钓鱼岛问题上的中日法律较量

【学科分类】自然资源法
【出处】《行政管理改革》2012年第10期
【关键词】钓鱼岛问题；反制；法律较量
【写作年份】2012年


【正文】

　　近年尤其是今年以来，日本在钓鱼岛问题上频频挑起事端，企图强化其非法立场。为此，我国采取了一系列针锋相对的反制措施，有力地维护了领土主权。这其中，法律较量无处不在、无形不具、无时不有，内容丰富，形式多样。可以说，在争夺法理话语权的舞台上，中日之间上演了本世纪以来最为精彩的领土主权“法律战”。综观之，日本的法律攻击虽是花样百出、处心积虑，却乏善可陈、理屈词穷，成了一场自欺欺人的闹剧。相较而言，我国的法律反击虽是后发反制、应然而作，却精彩纷呈、铿锵有力，成了捍卫我主权的重头戏。

　　一、法律较量的内容进程

　　（一）中国以发布外交声明反制日本租借举动

　　早在1972年5月，日本就将黄尾屿租下提供给美军使用，1992年续约，后长期租借。2002年4月1日，日本又以稳定控制和防止第三者登岛为由租下钓鱼岛、南小岛和北小岛。针对日本采取所谓租借方式从国民手中获得对钓鱼岛管理权的举动，中国外交部2003年1月2日再度声明，钓鱼岛及其附属岛屿是中国的固有领土，日方对这些岛屿采取的任何单方面行动都是无效的。

　　（二）中国以公布标准名称反制日本命名举动

　　2012年1月29日，日本完成钓鱼岛周边4个附属岛屿的暂时命名工作。日本有关方面称，还将根据《低潮线保全法》进一步加强对已命名岛屿的“管理”，将对“可作为日本领海依据”的离岛进行“实地调查”，“向国内外明示日本领海的范围”。对此，中国外交部于1月30日再度强调中国对钓鱼岛及其附属岛屿的主权，称日方对钓鱼岛及其附属岛屿采取任何单方面举措都是非法和无效的。3月2日，国务院批准公布钓鱼岛及其部分附属岛屿的标准名称。

　　（三）中国以“组合拳”反制日本“国有化”举动

　　2012年上半年，日本东京都和自民党相继酝酿“购岛”行动。7月7日，首相野田佳彦正式表态，称尽快将钓鱼岛“国有化”。9月10日，日本政府宣布“购买”钓鱼岛及其部分附属岛屿，并在11日签署所谓“买卖合同”。9月12日，日本宣布有关“国有化土地登记手续”已办理完毕，“土地权所有者”变更为“日本政府”。

　　针对日本所谓“国有化”举动，中国政府第一时间提出严正交涉和强烈抗议，并采取多种措施反制。9月9日，国家主席胡锦涛向日本首相野田佳彦表明了中方立场。9月10日，国务院总理温家宝发表讲话表明中国态度；《关于钓鱼岛及其附属岛屿领海基线的声明》发布。9月11日，《领海基点保护范围选划与保护办法》印发；国家海洋预报台开始正式发布钓鱼岛附近海域的海洋环境预报。9月13日，中国向联合国交存钓鱼岛及其附属岛屿领海基点基线坐标表和海图。9月14日，中国海监编队抵达钓鱼岛海域进行维权巡航执法。9月15日，中国公布钓鱼岛及其部分附属岛屿的地理坐标。9月16日，外交部宣布，中国政府决定向大陆架界限委员会提交东海部分海域二百海里以外大陆架划界案。9月18日，中国宣布《中华人民共和国钓鱼岛及其附属岛屿》专题地图编制完成。9月25日，国务院新闻办发表《钓鱼岛是中国的固有领土》白皮书。

　　二、法律较量的路径选择

　　（一）中国以一贯的主权宣示与有效管理跟进反制日本不断强化实际控制

　　领土问题既具有历史性也具有法律性，追溯领土归属的历史，终究是领土的原始取得问题。［1］而在国际法上，先占理论具有较高的公认度，有关的判例也较为丰富。日本自知难以在先占理论上站住脚，所谓钓鱼岛是日本固有领土的说法缺乏史实和法理依据，便重点以实际控制作为获取钓鱼岛主权的突破口。从私人所有到政府租借，再从政府租借到“国有化”，日本所谓“实施和平稳定管理”这个幌子，面子上的说辞是“实施稳定管理，有效排除非法登岛行为，以免影响中日关系”；骨子里的本意却是“实施稳定管理，有效打造钓鱼岛是日本领土这一概念，强化日本在国际法舞台上对钓鱼岛主权的实际占有优势”。

　　而中国此次在钓鱼岛问题的法律较量上，采取的举措可谓形式多、质量高、配套好。一方面深化落实主权宣示具体内容，例如宣布领海基线、公布岛屿标准名称及地理坐标、编制专题地图、向联合国提交大陆架划界案等，都具有重大的宣示主权的国内法、国际法意义，而且证明力较高、拘束力较强，所用形式也为国际社会广泛接受。另一方面又做了大量富有法理意义的有效管理跟进工作，例如把钓鱼岛的天气预报纳入国内城市预报、派海监船维权巡航等，足以构成国家依法履行管理职责的有力证明。

　　（二）中国以后发反制、果断回击反制日本主动挑衅、步步推进

　　在钓鱼岛问题上，日本刻意寻找中日关系敏感之日主动挑衅，触碰中国底线。例如，日本完成钓鱼岛相关岛屿暂时命名工作的1月29日，其前一天就是历史上的“一？二八事变”之日；首相正式表态钓鱼岛“国有化”的7月7日，就是历史上的“七七事变”之日；“购岛”后两名日本人非法登岛的9月18日，就是历史上的“九一八事变”之日。笔者相信，日本在钓鱼岛问题上的举动决不是孤立的，在时机的选择上决不是偶然的，而是有准备、有预谋的主动性的系统化运作和渐进式布局。这一点，从2010年钓鱼岛“撞船事件”后日本开始讨论强化海上保安厅权限，到2012年8月29日通过《海上保安厅法》修改法案，再到9月14日公示“海上保安官可行使警察权的地点”，这一系列有关海上保安厅职权的法律运作就足可印证。因此，不难想象，日本在钓鱼岛问题上是做足了充分法律进攻准备的。实际上，日本于多年前就已着手钓鱼岛管控问题的法律化运作：1996年开始研究强化政府对钓鱼岛等岛屿的管理措施，2005年宣布将钓鱼岛上灯塔收归国有，2009年通过“离岛保全基本方针”加强离岛保全，2010年实施《低潮线保全法》，2011年专门开展“有关作为专属经济区基线点的离岛”调查，2012年自民党制定“政府可购买钓鱼岛等无人岛屿或强行取得其所有权”的《无人国境岛屿管理法案》。无论是命名、租借还是所谓“国有化”，都是日本试图在领土问题上加强法理依据和“实际控制”的棋局而已。

　　从反制措施看，有准备、不挑事、狠反击是此番钓鱼岛问题上中国法律亮剑的明显特点，可以说是厚积薄发、反制果断、回击有力。例如，日本暂时命名在先，中国公布标准名称在后，仅仅时隔3天；日本宣布办理完毕所谓“国有化土地登记手续”在先，中国向联合国交存基点基线坐标表和海图在后，仅仅时隔1天；日本宣称将“举全国之力强化对岛屿及其附近海域的警备”在先，中国派海监船维权巡航附近海域在后，仅仅时隔2天；日本拒绝中国对其“国有化”问题抗议在先，中国决定提交大陆架划界案在后，仅仅时隔4天。而日本签署所谓“购岛合同”当天，中国发布领海基线声明；两名日本人登钓鱼岛当天，中国宣布编制完成钓鱼岛专题地图。中国在如此短的时间内能做出果断决策、有力反击，说明事前已经做了充分准备，之所以到此时才推出来，正说明中国政府始终恪守中日和平邦交原则，不主动挑事，努力维护中日关系和平稳定。

　　（三）中国以名正言顺、以正视听反制日本托词狡辩、混淆视听

　　关于租借举动，日本称其目的是限制转售，阻止第三者登岛。关于“国有化”举动，日本称是为了实现和平稳定管理，防止东京都购岛，考虑同中国关系的发展。从国际法角度看，日本的这些举动并没有领土主权变更的法理意义。那么，日本为何还是一意孤行呢？从战略、策略上说，有“温水煮青蛙”的考虑；从政治、法律上说，则有混淆国际、国内视听的打算——希望通过实施“国有化”方针，以“法理运用”的方式，模糊中日之间关于钓鱼岛问题的争议，强化日方对钓鱼岛的“实效支配”权，给国际社会、国内民众造成钓鱼岛诸岛是日本领土的印象。做贼竟不心虚，违法却喊维权！日本在联大记者会上打出“将争取依照国际法和平解决有关领土和领海的争端”的旗号，就是其混淆国际视听的实际动作，足可见其对现有国际法和战后秩序的公然无视。

　　对此，中国实施了于法有据、合理合法的果断反击。例如，公布领海基线、向联合国交存钓鱼岛基点基线坐标表及海图，既符合我国《领海及毗连区法》的规定，也是在履行《联合国海洋法公约》规定的义务。正式发布钓鱼岛附近海域的海洋环境预报，既符合我国《海洋观测预报管理条例》的规定要求，也是在履行世界气象组织赋予中国的责任和义务。提交外大陆架划界案，既显示我国在东海部分海域的权利主张，也是《联合国海洋法公约》赋予我们的权利。印发《领海基点保护范围选划与保护办法》，符合我国《海岛保护法》的规定和要求。发布《钓鱼岛是中国的固有领土》白皮书，则全面宣示中国对钓鱼岛及其附属岛屿的主权。可以说，我国在钓鱼岛问题上的法律之剑，劈走的是强词夺理、混淆视听，捍卫的是正义与公平。

　　三、法律较量的意蕴走向

　　（一）法律较量的分量

　　明晰立场，明确诉求。此番与日本在钓鱼岛问题上的较量，充分展示了法律之剑的威力。通过法律较量，重申了钓鱼岛诸岛主权归我的合法立场——钓鱼岛及其附属岛屿自古以来就是中国的固有领土，有史为凭、有法为据。通过法律较量，驳斥了日方试图通过所谓“国有化”强化其非法立场的图谋——日方单方面行动完全是非法和无效的，丝毫改变不了日本窃取中国领土的历史事实，丝毫动摇不了中国对钓鱼岛及其附属岛屿的领土主权。通过法律较量，也有利于进一步规范、约束第三方立场表达——有关国家、地区未来涉钓言行会更谨慎、更合乎国际法原则规范以及我国的立场。

　　补强证据，固化主权。摆事实才能讲道理。此番法律较量，中国的法律之剑起到了补强我方对钓鱼岛拥有主权、实施有效管理的证据之作用。例如，通过明确钓鱼岛及其附属岛屿的领海基线，为我实施领海管理提供依据，将来对外国军舰实施领海准入管理就构成了有效管理证据。通过明确领海基线，相应划定了我专属经济区范围，为我实施专属经济区管理提供依据，将来对在此海域进行的人工岛屿、设施和结构的建造、使用和海洋科学研究、海洋环境的保护和保全行使管辖权，构成了我国有效管理的证据。通过为钓鱼岛及其附属岛屿制定标准名称，为我国实施科学海岛管理、为外国规范使用海岛名称提供依据，外国采用我国公布的海岛标准名称构成我国有效管理的证据。

　　（二）法律较量的结果

　　占尽了道义，认定了责任。从前述法律较量的内容、进程看，此番钓鱼岛问题的升温，责任完全在日方。中方的举动只是对日本严重侵犯中国领土主权、严重伤害13亿中国人民感情、严重践踏历史事实和国际法理的行径的严正回击而已。在整个事件过程中，中方一直本着维护中日关系大局的原则，强烈敦促日方立即停止一切损害中国领土主权的行为，不折不扣地回到双方达成的共识和谅解上来，回到谈判解决争议的轨道上来。在此番法律较量中，中国完全占尽了道义，可以说是仁至义尽；而日方却一意孤行，由此造成的一切严重后果只能由日方承担。此次中方法律亮剑，向世界亮出了道义，为事件认定了责任，给日方指明了道路，成果可谓丰硕。

　　落实了主权，占据了主动。领土主权是指国家在其领土范围内享有的最高的排他的权利，包含所有权、管辖权以及领土主权不容侵犯等内容。中国取得钓鱼岛及其附属岛屿的领土主权具有定局性，而发现后的实际占有、使用与管理又使得该领土主权的定局性得以加强。[2]只要中国不放弃领土主权，并加以适时宣示，日本单方面作出的非法行为甚至事实上的控制都不能改变钓鱼岛及其附属岛屿主权归属中国的法律属性。此番中国采取的一系列反制措施，是中国对钓鱼岛及其附属岛屿和海域宣示行使主权、推进实施管理的具体行动体现，是对我领土主权内容的具体落实，有效抵消了日方非法“购岛”产生的法律后果。而通过具体落实领土主权内容，显示了主权存在，强化了主权在我的铁证，使中国更多地掌握了启动和平谈判的砝码，进一步提升了在钓鱼岛主权归属问题上的主动权。

　　（三）法律较量的盲点

　　当然，在中日法律较量中，我方的较量艺术并非尽善尽美，也存在一些盲点。如，针对9月18日的登岛事件，中方的反击主要还是传统路子：提出严正交涉、要求做出解释、敦促采取措施、声明保留权利。面对日本接下来的法律手段，却没有相应拿出更为实在有效的法律应对措施。

　　19日，海上保安厅以涉嫌违反《轻犯罪法》向冲绳警方报案，当天警方进行调查并考虑立案。28日，冲绳警方将有关书面文件移送检方。日本媒体报道：日本人登岛之举被检举揭发尚属首次，警方是鉴于中日紧张关系，为了表现出从严处理的态度而决定立案。要是真如我方所愿，日本此举乃反思之举固然好；但是，面对一系列的日本司法程序，笔者却不能不多想一二。在日本，《轻犯罪法》主要规范有关公共生活与公共健康的行为秩序。该法第四条规定：“适用本法律时，应当注意不要不适当地侵犯国民权利，不允许离开原来的目的而为其他目的滥用本法律。”实践中，对于该法规定的行为，如第一条第32项规定的“无正当理由，进入禁止进入的场所或者他人的水田、旱田的”，往往先进行口头警告，拒不改正的才会立案。因此我们不难想象，虽然日本媒体称“政府禁止本国民众私自登钓鱼岛”，但政府在不刻意为之的平时对私自登岛行为自然是不会立案的。而这次日本为何如此高调？其实有两个动机：一是通过立案处理，所谓“葫芦僧判断葫芦案”，做戏给中国看；二是对“无正当理由进入禁止进入的场所”的行为以国内刑法惩处，向外界表明其对钓鱼岛稳定地行使着行政权和司法权。一举两得，这才是日本将登岛事件纳入司法程序的全部意图。

　　从法理上说，既然钓鱼岛及其附属岛屿是我国的领土，宣布了领海基线，那么外国人入出钓鱼岛就要遵守我国《外国人入境出境管理法》，否则就可以依法处罚款或者拘留，也可以并处限期出境或者驱逐出境；情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。因此，在登岛事件发生、展开外交交涉后，中国的公安部门应适时发表声明，指出该二人违反中国有关国（边）境管理法规，非法登上钓鱼岛，严重危害了中国国家安全和利益，情节严重，已经涉嫌构成偷越国（边）境罪，该案已进入我国司法程序，敦促日方按两国《刑事司法协助条约》协助处理。接下来，再与日方就此问题展开交涉。如此，则可有效化解日本上述图谋，强化我对钓鱼岛的司法管辖权。显然，我们并没有这样做，这不能不说是一点遗憾。希望在适当的时机以适当的方式予以补救。

　　（四）法律较量的启示

　　从新闻、舆论角度可以说，9月26日野田佳彦在联大期间的涉钓言论的确是“荒唐的狡辩，无耻的表演”，但是从法理运用的角度看，却不能不说是日本的一贯做法。一直以来，日本为了摆脱《和平宪法》的束缚，在法律运用上可谓是步步为营、煞费苦心。其惯用伎俩是：借事造法、借法造事——通过不断的立法和政策调整来实现“非法”行为的制度化。其基本路径是：舆论造势——通过渲染威胁、“卖萌”装无辜和受害者以进行广泛铺垫；伺机突破——抓住国际形势重大变化和地区热点升温的有利时机顺势出台新法或修订旧法；歪曲解释——故意歪曲事实和国际法、国内法，制造所谓“理所当然”的借口。[3]无论是《联合国和平合作法》的通过还是《应对海盗法》等法案的出台，日本玩“借事造法、借法造事”这一招可以说是得心应手、屡试不爽，值得我们警惕。从野田佳彦正式表态“尽快将钓鱼岛‘国有化’”到反过来怪罪“中国政府还是无法理解我们”，再到表示“将争取依照国际法和平解决有关领土和领海的争端”，我们完全可以看出，日本玩得就是这套把戏！所以，我们“听其言”、“观其行”，决不能以简单的道德批判了事，而是要多看三两步、多想三五招，把法律较量作实、作强。

　　（五）法律较量的走向

　　后“购岛”时代的钓鱼岛问题将何去何从？从日本的“渐进”路径看，“国有化”恐怕不是其最终目的，因而双方的较量还会以某种形式继续。在笔者看来，野田佳彦所谓承认错误估计形势，倒不是对错误举动的反省，而是真正反映了其对中国反制意愿和能力的轻视，更为后来在联大记者会上反怪中国大惊小怪、反应过度埋下伏笔。因而，我们一方面希望日方自制，真正回到和平谈判解决钓鱼岛问题的道路上来，但另一方面也必须一如既往做好扎实的准备工作，有效应对其可能不断推出的所谓“有效管理”种种举动。

　　当前在钓鱼岛问题上，中方占理不占势（在历史、法理和地理方面占优势，但未实际控制），而日方占势不占理（实际控制，却缺乏历史、法理和地理依据）。[4]虽说有理走遍天下，但势弱也难远行。以目前双方的态势看，日方的企图是从实际控制不断达成法理控制，即以势化理；我方的对策应该是以法理控制逐步落实实际控制，以势固理。在采取有效的法律步骤或实际手段，加强法律准备和保障上，中国未来可能要直面这几个问题。一是有法可依问题。是否有必要对钓鱼岛问题进行专门立法？“有民斯有土”[5]，是否有必要确立钓鱼岛及其附属岛屿的行政区划和机构？是否有必要在相关海域划定“禁航区”、“禁飞区”或者“军事演习区”等区域？二是有法必依问题。在公布钓鱼岛领海基线，重申我国的领土、领海主权，为钓鱼岛维权执法提供确切法律依据之后，是严格做到有法必依，依法将宣示主权的某些做法常态化，还是会视双方关系缓和程度而淡化相关法律规定？或者以其他措施重新确立双方在钓鱼岛问题上的法律关系？三是执法必严问题。从法律上说，中国的执法机关有权力也有责任在中方管辖海域开展执法行动，强化宣示主权，遏制一切侵权行为。那么，“严”的度是什么？“严”的形式有哪些？能否严格依法实施领海、毗连区执法管理，如抓扣违法渔民、处罚海洋污染等？四是违法必究问题。遇到日方或第三方违法的问题，怎么“究”？如何预判“究”的后果？“究”到什么程度？按照我国法律处罚、制裁的决心和力度有多大？对这些问题进行深思并做出科学的回答，进而做好充分的法律准备和保障，才能确保中国在钓鱼岛问题上占领政治和法理的双重制高点，为中日两国关系承前启后、继往开来开创新的局面。




【作者简介】
王全达，单位为中国政法大学法学院。


【参考文献】
[1]张乃根.国际法原理[M]. 北京：中国政法大学出版社。2002（12）：104.
[2]孙传香.论领土主权的定局性——中国钓鱼岛群岛主权之国际法再思辨[J].海洋开发与管理，2010（1）：19.
[3]张进山.浅析日本“有事法制”的背景及意图[J].日本学刊。 2003（4）：87-88.
[4]薛桂芳.新形势下我国海洋权益面临的挑战及对策建议[J].行政管理改革，2012（7）：25.
[5]焦利. 三沙市的未来——关于建立中国南海省（特区）的一些思考[J].行政管理改革，2012（7）：27.