百二十条加以修改，规定了《刑法》惩罚的恐怖主义犯罪主体包括三种，即组织领导恐怖活动组织的、积极参加的和其他参加的。在司法实践中，恐怖活动犯罪就等同于恐怖组织犯罪。但是，新型的“独狼”恐怖主义犯罪主体一般是独立个体，不存在恐怖组织犯罪具有的组织性和协作性，那么，在犯罪主体认定上就不符合《刑法》规定的犯罪主体标准。二是该款条文附加“犯前款罪并实施杀人、爆炸、绑架等犯罪的……”，当前对采取恐怖行动的犯罪分子触犯该条法律后的处罚方式是按照故意杀人罪、故意伤害罪、绑架罪来判罚，但是对“独狼”恐怖主义犯罪分子触犯该条法律后的罪责认定上也按照习惯性的处罚，就会模糊了“独狼”恐怖主义犯罪行为的随意性和暴力型特性，处罚体现的宣传教育和社会影响效果会打折扣。

　　2． 对传播宗教极端思想的违法犯罪行为认定缺乏针对性。当前，可以直接引发潜在“独狼”恐怖分子付诸实际恐怖主义犯罪行为的主要源头是宗教极端思想的蔓延，传播内容为宗教型暴恐音视频。公安机关在办理相关案件中，可以直接使用的现有法律条文有: 《刑法修正案( 九) 》第一百二十条第三款对制作、散发宣扬恐怖主义、极端主义的图书、音频视频资料或者其他物品，或者通过讲授、发布信息等方式宣扬恐怖主义、极端主义行为的处罚; 《网络安全法》第十二条第二款规定的宣扬恐怖主义、极端主义，宣扬民族仇恨、民族歧视，传播暴力、淫秽色情信息，编造、传播虚假信息扰乱经济秩序和社会秩序的处罚; 《反恐怖主义法》第十九条针对电信业务经营者、互联网服务提供者的相关规定，第六十三条恐怖事件发生、发展和应对处置信息的报道、传播的规定等。但是，以上法律条文在认定网络传播宗教极端暴恐音视频的犯罪主体和犯罪行为上，缺乏针对性和专门性，缺失认定和处罚针对通过暴恐音视频宣传宗教极端思想犯罪行为的反恐法律，给公安机关的预防、认定和处罚工作带来了困扰。

　　( 二) “独狼”恐怖主义犯罪社会治安工作存在疏漏

　　1． 公安机关社会治安工作存在疏忽。治安管控是防范“独狼”恐怖主义犯罪的第一道防线。公安机关对涉“独狼”恐怖主义犯罪的人员、场所、物品的敏感性不够，在重点人口管理、重点行业规范等方面存在薄弱环节，使得防范基础不夯实。一是在涉恐人员管控方面，公安机关对涉恐人员列管范围不全面，管理方式单一，没有起到管控的目的，特别是对危害国家安全的嫌疑人员、传播宗教极端思想的可疑人员的摸排管控工作还不够到位。二是在涉恐场所治理方面，对酒店旅馆等特殊行业的常规性检查、消费人员登记制度的落实规范等工作不细致。

　　如北京“1031”金水桥案件中，“独狼”犯罪分子在犯罪行为发生的十余天前就已经到达北京，多次在出租房、小旅馆逗留停歇，暴露出了公安机关的防控基础摸排有不到位的地方。三是在涉恐物品监管方面，公安机关对涉及重点行业和重点物品管理，对煤气罐、汽油等传统公共物品缺乏敏感性，对新型危爆物品缺少重视，各部门之间没有形成有效的防范工作合力。

　　2． 对特殊行业及行业从业人员监督不到位。结合近两年违法《反恐怖主义法》的反恐案例，“反恐罚单”集中在酒店旅馆、加油站、快递公司等重点特殊行业。我国针对特殊行业的行业标准已经基本形成机制，但是具体从业人员在实施中没有严格规范落实行业标准，给“独狼”恐怖分子的藏身、流动、暴恐资料的传递以及犯罪工具的获取提供了空间，给“独狼”恐怖主义犯罪案件的发生带来了巨大隐患。

　　( 三) 对“独狼”恐怖主义犯罪前端治理不够完善

　　1． 对网络传播的涉恐怖主义音视频犯罪行为前端治理有待加强。一方面，从当前“独狼”恐怖主义犯罪态势来看，网络传播的涉恐怖主义音视频资料不仅包括宗教极端思想，还有暴力恐怖主义思想和暴恐实施的方法手段，如制造炸弹等杀伤性武器的方法，恐怖袭击具体采取的手段，恐怖主义袭击前后社会舆论的渲染技巧等。另一方面，公安工作面临的突出问题是自媒体时代的快速发展带来的数据传输监管的压力增大，对网络虚拟的“独狼”身份及行为的分析聚集度、异常度、活跃度、风险度缺乏有效的前期判断，对“独狼”分子利用境外通讯软件的聊天记录、视频、邮件等数据信息缺乏有效的监管。

　　2． 防范“伊吉拉特”犯罪活动存在难度，特别是如何防范因“伊吉拉特”受阻而采取的“独狼”“圣战”行为。“伊吉拉特”本意为迁徙，本身既不是教义的规定，也没有充斥着暴力的内涵，是对历史上穆罕默德带领信众为躲避迫害而进行的迁徙活动。宗教极端思想包括“伊吉拉特”迁徙圣战宗教极端思想。新疆近年来破获的 90% 以上的暴恐案件都受迁徙圣战思想的影响。近年来频发的“伊吉拉特”案件也暴露出了公安机关对其防范能力的不足，如2015 侦破的从新疆非法外迁的案件和暴恐分子数量达 132 起、866 人。广州“706”案件和云南“301”案件是典型的因受“伊吉拉特”极端思想蛊惑的“独狼”恐怖分子出境受阻后采取就地“圣战”的犯罪行为。如何防范就地圣战犯罪行为的发生，是对“独狼”恐怖主义犯罪的前端治理提出的一个新课题。

　　三、“独狼”恐怖主义犯罪的预防对策

　　( 一) 完善针对“独狼”恐怖主义犯罪的专门法律

　　随着“独狼”恐怖主义犯罪形式的出现，俄罗斯、英国等西方国家通过颁布新的法律或对原来的刑法法条进行修改，针对“独狼”恐怖主义犯罪进行重点防控。公安机关应借鉴西方国家的有效经验，结合涉恐案例，对完善“独狼”恐怖主义犯罪处罚条文提出建议。

　　1． 针对处罚“独狼”恐怖主义犯罪行为主体，进一步明确法律规定。“独狼”恐怖主义的犯罪主体认定是对犯罪分子依“恐怖”行为进行的定罪环节，对“独狼”恐怖主义犯罪性质的准确认定有利于公安机关做好犯罪预防和直接打击。对《刑法》第一百二十条中“组织、领导、参加恐怖活动组织罪”应明确犯罪主体既包括参加恐怖组织的犯罪人，也包括单独实施“独狼”恐怖主义犯罪活动的个体。界定好犯罪主体后，针对“犯前款罪并实施杀人、爆炸、绑架等犯罪的”这一附加条款，应单独明确“独狼”恐怖分子单独实施恐怖袭击后的杀人、爆炸、绑架等行为的罪责认定。如在罪名上增加“个人恐怖主义罪”并制定相关处罚细则，使“独狼”的罪名更加明确。

　　2． 针对涉恐音视频的网络传播行为和传播内容，完善法律规定。公安机关结合自身工作，进一步推动对制作、传播暴恐音视频，特别是涉宗教极端思想音视频和涉暴恐工具制作教程等不同环节、不同程度的立法工作。对涉及“宣扬恐怖主义、极端主义”等法律条文明确恐怖主义、宗教极端主义的音频视频资料或者其他物品的行为、数量和内容等。

　　明细传播暴恐音视频罪，传播宗教极端思想罪处罚规定，同时在处罚措施上更加严厉，起到有力地震慑“独狼”恐怖主义犯罪分子的作用，从立法上加大对散布、扩散宗教极端思想行为的打击力度，实现在思想源头做好对恐怖思想泛滥趋势的控制。

　　( 二) 加强涉恐物品和重点行业的监管服务

　　从接触宗教极端思想到采取“独狼”暴恐行动，潜在的“独狼”恐怖分子需要实现复杂的构成要件。

　　犯罪手段的掌握，犯罪机会的把握以及预备犯罪过程中的社会环境的影响都会对最后实施“独狼”恐怖主义犯罪行为构成影响。其中，“独狼”恐怖分子犯罪所使用的危险物品和行动目标场所是预防工作需要关注的重要因素。

　　1． 严格落实相关法律法规，做到执法必严，《反恐怖主义法》有 25 个条款明确了安全防范内容，包括恐怖主义犯罪预防的措施和责任主体。在防范“独狼”恐怖分子犯罪上，公安机关需要协同有关部门，按照《反恐怖主义法》的相关规定认真落实，明确责任。加强物流寄递业管控，枪支等武器、弹药、民用爆炸物品等危险物品的管制; 金融、住宿、长途客运、机动车租赁等行业实名登记等; 对商场、医院、地铁等防范“独狼”恐怖袭击的重点目标，确定和落实好安全防范责任; 对重要岗位人员做好安全背景审查，做好对进入大型活动场所的重点目标人员、重点物品和交通工具的安全检查等。

　　2． 加强重点行业的监管服务，营造良好行业秩序。《反恐怖主义法》实施以来，“反恐罚单”处罚的行业集中在寄递企业和酒店旅业，这些重点行业主要存在的违法问题是未落实实名登记和实名检查。一是对寄递行业，邮政管理局有详细的标准和规范，特别是寄递渠道的“三个 100%”，即 100% 收寄验视、100%实名收寄、100% 过机安检，确保寄递渠道安全畅通。公安机关应对寄递企业加强监管，督促其严格按照“谁经营、谁负责”原则，落实安全管理责任。二是对酒店旅业，公安工作中要严格按照《旅馆业治安管理办法》的明确规定，督促从业人员对旅馆接待旅客住宿必须实名登记，登记时，应当查验查明旅客的有效身份证件，按照规定的程序进行登记，坚决杜绝一证多住、此证彼住、搞假身份证入住等情况。

　　( 三) 加强对极端思想的预防反制工作

　　1． 加强反恐宣传教育。公安机关要加强反恐宣传教育，不断深入单位、社区等开展“独狼”恐怖主义犯罪的防范讲座，通过张贴海报、发放宣传册、借助自媒体等渠道宣传防范知识，使人民群众了解“独狼”恐怖主义犯罪的基本常识，掌握初步防范措施，提高自我防护意识。同时，正面宣传国家民族宗教政策，建立信息公开机制，主动做好揭批工作，积极创造有利舆论环境，为开展防范工作提供良好条件。

　　2． 做好信教群众服务工作。“独狼”恐怖主义犯罪分子受宗教极端思想影响的基础是信教，怎样做好信教群众的服务工作，排挤宗教极端思想生存空间是国际社会关注的难点和重点。公安机关要配合宗教部门建立健全基层宗教工作机制建设，做好基层宗教工作的人员和经费支持，增强基层宗教工作力量。指导推动宗教团体制定人员、教务、财务和涉外等方面的规章制度，增强基层工作的主动性和实效性。召开极端邪说、妇女青年等座谈会的形式，增强防范意识和识别意识。做好宗教神职人员和爱国骨干人员的教育培训工作，加强独立自主自办教会和爱国守法教会的教育，增强工作的预见性和前瞻性。加强前期防范，做好宣传教育培训工作，对违反法律法规和宗教规章制度的人员依法依规查处，营造风清气正的良好氛围。

　　( 四) 发挥基层防范“独狼”恐怖主义犯罪的作用

　　专门工作和群众工作相结合，是公安工作的优良传统。社区警务是反恐工作的源头性、基础性工作，在预防“独狼”恐怖主义犯罪中发挥着重要作用。因此，要充分发挥人民群众和社区警务的力量。

　　1． 充分发挥人民群众的主观能动性。由于“独狼”恐怖主义犯罪的效仿性强，犯罪个体多会效仿学习已经成功的经验，在暴恐准备阶段，44% 的“独狼”有意无意地泄露他们的行动意向，如“独狼”恐怖分子目标踩点和购买作案工具等反常活动。因此，预防“独狼”式恐怖主义犯罪要充分发挥人民群众的主观能动性，发动群众广泛参与，紧紧依赖群众，构建人民群众反恐体系，压缩“独狼”恐怖分子的活动空间，形成“独狼”恐怖主义犯罪分子“过街老鼠、人人喊打”的局面。

　　2． 加强和重视社区警务工作。基层社区警务在工作中与宗教人士、家庭社区建立的沟通渠道较多，可以更好地开展“独狼”恐怖主义犯罪的预防工作。

　　社区警务要深入社区，鼓励社区群众、宗教人士积极提供相关线索。做好报告制度、保密规范、奖励措施等，形成制度性的常态化工作机制。积极建立社区警务公众号，开通微信、微博、贴吧、论坛等方式收集基层情报信息，充分调动群众的反恐积极性。

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