路清方有序，有容乃能大

发布日期：2009-02-25 作者：刘泽华律师

路清方有序，有容乃能大
--对《律师法》审议稿的几点看法

河南忠义律师事务所刘泽华

最近，新闻报道称，《律师法》修改稿已送国务院审查并原则通过。另据报道，2007年6月24日，十届全国人大常委会第二十八次会议审议了《律师法》修改稿。笔者查阅了送审稿的全部内容，通过认真阅读，发现有几点值得商榷，现提出与大家讨论，希望能够抛砖引玉。
一、《律师法》的制定依据不明，《律师法》的性质不明。
虽然我国现行《宪法》规定的司法制度中没有律师制度，但是我国现行三大诉讼法都规定了律师代理制度，同时，《刑事诉讼法》还规定了律师辩护制度。这说明，律师制度是我国的司法制度之一，《律师法》属于我国司法法律体系的重要组成部分。由于我国现行《宪法》没有规定律师制度，同时，现行三大诉讼法作为律师法的立法依据，似乎位阶太低，不足于作为《律师法》的立法依据。因此，现行《律师法》规定中既没有明确《律师法》的制定依据，也没有明确《律师法》律师制度作为司法制度的性质，更没有明确《律师法》作为司法法律组成部分的性质与地位。这是造成多年来律师制度作为我国司法制度组成部分的性质与地位不明的根本所在，也是《律师法》作为我国司法法律组成部分的性质与地位不明的根源所在，更是律师的地位与性质定位太低的现状的形成根源，造成了律师及律师执业机构的司法性质与司法地位不明确的现状。
律师及律师执业机构的司法性质，不仅表现在国家诉讼法规定了律师制度是国家的司法制度的组成部分，而且在于律师及其执业机构执业具有独立性（虽然这种独立性因个别司法行政机关发文要求当地律师及律师事务所不得受理某类案件受到影响，也因个别素质低下的律师迎合当事人的不合理要求而受到不良影响，但律师及律师执业机构执业的独立性是毋庸置疑的），并且还在于律师不仅仅只是维护当事人的合法权益，而不维护当事人的非法利益，而且还维护国家法律的正确实施，而这种在司法领域维护法律正确实施的行为，属于法律适用行为，从法理学分析，属于司法行为，这就是律师的司法性质所在。
这次送交人大审议的《律师法》送审稿仍存在上述不足，并沿袭着这方面的不足，虽然送审稿规定“律师以维护当事人的合法权益，维护法律的正确实施，维护社会公平和正义为使命”，但由于缺乏立法依据，由于《律师法》的性质与在司法法律体系中的地位不明确，造成了律师制度作为我国司法制度组成部分的性质与地位不明确，上述三个维护的规定便成为无源之水，无本之木，也导致了律师及律师事务所的司法性质、司法地位不明。
二、律师及律师执业机构执业的独立性缺乏法律制度保障
由于律师及律师执业机构的执业独立性没有法律制度保障，以至于四川某县司法行政机关发文要求当地律师及律师执业机构不得接受某类案件当事人的委托的情况发生，也曾出现个别素质低下的律师为迎合当事人的不合理要求实施不恰当行为、造成不良影响的情况发生，所有这些，都与律师及其执业机构的执业独立性缺乏制度保障有关，原来的律师法在这方面存在缺陷，此次修改送审的《律师法》修改稿仍存在着方面的不足，其不良影响也将继续，不良后果的发生可以预见，因此，建议对此空白予以弥补。
三、特别许可违反《行政许可法》，容易滋生腐败。理由是：
1、《律师法》送审稿第十条规定的“法律服务业继续的专业领域”是什么，模糊不清，让人无法理解，容易为司法行政官员腐败提供借口，打开方便之门。虽然有人认为我国高级律师人才、特别是在国际贸易方面，严重缺乏，规定特别许可是为了解决这方面的不足，但笔者不敢苟同，因为，我国缺乏这方面的人才虽然是事实，但特别许可的律师是否能够胜任还不能保证，因为这方面的法律服务实践性特别强，不经过专门培训，是很难胜任的，我们不能再让这些缺乏实践经验的高级人才通过交学费的方式去获取实践经验，与其如此，还不如去选拔优秀律师去深造，培养既有实践经验高级律师人才。其成本要远远低于特别许可职业的律师通过实践去获取经验所交的学费。
2、特别许可，即使特别授权，虽然含义清除明确，但也有利用法律授权的方式获取部门特权的表现，是部门利益思想扩张的结果，是部门争权夺利的体现。不仅对通过考试取得法律职业资格的律师不公平，而且很不利于律师行业的公平竞争，不利于律师行业的发展，不利于律师服务市场的管理，也不利于律师服务市场的有序运行。
四、律师事务所的组织形式及其强制性规定，缺乏广泛适应性，不利于律师及其执业机构的发展，不利于律师行业的发展。
现行《律师法》规定的律师执业机构的组织形式包括，国资律师事务所、合作律师事务所、合伙律师事务所。这些规定，是我国律师制度改革的结果，打破了国办律师事务所一元化的局面，实现了律师事务所多样化的发展模式。对律师行业的发展无疑起到了巨大的促进作用。
但是，也应该看到，律师行业发展至今，已经走过了二十多个春秋，虽然国家一再提倡大力发展律师业，但是国家的政策却严重制约着律师行业的大发展，以至于律师的数量多年一直徘徊在十二万人左右，至今也不过十三万人，虽然司法官员对律师的歧视、刁难甚至是报复造成律师执业环境的恶化，制约着律师行业的发展，但是律师制度本身的制约作用也是限制律师行业大发展的重要因素。这种制约，突出的表现在律师事务所的设立标准被人为的拔高了，律师事务所的组织形式缺乏广泛的适应性，基层法律服务制度的不规范、甚至部门保护，也是导致律师行业发展受到严重制约的因素之一。
这种对律师行业的制约作用，可以由近几年关于律师行业的几个数据反映出来。
（一）、律师事务所注册中的违法现象不容忽视
近期，司法部及有关杂志披露的数据证明，我国律师事务所注册中存在严重的违法现象，其中司法部公布的数字显示，全国有律师事务所1.1万家,其中有363家执业律师不足三名;同时,全国有206个县无一名律师。《律师与法制》杂志2004年第六期，即总第186期披露，贵州省尚有6个县级律师事务所无一名律师，19个县级律师事务所只有一名律师，21个县级律师事务所只有2名律师，贵州省共有律师事务所181家，执业律师1213名。根据《律师事务所登记管理办法》的规定，律师事务所须有三名律师执业才能注册。这说明，我国律师事务所注册中违法现象严重，不容忽视。此外，2004年第9期即总第189期《律师与法制》披露，截止2002年度，全国共有律师事务所10674家，其中国资所1780家，个人命名所共有127家，合伙所6880家，合作所1887家；同时，广东省有国资所135家，浙江省有国资所8家，北京市、上海市、江苏省没有国资所；广东省有个人命名所2家，北京市有个人命名所8家，江苏省有个人命名所15家，上海市有个人命名所8家，浙江省有个人命名所3家。通过对这些数字细加分析，我们不难发现，律师事务所注册中的违法现象呈以下特点：
第一、全国整体比例不高，中西部经济欠发达地区所占比例不低。
全国共有律师事务所1.1万家，不足三名律师的363家,不足三名律师的律师事务所所占比例为3.3%左右,即使206个无一名律师的县全部按有所无人计算,不足三人的律师事务所所占比例也不过5.17%左右,而地处西南的贵州省共有不符合规定的律师事务所46家,占全省181家的25.41%,比例并不低。
第二、不符合规定的律师事务所分布的省份多、面积广。
就无一名律师的县而言，贵州省有6个，占全国206个县的2.91%,另有97.09%的分布在其他省份;就不足三名律师而言,贵州省有40个,占全国363个的11.02%,另外的88.98%的分布在其他省份。因此，不符合规定的律师事务所分布的省份较多、面积较广。
第三、所涉及的县占全国县（市、区）的比例较高。
就不足三名律师的律师事务所而言，全国有363家，占全国2861个县(市\区)总数的12.69%,如果206个无一名律师的县都按有所无人计算,那末,不符合规定的律师事务所所占比例就达到20.00%,比例较高。
第四、就律师事务所的性质而言，不符合规定的律师事务所几乎全是国资所。
在我国，合伙所、合作所起步较晚，由于国资所管理上的局限性，导致许多律师离开国办所参与到组建合伙所、合作所的队伍中，这就为合伙所、合作所的组建提供了有利条件，再加上司法行政机关负责律师事务所的登记注册工作，受各种因素的影响，特别是计划经济意识的影响，对新申请登记注册的合伙所、合作所审查较为严格，一般不存在不够三名执业律师的情况，只有国办所属于近水楼台，才能得到特殊照顾，在不足三名律师、甚至于一名律师都没有的情况下也能登记注册。因此，不符合规定的律师事务所一般都是国办所。
第五、就地区分布而言，不符合规定的律师事务所多分布在中西部经济欠发达地区，中东部经济发达地区较少。
在我国，由于中东部经济发达地区律师数量多，以合伙所、合作所为主，且一县（市、区）多所，一般不存在执业律师人数不够的问题，而且不符合规定的律师事务所一般都是国办所，中东部有些省市如北京、上海、江苏等根本就没有国办所，当然一般也不会存在不符合规定的律师事务所了。相比之下，中西部经济欠发达地区律师数量少，经济积累少，合伙所、合作所较少，以国办所为主，且一般是一县一所，不符合规定的律师事务所就较多。
总之，我国律师事务所注册中违法现象严重，分布地区广、省份多，所涉及的县（市、区）较多，不容忽视。
（二）、律师事务所注册中违法现象发生与存在的原因多而复杂。
1、国办律师事务所资产管理与行政管理主体同一的局限性。
在我国，国办律师事务所建立之初，一直是作为司法行政机关的科室定编设立的，资产管理、行政管理都集中在司法行政机关于一身，现在不足三名律师、甚至一名律师也没有的律师事务所都是沿用的这种旧体制，即使在上级机关一再要求财政脱钩、推向市场的情况下仍没有改变。因此，律师事务所注册中违法现象的发生与存在，国办所资产管理与行政管理主体同一的管理体制的局限性是重要原因。
2、《律师法》和《律师事务所登记管理办法》是根据国办所旧制规定的，不符合我国各地区发展不平衡的实际，不适应我国不同地区的发展需要。
1978年宪法规定的辩护制度和1979年7月通过的《中华人民共和国刑事诉讼法》规定的律师辩护制度为我国律师制度的恢复提供了法律依据，1980年8月26日通过的《中华人民共和国律师暂行条例》则是我国律师制度恢复的标志。当时的律师执业机构不叫律师事务所，而是称为法律顾问处，是司法行政机关的下属科室，是作为国家的事业单位设立的，律师是国家核拨编制、核拨经费的国家法律工作者。后来进行的律师制度改革，从1984年的财务管理制度改革，鼓励律师事务所走自我发展的道路，到1988年推行《合作制律师事务所试点办法》，鼓励具有律师资格的人员辞去公职或停薪留职，自愿组成不占国家编制、不要国家经费、自主经营、自负盈亏的合作制律师事务所，再到1993进行的合伙制律师事务所的试点，都一直是沿着把律师事务所由原来的法律顾问处整体推向市场的思路进行的，因此，对律师事务所执业律师的人数要求也都是按照原来的编制确定的；而资产要求方面，对承担有限责任的合作所按照法人要求，承担有限责任，要求必须有使万元的注册资金，而对合伙所的资产要求也是必须有十万元注册资金，与其他非法人合伙组织不一致，这与合伙人承担的无限责任相重复，没有体现出合伙所人合而非资合的特色与优势，为合伙所的设立构成障碍，一直到1996年的《律师法》、《律师事务所登记管理办法》、《合伙律师事务所管理办法》、《合作律师事务所管理办法》都没有改变这一点，一直沿用旧制至今。这种看似不同、实际一样的要求，不能适应我国不同地区的发展需要，特别是对合伙所，与其他法律法规两个以上的自然人可以合伙相矛盾的规定，不仅不适应落后地区的实际需要，也不利于合伙所的发展，不利于律师行业的发展。这也造成了许多落后地区发展合伙所、合作所力量不足，即使执业律师不足三名，而又不得不保留国办所情况的发生。
3、司法行政机关特权思想的表现。
由于我国国办所资产管理机关与行政管理机关都是司法行政机关，对一个律师事务所是否符合注册条件，是否给予注册，只有司法行政机关说了算，对于本系统申请注册的国办所即使不够条件也能注册，自办、自批、自己登记注册，还有不行的道理。因此，主管部门的特权思想也是造成律师事务所注册中违法现象发生与存在的重要原因。
4、个别县市司法行政机关负责人政绩观念、面子观念较强的结果。
有些县市的司法行政机关负责人认为，如果在自己任期内不能保持一个县有一个律师事务所的的话，就显得自己没有能力、没政绩，没面子，特别是在前任都能保持一个国办律师事务所的情况下，这种观念就更加突出。所以，无论是否符合律师事务所注册条件，许多县级司法行政机关都尽力申请登记注册一个国办律师事务所。好在与登记注册机关都是上下级关系，容易疏通，比较好办，即使不符合条件也能过关，也能登记注册。因此，许多县都在不符合条件的情况下注册了国办律师事务所。
5、主管部门及其工作人员法律意识淡薄，过分强调客观原因，而忽视法律法规规定。
在律师事务所的登记注册中，无论是国办所的主办单位还是律师事务所的登记注册主管机关，许多人都认为，我国律师制度恢复于1980年，律师行业发展起步较晚，发展时间短，仅仅二十多年，虽有长足进展，但仍不能满足需要，特别是边远贫困地区，比如贵州省，就不能要求过于苛刻，不能要求必须够三名律师才能注册，不够三名律师也应该批准建所，应予注册，因此，在贵州省就有19个县级律师事务所只有一名律师，21个县级律师事务所只有两名律师，即便如此，贵州省尚有6个县级律师事务所无一名律师，如严格按规定办理，恐怕会有更多的县级律师事务所无律师执业。不仅在贵州省，而且在中原大地河南省，也存在类似情况。因此，许多县的司法行政机关，无论本县国办律师事务所是否符合条件，都申请注册，并设法获取注册，却不管这是否违反法律规定，是否对国家的法制建设构成破坏。
6、中西部地区具有执业资格的律师个人经济力量不足，有背靠大树好乘凉的思想。
在我国中西部经济欠发达地区，特别是边远贫困地区，由于经济落后，人们的法律意识淡薄，诉讼案件少，律师的案源更少，收费低，个人积蓄少，一些具有执业资格的律师，却没有联合办所的经济能力，再加上个人办所税负较重，无力承担，倒不如借助不用个人出资的国办所来执业，即使不足三名律师，司法行政机关也回想方设法办理登记注册手续，一名律师也能执业。因此，便出现那么多不足三名律师的国办律师事务所。
7、缺乏科学务实的发展观作指导。
我国自1980年恢复律师制度以来，为满足社会主义市场经济的需要，一方面大力组织律师资格考试或司法考试，发展律师的数量，并鼓励创办合伙所、合作所，另一方面又大力保护国资所，为其提供种种优惠条件，而不管是否违法。在此情况下，我国律师事务所的数量有了突飞猛进的发展，但是也造成了国办所执业律师不足、不到法定人数的现象，这些不符合注册条件的国办律师事务所的存在，一方面标志着我国律师业发展中数量的发展速度，另一方面也表明我国律师行业的发展是通过破坏国家法治的方式取得的。特别是近几年随着国资所逐步与财政脱钩，被作为中介服务机构推向市场的过程中，国资所受到更大的冲击，而司法机关出于各种原因，又力保国资所，从而造成律师事务所注册中违法现象更为严重。这正如我国的经济的高速发展是以破坏环境及生态为条件的一样，我们的律师业的发展也是以破坏法制为代价的，我们一方面加强法制建设，另一方面又破坏法律法规的执行，这与我们依法治国的方略是格格不如的。造成这种情况的发生与存在，恰恰就在于我们在以往的律师行业管理中缺乏科学务实的发展观为指导，否则的话，就不会再为求律师事务所数量的发展而违法注册国资所了，也不会一味的对律师事务所的建所条件要求过高，而又不得不因客观原因违法注册国资所了。
8、认识上存在误区
我国律师行业的发展，存在着与从计划经济模式到市场经济模式转化的经济模式相适应的过程，在这一转变过程中，无论是国家的律师行业管理政策还是具体落实，其中都存在着许多与客观实际不相适应、与国家的经济体制改革、法律制度改革方向不相适应的认识误区，这些误区具体表现在以下几个方面：
第一，发展律师个体户就不是社会主义律师制度，这是误区之一。
多年来，特别是自1993年开始，国家鼓励律师发展不占国家编制、不要国家经费、自愿组合、自收自支、自我发展、自我约束的“两不四自”律师事务所以来，就一直过分强调了“自愿组合”，而忽视了不组合的自愿性，忽视了“自我约束、自我发展、自收自支”的律师个体户的特征要求，因此一直要求私人开办律师事务所必须有三名以上的律师执业才予以登记注册，而国办律师事务所即使不足三名律师却也予以登记注册，其理由就是我国是社会主义社会，我国的法律制度是社会主义法律制度，我国的律师制度是社会主义律师制度，社会主义国家怎么能发展律师个体户呢？这与我国的社会主义法律制度不相适应。其实，这种认识的错误性很明显，突出的表现为无论是合伙律师事务所还是合作律师事务所，其经济性质都是私有性质，与律师个体户在经济性质上不存在本质的差别，存在的只是人员数量上的差别，只是形式上的差别。
第二，发展律师个体户与《律师法》的规定不相符，是对国家法律的蔑视，是对国家法制的破坏，这是误区之二。
但是这种认识更说不过去，因为，1993年在没有经过人大常委会批准的情况下实行的合伙律师事务所、合作律师事务所的试点，就是与当时的《律师管理条例》相违背的，而且当时的《律师管理条例》是人大常委会制定通过的，而无论是合作律师事务所还是合伙律师事务所，都是仅仅经过国务院批准试点的，未经人大批准，这与当时的宪法等法律法规规定相违背，而且现实中存在的不足三名执业律师的国办律师事务所的存在，证明律师事务所登记注册本身就存在蔑视法律、破坏法制的行为存在，而且现在各地实行的个人律师事务所试点，也没有经过国家立法机关批准，与律师法规定的律师事务所组织形式不一致的试点，也与立法法的规定不相符。这是国家改革中先试点后改法而不是先经立法机关批准试点的总体改革思路所决定的，而发展律师个体户与国家的这一根本的改革思路并不矛盾。与其因循守旧，阻碍律师行业的发展，不如两害取其轻，发展律师个体户，以适应中国中西部地区的客观现实，以促进律师行业的大发展，以促进我国法制建设的大发展。更何况我们严格按照《中华人民共和国立法法》的规定，经立法机关批准后试行，既不是蔑视法律，也不会造成破坏法制的后果呢？
第三，发展律师个体户不利于发展具有国际竞争力的规模、品牌大所，这是误区之三。
因为从西方国家律师行业的发展来看，律师首先是从私人个体律师发展起来的，虽然经过数百年的发展，才有了今天的辉煌，才有了规模、品牌大所的存在，才有了具有国际竞争力的大所的存在，但英国14世纪四大律师会馆的形成与存在，充分说明律师行业自我约束、自我发展、行业自我管理模式的形成与律师个体户并不矛盾，而且与具有国际竞争力的规模、品牌大所形成并不矛盾。相反，过分地强调律师组合，要求有三名以上的律师执业的律师事务所才能登记注册，把把本来就不愿组合在一起的多名律师人为地捆绑在一起，造成许多律师事务所或律师个人低积累甚至于无积累，管理上“散、乱、差”，不仅不利于团结精神、凝聚力的培养，而且不利于律师事务所的自我约束、自我管理、自我发展，现实中存在的名为合伙所、合作所实为律师出租柜台的律师事务所的存在就充分证明了这一点。
另一方面，从我国经济改革的发展经验可以看出，我国市场经济在建立之初，就起步于私营经济，特别是个体工商户个人承包经营、租赁经营，，没有当初个体工商户的准入制度，便没有私人资本的积累，便没有今天市场经济的大发展，个体工商户的准入制度并没有妨碍我具有国际竞争力的私营大企业的形成与发展。同样，我们现在把律师行业作为中介服务机构推向市场，也需要我们破除计划观念，确立市场意识。既然经济领域允许私营的个体工商户存在，那末，法律服务领域为什么就不能允许律师个体户呢？经济领域的个体工商户能够带来民营企业的大发展，那么律师领域的律师个体户为什么就不能带来律师行业的大发展呢？问题不在于是否“个体户”，而在于怎样去引导、监督、管理，只有有了律师个体户的基本积累，有了相当成熟的管理经验、相当完备的管理制度，相当多的高素质的执业律师的存在，才能促进律师事务所竞争力的大发展，律师事务所规模的大发展，律师事务所品牌的创立，才能促进律师行业的大繁荣、大发展。因此，我国不仅有必要而且也应该从法律制度上确立个人律师事务所作为律师执业机构的准入条件、作为法律服务市场主体的法律地位、主体资格。
第四，鼓励律师开办律师事务所，是为了促进律师事务所自我发展，而且律师事务所是中介机构，应当走自我设立、自我发展的道路，国家不应给予支持和扶助，这是律师转制中存在的又一误区。
1988年司法部经国务院同意，开始推行《合作制律师事务所试点方案》，鼓励具有律师资格的人员，在辞去公职，或停薪留职后，自愿组合成立不占国家编制，不要国家经费，自主经营、自负盈亏的合作制律师事务所。此后，我国律师事务所虽然开始了从单一模式向多元模式的发展，但由于国家并没有象鼓励党政机关的其他公职人员辞去公职，经商办企业给予经济上、政策上的优惠与扶持一样，给予辞去公职或停薪留职的律师以扶持，所以并没有带来律师行业的大发展，也没有带来律师或律师事务所的积累与发展。1993年，国务院办公厅批复的《司法部关于深化律师改革方案》规定，国家允许律师辞去公职后，成立不占国家编制、不要国家经费、自愿组合、自收自支、自我发展、自我约束的“两不四自”律师事务所。此后，我国合伙律师事务所虽然有了一定的发展，但仍局限于东部经济较为发达的地区，而西部落后的律师仍是生存艰难，以至于出现了许多律师事务所不足三名律师执业甚至有的所连一名执业律师都没有的局面，西部地区律师行业的发展仍不容乐观。特别是在司法部一再要求律师事务所与财政脱钩，把律师事务所推向市场，实行司法行政机关宏观监督下的行业管理的新形势下，国家的扶持不仅应该而且必要，那种顽固地坚持不应给予扶持的观点并不适应我国中西布地区的客观实际，也不能促进律师行业的大发展。
总之，只有克服认识上的误区，才能制定适合我国国情的律师行业管理制度，才能制定出适合律师行业发展规律的律师管理制度，才能促进律师行业的大发展，才能促进规模律师事务所的形成与发展，才能促进具有国际竞争力的律师事务所的形成与发展。
9、立法者缺乏包容心与豁达的气度、胸襟。
由于存在上述认识上的误区，所以导致国家在对律师的管理中，特别是参与立法的人员在律师管理政策、管理法律法规制度的制定方面，一直是谨小慎微，缺少一种胸襟与气度，缺少一种开拓意识、创新意识，缺少一种“沧海不择细流，故能就其深”的包容心理。
10、律师执业机构的组织形式缺乏灵活性和广泛适用性。
现行《律师法》及《律师事务所登记管理办法》规定，律师执业机构的组织形式有三种，即国办律师事务所、合作律师事务所、合伙律师事务所，实践中，国办律师事务所和合作律师事务所越来越少，合伙律师事务所逐步成为律师事务所的主流形式。但是，合伙律师事务所的设立标准却越来越高，不仅有的省市将合伙律师人数由原来的三人变更为五人，而且合伙律师的执业经历也由原来的三年变更为五年，注册资产也由原来的十万元人民币增加为十万元的人民资产，另外还要提供风险准备金、风险保证金等，同时，对合伙律师人数的规定也与作为基本法的《民法通则》和作为特别法的《合伙企业法》关于合伙人数的规定相矛盾，显示出国家对律师及律师行业的歧视，所有这些，都限制着律师行业的发展，特别是中西部经济欠发达地区，律师行业的发展受到严重制约，以至于许多县还没有一名律师，许多县执业律师不足三名。
另一方面，近年来不少地方推行的《个人律师事务所》试点，规定的设立条件都相当高，如执业经历在十年以上，又十万元人民币的注册资产和十万至二十万元不等的风险保证金、风险准备金。其设立标准之高，让许多律师望而却步不。
不仅如此再没有股份制、公司制律师事务所组织形式的情况下，上述律师执业机构组织形式都存在灵活性不足、缺乏广泛适应性的特点，不能满足客观情况的需要，特别是中西部地区，经济不发达，律师数量少、积累少，执业经历长的律师业少，无论是按照上述合伙所的设立标准，还是按照个人律师事务所的设立标准，都很难开办律师事务所。
因此，现行律师执业机构的组织形式缺乏灵活性和广泛适应性，制约着律师行业的大发展。
（三）、《律师法》送审稿对律师执业机构组织形式的规定对律师行业发展的影响。
1、国资律师事务所仍有存在的客观必要，应当保留。
由于我国军队律师的特殊性，决定了军队律师以采取国资所形式为宜，同时，为了保障公职律师执业的独立性，其职业机构也应以国资律师事务所的执业机构组织形式为宜，另外，法律援助律师事务所，也是如此。因此，国资律师事务所仍有存在的客观必要，应当保留。
2、合伙律师事务所要求合伙律师必须在三人以上，不利于合伙律师事务所的发展，不利于律师行业的发展。
《民法通则》规定，二名以上的自然人可以合伙；同时，《合伙企业法》规定，二人以上的自然人、或者法人可以合伙开办合伙企业。上述规定的合伙人都是二人，只有律师法规定，合伙律师必须在三名以上，表现出极大的歧视与限制，很不利于合伙律师事务所的设立与发展，更不利于律师行业的发展，律师行业多年来的发展历史证明了这一点，如不改变，仍将继续制约着合伙律师事务所的发展，也制约着律师行业的发展壮大。
虽然送审稿规定合伙律师事务所的注册资金金额由各省市根据各省市的具体情况规定，有利于合伙律师事务所的设立与发展，但应注意规定上限或者下限及浮动幅度，否则，很容易导致腐败的滋生，同时规定合伙人必须有五年以上的执业经历是为了保证办案质量，那么，要求有三名以上的合伙律师似乎大可不必。这样规定的结果，只能是限制合伙律师事务所的设立与发展，没有其他意义。
3、个人开业的律师事务所不允许聘用执业律师，不利于律师事务所业务的开展，不利于个人律师事务所的发展，也不利于律师行业的发展。
送审稿规定，律师设立个人开业的律师事务所，应当具有三年以上执业经历，能够专职从事律师职业。同时规定，个人开业的律师事务所不得聘用执业律师。
这一规定不利于个人开业的律师事务所业务的开展，因为根据规定，律师会见犯罪嫌疑人或者被告人，需要两人以上，特别是异地办案，没有两人，是不允许会见的，如果个人开业的律师事务所不允许聘用执业律师，其业务开展必然要受到制约。此其一；其二，个人开业的律师事务所不能聘用执业律师，那么，当一个县只有一个个人开业的律师事务所时，这个县的实习律师就可能不会在这个律师事务所实习，因为他（她）可能要面临着无法申请执业的危险，他（她）不知道所在律师事务所能否为其到其他律师事务所申请执业提供方便，这既不利于实习律师的成长，也不利于个人开业的律师事务所的发展；其三，个人开业的律师事务所不允许聘用执业律师，不仅不利于业主的资金积累，也不利于新加入的律师的资金积累。所有这些，都极不利于个人开业的律师事务所的发展，也不利于新取得法律职业资格的法律职业人员的发展，更不利于律师行业的发展。
4、建议准许设立股份制、有限公司制律师事务所，以促进律师行业的发展。
现行《公司法》规定，设立公司最低注册资金可以是三万元人民币，这是以促进就业为主导思想指导下制定的。这一规定，必将促进公司的大发展。同样，以促进就业为主导思想，在律师执业机构组织形式上采取多种模式，已广泛适应各种不同情况的客观需要，也必将促进律师行业的大发展。当然，在经验不足的情况下，可先规定允许股份制、有限公司制律师事务所的设立，而对于其具体设立与管理，可通过法律授权的方式，授权各省通过地方立法的方式进行试点，待条件成熟后，再规定统一的标准和管理制度。
五、基层法律服务制度的规定由保护落后之嫌，是部门保护、寻求部门特权的又一表现。
《律师法》送审稿第六十四条规定，国家建立基层法律服务制度。基层法律服务管理办法，由国务院制定。
这一规定，是立法技术粗糙的一大表现，也立法者思路不清的一大表现，更是部门立法的一大弊端，也是部门保护、寻求部门特权的又一表现。因为，《律师法》是关于律师法律服务管理的基本法律，他虽然是法律服务管理法规的主要组成部分，但不是全部，同时，既不是法律服务市场管理法，也不是法律服务机构管理法，其内容应该严格限制在律师管理的范围，国家是否建立基层法律服务制度，不应是《律师法》的内容，否则他就不是完全意义上的《律师法》，成了什么都往里烩的大烩菜。
另一方面，这一规定，存在部门保护、寻求部门特权的嫌疑。我们知道，基层法律服务所与基层司法所是一班人马，两个牌子，是既拿财政工资，又挣取外快的特殊群体，其所以享受这一特殊优惠，主要是有司法行政机关保护。这一特殊保护，使得律师与基层法律工作者站在了不同的起跑线上，对律师明显不公。
不仅如此，基层法律服务工作者的培养成本低，开业成本也低，业务素质低，收费低。四低特点使得基层法律服务工作者对律师服务产生了极大的冲击力。特别是业务素质低，一方面影响着司法腐败，另一方面在当事人面前以律师自居，严重影响着律师的形象，再加上管理得不规范，破坏着法律服务市场的有序运行，影响着法律服务行业的公平竞争。
更有甚者，基层法律服务制度的设立，为司法行政机关享有特权打开了方便之门，为基层法律服务机构的设立领域滋生腐败提供了方便。同时，由于基层法律服务工作者法律素质低下，法律服务质量低劣，不仅虚假承诺现象严重，而且挑词架讼现象严重，并且诱导当事人提供伪证、行贿司法官员等现象严重，助长了司法腐败，影响着司法公正。因此，在《律师法》中规定基层法律服务制度，有保护落后、打击先进、妨碍司法公正、助长司法腐败的嫌疑，是部门特权扩张、部门保护的结果。
六、对《律师法》修改的几点意见和建议
（一）、明确指导思想
修改《律师法》和《律师事务所登记管理办法》应以马列主义、毛泽东思想特别是一切从实际出发实事求是的哲学思想为指导，以邓小平建设有中国特色的社会主义和社会主义初级阶段理论为指导，以江泽民“三个代表”思想为指导，以依法治国执法为民的思想为指导，以科学务实的发展观为指导。
（二）律师行业管理中应确立的几个原则
1、内高外低原则
所谓内高外低原则是指提高申请开办律师事务所的律师的执业经历、执业素质要求，降低律师事务所的执业律师人数和注册资金要求；
2、申请开办的律师本地化原则
所谓申请开办的律师本地化原则是指，申请开办律师事务所的律师应具有当地户籍，或者有具有当地户籍的具有担保能力的律师或律师事务所担保。
3、风险担保和风险准备原则
所谓风险担保和风险准备原则，是指变原来的十万元注册资金为风险担保金，并在执业年度收入中提取一定数额的资金作为风险准备金的原则。
4、律师事务所的办公场所与律师的生活场所相分离原则
律师行业是一个窗口行业，既反映着一个律师事务所律师个人的形象，也反映一个律师事务所的整体形象，更反映一个律师事务所的管理水平，这就要求律师事务所的办公场所与律师的个人生活场所相分离，以便于对律师事务所的管理，提升律师事务所的整体形象和律师的个人形象。
5、风险化解原则
所谓风险化解原则是指律师事务所一律参加由律师协会投保的执业责任保险，通过参加保险化解执业风险。
6、政府扶持原则
所谓政府扶持原则是指对于符合开办个人律师事务所申请条件但经济力量不足的而又愿意开办个人律师事务所的律师，政府在经济上给予一定的扶持，共同投资开办股份制律师事务所，或者对于国资所中符合开办个人律师事务所素质条件但经济能力不足的律师，政府以国资所的资产作为担保，给予扶持并在一定时间内抽回政府出资，以鼓励开办个人律师事务所的扶持原则。
7、多种模式并存原则
所谓多种模式并存原则是指国家允许创办个人律师，鼓励创办合伙律师事务所、合作律师事务所、股份制律师事务所、国资律师事务所等多种模式的律师事务所，鼓励多种模式的律师事务所并存，相互之间平等竞争。
8、国有资产管理与律师事务所的行政管理相分离原则
是指改变国家投资的律师事务所中的国有资产的管理机关与律师事务所的行政管理机关同一的管理模式，改由国家资产管理机关管理国家出资的律师事务所内的国有资产，而由司法行政机关行使对律师事务所的司法行政管理权。
9、鼓励兼并联合，促进发展原则
所谓鼓励兼并联合促进发展原则是指国家鼓励各种模式的律师事务所之间相互兼并、联合，创办规模品牌大所，创办具有国际竞争力的大所。
泰山不让土壤，故能成其大；沧海不择细流，故能就其深。路清方有序，有容才能大。在律师管理制度的制定中，在律师行业的管理中，只有放弃寻求部门特权、部门利益的思想，只有包容心和豁达的胸襟与气度，只有有一切从实际出发的思想作指导，只有有科学的发展观为指导，才能思路清晰，只有思路清晰，才能管理公平有序，只有管理公平有序，才能促进律师行业的大发展，才能逐步实现法律职业共同体的建立与统一管理，才能实现法律职业共同体的发展与壮大。

作者注：本文以《冯涛维权网》2007年06月28日的《2007律师法草案》为蓝本，如遇提交人大审议的文本不同，已提交审议的文本内容为准。如有不当，敬请谅解。

2007年8月28日

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