波黑布尔奇科仲裁的经过和缺陷

【关键词】布尔奇科；仲裁；督导；波黑
【写作年份】2012年


【正文】

　　布尔奇科位于波黑东北部萨瓦河南岸，是斯普斯卡共和国东、西两部的连接点，也是波黑联邦通往克罗地亚乃至欧洲的通道，战略位置非常重要。内战期间，斯普斯卡共和国（以下简称斯国）和波黑联邦（以下简称联邦）在此展开了异常激烈的争夺。最终塞族控制了关键的布尔奇科城。1991年布尔奇科镇人口8.7万，波族44.4%，克族25.4%，塞族20.8%，其它9.5%。

　　一、仲裁过程

　　在代顿和谈中，布尔奇科是唯一未解决的争议。这个问题被留待仲裁解决。《总框架协议》附件2《实体间边界线和相关问题协议》第5章（《仲裁协议》）对布尔奇科地区仲裁做出了规定。

　　仲裁庭的三名成员是联邦推荐的萨迪科维奇（Cazim Sadikovic）、斯国推荐的泼泼维奇（Vitomir Popovic）、国际法院院长推荐的美国律师和外交官欧文（Roberts B. Owen）。后者担任庭长。仲裁庭成立后对原协议做了两处重要变更，一个是延长了仲裁期限；二是改变多数决定制，即庭长欧文拥有最终决定权。

　　在1997年1月罗马听证会之前，斯国和泼泼维奇对法庭采取不合作态度。当年2月，在其他仲裁人反对的情况下，欧文签署了仲裁《决定》。仲裁庭认为在目前的复杂情况下，不宜做出最终决定，而是建立了一个临时国际监管机制，主要任务是促进自由移动、难民回归和建立多民族政府。负责人是布尔奇科督导（Supervisor）。在波黑层面上，它兼任副高级代表，受高级代表的监督。

　　1998年3月，欧文做出了《补充决定》。最终决定被进一步推迟，国际监管被延长，督导被授予波恩权力（即强行立法权和人事罢免权）。

　　布尔奇科的督导治理期为1997年4月至2012年8月。历任督导都是美国人，依次为法然德（Robert W. Farrand）、马修（Gary L. Matthews）、克拉克（Henry L. Clarke）、约翰森（Susan R. Johnson）、格里高利（Raffi Gregorian）和穆尔（Roderick W. Moore）。

　　1999年3月5日，高级代表威斯顿多普解除斯国总统波普拉申的职务。几小时后，欧文公布了《最终决定》：波黑布尔奇科地区属于斯国和联邦共有，但直属于波黑国家，两实体无任何管辖权。《最终决定附件》则规定了布尔奇科选举、机构、标志等的原则。当时，科索沃危机愈演愈烈，斯国局势异常紧张。8月，欧文对《最终决定附件》进行了修订。2007年6月，欧文发布了《最终决定补充》，支持高级代表关于布尔奇科税收分配的决定。

　　布尔奇科是波黑的焦点问题之一。 2008年2月，国际社会规定完成布尔奇科仲裁是关闭高级代表办公室的5个目标之一。2009年3月，波黑议会通过宪法修正案，允许宪法法院受理布尔奇科与实体之间的争议。这是波黑第一次也是唯一一次宪法修改。

　　2012年8月31日，波黑布尔奇科督导统治暂停。但是，督导以及仲裁庭继续存在。布尔奇科国际仲裁持续了16年，至今没有结束。

　　二、仲裁存在的问题

　　（一）布尔奇科仲裁远远超出了规定的时间

　　根据《仲裁协议》，仲裁决定应在《总框架协议》生效后1年内做出。后经当事双方同意，期限延长了2个月。[1] 1999年3月，仲裁庭才做出最终决定，超出约定期限2年多。进一步，仲裁庭在《最终决定》中指出，它可以随时更改仲裁结果。也就是说，布尔奇科地位始终处于不确定状态，而仲裁庭一直存在。

　　除了违背《仲裁协议》外，仲裁庭还违背了自己的决定。《最终决定》指出，只要布尔奇科新机构成立后运转正常、有效、看起来持久，督导征得高级代表同意，通知仲裁庭关闭。而这些条件，2009年6月，和平实施理事会指导委员会已经认定满足。[2]

　　（二）仲裁结果超出了协议规定的权限

　　《仲裁协议》规定：“各方同意就附件中所载地图标志的布尔奇科地区实体间边界线的争议部分进行有约束力的仲裁。”[3]（实际上没有附地图。）2006年8月，督导宣布废除布尔奇科地区的实体间边界线。《协议》规定对边界线进行仲裁，最后却把边界线仲裁没了。对边界线进行仲裁，并不完全等同于地位仲裁。地位仲裁可以判定为共有；而边界线仲裁只能是调整边界线，排除了共有。

　　波黑宪法规定波黑由联邦和斯国两个实体组成，领土分别占51%和49%。布尔奇科虽然属两个实体共有，但是它直属国家，实体没有任何管辖权。布尔奇科成为独立于两实体之外的特区。欧文解释说，布尔奇科共有后实体所占的领土份额都增加了。这个解释非常牵强，份额减少违反宪法，增加也同样违反宪法。

　　（三）临时措施明显超出了合理范围

　　《仲裁协议》规定仲裁过程适用联合国国际贸易法委员会规则。该规则允许仲裁庭采取临时措施。也就是说仲裁庭可以在布尔奇科设立临时监管机制——督导制度。但是，督导拥有波恩权力，成为布尔奇科的太上皇，置身于立法、行政和司法机关之上。被督导撤职的人没有司法救济手段，这与现代法治精神格格不入。

　　另外，督导制度本来是一项临时措施，却存在了15年。今年8月底，督导只是暂停行使职能，督导的权威还存在，他随时可以恢复行使权力干预布尔奇科的运作。督导的权力和存在时间远远超出了临时措施的合理范围。

　　（四）仲裁主要基于政治目的

　　联邦认为，斯国通过种族清洗的手段占有布尔奇科城，属于非法获取。欧文认为联邦的主张正确，但是斯国当时从波黑共和国获得布尔奇科，联邦并不代表波黑共和国。

　　《仲裁协议》规定，仲裁要基于“法律和公平原则”。但是欧文除了几处正确判断之外（例如上段文字），几乎完全出于政治目的。欧文做出仲裁结果的主要依据是难民重返、机构建设和自由移动情况。由于布尔奇科战前的人口结构，斯国强烈反对难民重返，并抵制组建多民族的政权机构。自由移动不牵涉核心利益，斯国承诺接受。

　　主要鉴于以上原因，欧文考虑要把布尔奇科判给联邦。但是布尔奇科对斯国极度重要，这种结果很可能造成军事冲突。国际社会普遍认为应该把布尔奇科归属波黑，并由国际社会临时监管。[4]联邦接受这个方案。

　　1997年斯国出现了一个重大事件，总统普拉夫希奇与强硬派决裂，斯国形成了东、西两部对峙的局面。如果将布尔奇科判给联邦，那么斯国的分裂将会加剧，从而影响整个波黑的安全局面。这是西方国家不愿看到的。

　　基于以上考虑，欧文才做出了他的政治决定，布尔奇科归两实体共有。同样，在关闭仲裁庭和结束督导治理的问题上，也是出于政治目的。

　　三、结论

　　欧文作为庭长，不顾其他两个仲裁人的意愿，强行做出各项决定。他的决定超过了权限且严重超期。仲裁庭已经存在了16年且仍将继续存在，它还可以随时改变仲裁结果。布尔奇科始终处于不确定状态。欧文从根本上违背了国际法精神。

　　布尔奇科仲裁主要出于政治目的而不是基于法律原则。欧文声称：“没有斯国总理多迪克去年的亲代顿努力，仲裁庭会把布尔奇科完全判给联邦。”[5]看来，只有高级代表停止存在后，布尔奇科仲裁庭才能结束使命。还有一种情况是欧文死亡。

　　欧文为布尔奇科留下了一个未完成的巨大隐患：仲裁庭结束使命后，如果斯国宣布独立，那么布尔奇科的地位怎样？布尔奇科直属于波黑，斯国独立，意味着波黑解体，布尔奇科将成为无主之地。是否只能通过战争解决？布尔奇科仲裁是个功利性的、失败的仲裁。




【作者简介】
甄鹏（Zhen Peng），山东大学学者。字西月，山东高密人。理学硕士、历史学博士、政治学博士后、律师资格。精通中外政治制度、企业和知识产权法、塞尔维亚问题。


【注释】
[1] Brcko Arbitral Tribunal. Brcko Arbitral Tribunal for Dispute Over the Inter-Entity Boundary in Brcko Area Award【Z/OL】. (1997-02-14)【2012-09-24】. Para 6. OHR://www.ohr.int/ohr-offices/brcko/default.asp?content_id=5327#_ftnref3.
[2]PIC. Communique【Z/OL】. (2009-06-30)【2012-09-24】. OHR: //www.ohr.int/pic/default.asp?content_id=43665.
[3] The General Framework Agreement, Annex 2, Article V. (1995-12-14)【2012-09-25】. OHR: //www.ohr.int/dpa/default.asp?content_id=370.
[4] International Crisis Group. Brcko Arbitration: Proposal for Peace【R/OL】. (1997-01-20)【2012-09-15】. ICG: //www.crisisgroup.org/~/media/Files/europe/Bosnia%204.pdf.
[5] Roberts B. Owen. Statement by Roberts B. Owen. (1999-03-05)【2012-09-25】. OHR://www.ohr.int/ohr-offices/brcko/default.asp?content_id=5353.