论国际反恐怖的国际法律合作机制

【出处】《时代法学》2011年第6期
【摘要】“9·11”事件以来，国际社会更加注重国际反恐怖的合作机制。国际反恐怖的复杂性与艰巨性是人类历史上最严峻的挑战，国际反恐怖的各国实践是建立国际反恐怖合作法律机制的政治、经济和法律基础。只有在国际反恐怖合作的法律原则——包括国家主权平等原则，政治、经济与法律等相结合的原则，在联合国框架下的利益协调一致原则——的基础上，建立国际、区际法律合作途径，加强国际反恐怖的司法协助与技术合作，才能取得国际反恐怖的最终胜利。
【关键词】国际反恐怖；法律原则；法律合作机制
【写作年份】2011年


【正文】

　　美国和国际社会从2001年9月11日遭受恐怖主义袭击的事件中惊醒后，便一直致力于从国内[1]和国际两方面加大力度[2]对抗恐怖主义。对此，美国采取了一系列相应的措施，包括颁布《爱国者法令》[3]，建立军事委员会对所谓的恐怖主义[4]进行讯问和审判，设立国家安全局[5]，加强对移民的限制和进一步严密安全策略[6]等。在美采取的对抗恐怖主义的措施中，最鲁莽（最有胆识）的就是通过发动战争来推翻阿富汗塔利班政权，阻止伊拉克政府或国际恐怖分子使用大量毁灭性武器对抗美国（世界）。但美国基于联合国宪章第51条关于赋予国家的自卫权利而对伊拉克这样一个主权国家发动战争，其合法性现遭到了世界众多国家的置疑。当前，国际社会采取的措施主要是通过大会、多边会议、双边会议进行协商，加强合作共识，并承认一些新条约，以尽量采取协调一致的反国际恐怖行动，达到消除国际恐怖主义生存空间的目的。

　　一、国际反恐怖合作的必要性和可能性

　　国际恐怖主义一产生，就受到国际社会的高度关注，并采取一系列应对措施。但在打击国际恐怖主义具体的统一操作方面，不仅各国对打击的对象、目标、性质认识不一，而且往往出于自身利益的考虑，还会不时地牵制甚至阻碍国际社会及他国打击国际恐怖主义的行动。尽管美国、欧盟各国、俄罗斯、中亚国家、东南亚国家等都在国内不同程度上展开了对国际恐怖主义及国内的各种恐怖活动的打击，但由于观念不一，打击的手段不同，带来了不一样的后果。因此，国际恐怖主义早已不是一个国内或国际某一个方面的问题，而是国际社会综合症导致的需要全面根治的问题。

　　（一）半个多世纪以来的国际反恐合作实践经验是当前国际反恐合作的基础

　　国际反恐怖合作，可追溯到20世纪30年代。1934年10月9日，一场国际恐怖主义事件震惊了整个世界，南斯拉夫国王亚历山大在法国马赛进行国事访问时遭到暗杀，与其同乘一辆车的法国外长巴都也在爆炸中受伤而死亡[7]。以此事件为导火索，国际社会开始了反恐怖主义的合作。当年12月，国际联盟理事会任命了一个委员会来研究恐怖主义问题，以起草一项国际公约。由比利时、英国、智利、西班牙、法国等11国专家组成的反恐怖主义委员会于1935年4月在日内瓦开会，并于5月完成了《防止和惩治恐怖主义公约》的第一稿。1937年4月，反恐怖主义委员会召开最后一次会议，对公约草案再一次进行修改，使之成为两个独立的国际公约：《防止和惩治恐怖主义公约》和《建立国际刑事法院公约》。同年5月17日，来自36个国家的代表召开了一次制止恐怖主义的特别会，国际联盟并于同年11月16日通过了上述两个公约。尽管上述两个公约未能最后实施，但它毕竟开了依靠国际合作打击和遏制恐怖性组织犯罪的先河。

　　二战以后，特别是20世纪60年代以来，随着国际恐怖主义活动的泛滥，世界各国针对特定形式的恐怖主义犯罪先后签订了一系列国际公约，如1963年《东京公约》、1970年《海牙公约》、1971年《蒙特利尔公约》反对空中劫持的三个国际公约，以及1973年签订的《关于防止和惩处侵害应受国际保护人员包括外交代表的罪行的公约》和1979年的《反对劫持人质国际公约》。这些公约所确立的惩治国际恐怖活动的两项原则，即普遍性原则和引渡或起诉原则，有助于打消恐怖分子期待某些国家宽容对待他们的念头，为国际社会同国际恐怖主义作斗争，维持国际社会的正常秩序提供了法律武器[8]。

　　1996年2月21日首次召开有19个国家官员和专家参加的国际反恐怖会议，同年3月13日又有29个国家的首脑在埃及参加该事项的国际会议。自此，国际社会越来越重视在国际反恐怖斗争中的国际合作问题。在世界范围内的恐怖活动经常性的风烟四起并危及国际社会的稳定与安宁的情况下，联合国安理会于1999年10月19日一致通过由俄罗斯起草的决议案，坚决谴责一切形式的恐怖主义，并呼吁所有国家全面履行一系列反恐怖公约。该决议要求各国采取的具体措施包括：通过双边和多边合作来防止和打击恐怖主义行为；不予庇护所有策划、筹资支持或从事恐怖活动的人，确保将他们逮捕、起诉或引渡；开展司法合作和情报交流等[9]。

　　通过以上国际社会在国际反恐怖合作方面的努力，目前国际反恐怖的工作已取得相当大的成绩，并积累了不少有益的国际合作反恐的经验。尽管国际恐怖主义还不能在近期得到抑制或是消除，但良好的国际反恐合作经验基础将有力地推动国际反恐事业，还世界人民一个和平的天空。

　　（二）世界各国国际反恐实践为国际反恐合作奠定了良好的政治基础

　　20世纪90年代以来，一些双边的、多边的和国际性的反恐怖合作的协议、协定和条约大量增加，除在前面提到的一些国际性的公约，国家与国家之间、地区与地区之间的国际反恐合作意向也是随着国际恐怖主义泛滥的严竣形势不断地得到了加强。

　　1993年初，阿拉伯国家内政部长会议表示，坚决反对任何形式的恐怖主义。1995年12月12日，俄罗斯与西方七国部长会议讨论联合打击恐怖主义活动。1996年关于反恐双边或多边的合作得到了进一步发展：4月4日，土耳其与格鲁吉亚发表联合公报，呼吁国际社会加强合作，打击各种形式的恐怖活动；5月1日，美国与以色列签署反恐怖合作协议；7月11日，中东16个阿拉伯国家召开反恐怖会议，制定出一项反恐怖战略草案；7月30日，西方七国首脑会议提出25项反恐怖措施；8月23日，斯里兰卡与美国签署共同对付恐怖活动的协议；9月27日，欧盟成员国签订了引渡恐怖分子的引渡条约。1997年12月2日，西班牙与法国举行首脑会谈，同意加强合作打击恐怖主义，并强调联合打击处于两国交界处的巴斯克分离组织的行动进展顺利。1999年，国际恐怖活动的热点逐步向亚洲转移，尤其是俄罗斯与中亚地区恐怖活动十分猖獗，促使该地区反恐怖合作进一步加强[10]。

　　以上关于美国反恐的政策和措施和其他各国及各国之间在反国际恐怖上的协作，充分反映了过去和当前国际社会在国际反恐及合作方面的良好意愿和共同努力。

　　（三）联合国框架下政治、经济、文化新秩序的建构及国际人权保障体系的逐步形成奠定了国际反恐合作全球治理的国际环境

　　21世纪的“全球化”，带来了国际政治、经济及文化格局的新变化。这种新变化包含着人们所不希望的国际社会问题：经济金融安全问题、生态环境问题、资源稀缺问题、疾病蔓延问题、跨国犯罪问题、非法移民问题、核武器扩散问题，以及我们今天所密切关注到的国际恐怖主义问题等。任何一个国际方面的问题都需要综合治理，即全球治理。在国际反恐怖斗争的过程中，所谓的全球治理作用，其实就是要通过联合国及《联合国宪章》宗旨、原则指导下的各种正义手段来实现公正合理的国际秩序，达到消除国际恐怖主义生存的土壤，确保和平的国际环境。

　　突出联合国在国际反恐中的地位，是由联合国宗旨“维护国际和平与安全，发展国际间以尊重人民平等权利和自决原则的友好关系，促进国际合作，协调各国行动，尊重基本人权等”所决定的。而且，联合国在半个多世纪以来，通过不断地吸纳新的成员，赋予其平等的成员资格，使联合国成为人类社会大家庭共同构建幸福家园的平台。在这个平台上，尽管有大国以其超强的实力常常置联合国于不顾而任意枉行，如“9·11”事件后，美国单边主义的色彩更浓，导致世界许多国家对此堪忧。但我们同样以理性的思维认识到，联合国通过其合法的程序，在接纳了那些曾经为殖民地所统治、在联合国成立之初被排除在国际共同体之外的民族解放国家之后，联合国所发出的声音，已不再是某一大国或是某几个大国的了。随着多极化声音的增强，民族解放国家、发展中国家及不发达国家在联合国中的地位越来越得到重视。自然接下来的事情便是在联合国框架下的国际政治、经济及文化新秩序的重新构建以及国际人权保障体系的完善。

　　二、国际反恐怖合作的原则

　　国际反恐怖合作的国际法原则是指在国际反恐怖活动中必须坚持的法律准则，其中主要包括：国家主权平等原则；政治、经济与法律等相结合的原则；在联合国框架下的利益协调一致原则等。

　　（一）国家主权平等原则

　　20世纪国际法最大的成就之一，就是主权国家成为一种世界性现象。主权国家，不再是昔日所谓欧美基督教文明国家独占的特权标志，而是现今世界上大约200个国家通用的普通身份[11]。当每一个国家以普通身份平等地对话，国家之间的争端也就能够以诚意的协商得以解决，国家之间的合作也就能以互信互利的方式取得双羸或多赢。

　　国家主权，是国家最重要的属性，是指国家有独立的自主地处理其对内对外事务的权力。国家主权具有两方面的特性：一是对内的最高权；二是对外的独立权。虽然自近代以来，对主权有不同的理论解释，但各国在实践上都十分重视自己的主权，并特别强调主权平等的原则[12]。美国历年发表的国家安全战略报告和《四年防务评估报告》，也都把维护美国的国家主权列为首要任务。在这个主权林立的国际社会中，如果不着重于此点，将国家区分为大国、小国，有强、弱之分，那么，国家之间也就无法正常地交往，国际事务也就不能有良好的合作。任何国家，不管它有多强大，都不应以损害或侵犯他国主权来达到维护本国主权的目的，更不应依仗自己的强大来建立世界霸权和霸权秩序，破坏国际关系的基本准则。这项原则应该同样适用于各国的国际反恐怖斗争。“在反恐怖斗争中维护本国的安全、国家主权和领土完整与尊重他国的安全、国家主权和领土完整应该是同等重要的。”[13]当世界各国以美国为中心建立反国际恐怖主义联盟的时候，把握这项原则显得至关重要。

　　（二）政治、经济与法律等相结合的原则

　　展望国际反恐的合作前景，当前仍然面临不少困难，如（1）由于国际社会对国际恐怖主义的内涵没有达成共识，对国际恐怖主义的认定就非常复杂；（2）国际社会目前尚未形成公正的社会秩序和公正的利益协调机制；（3）由于各国的利益和矛盾冲突，全面合作反恐常常是“貌合神离”，严重地影响到反恐合作的效率；（4）国际恐怖主义的暴力手段走向了智能化和非暴力化，使国际反恐的对策，特别是“以暴制暴”的策略，陷入了一个带有怪圈的泥潭等。这些问题必须以全新的视角去诠释，以更有效的、多种手段相结合的方式去解决。

　　以当前的国际反恐形式来看，松懈的没有国际强行约束力的政治外交行为不足以将各国真正要求在统一的反恐联盟中；军事行动不足以根治国际恐怖主义，还会产生更多的国际猜疑和制造更多的混乱。统一的国际反恐条约却难以实施，真正全面的司法合作机制尚正在构建。因此，任何一个方面的国际反恐怖措施和策略都还有值得改进的余地，就综合来讲，则是某些国家应反思和世界各国共同努力的方向。一句话，国际反恐合作靠单打独斗，靠单一军事策略，靠单一方法，既不是当前国际反恐实践的反映，也不是未来根治国际恐怖主义的良方，因此必须展开全方位的合作，既要有政治的、军事的、外交的、经济的合作，也要有法律的合作。

　　（三）在联合国框架下的利益协调一致原则

　　国际合作反恐是全人类的共同任务，是21世纪国际关系极其重要的内容，事关维护世界和平、稳定与发展的大局和全局问题[14]。但随着合作反恐的深入，各国利益在不同程度上的冲突也会加剧，甚至有时到分裂的地步。在这样一种国际环境中，如何更好地协调各国反恐，使各国回到统一的机制中来，任务相当艰巨。谁在其中发挥核心作用，则是至关重要。

　　联合国是世界上各国公认的最大国际组织，也是处理与解决所有国际事务最有权威的机构。“9·11”事件的发生，宣告了恐怖主义已走上了超组织血腥与大规模杀戮的道路，同时也使各国展开全球范围内的国际反恐合作。由于反恐已从部分国家部分团体进行的部分事务升格为全球性、关注全人类未来前途的事务，理应由联合国在反恐中发挥主导作用。并使打击恐怖主义处于联合国的框架内，按照《联合国宪章》和国际法行事。

　　确立联合国在反恐斗争中的核心原则，与国际当前反恐的单极化密不可分。从国际反恐斗争一开始，关于联合国的地位和作用问题，就出现了两种不同的观点和立场。中国、俄罗斯、法国等绝大多数联合国成员国和联合国秘书长安南都反复强调，联合国应在反恐中发挥主导作用，打击恐怖主义应在联合国的框架内、按照《联合国宪章》和国际法行事，并认为应该组成一个由联合国领导的国际反恐联盟[15]。而美国却对此置之不理，一意孤行，坚持认为自己应在反恐联盟中起主导作用，并将自己的“单边主义”反恐体系发挥得淋漓尽致，对其他主权国家以反恐为由悍然动武。这对联合国的权威造成了严重的挑战。在这种情形下，如果不坚持联合国的领导权，国际合作反恐的前途将是非常危险的。

　　三、构建国际反恐怖合作的防范体系

　　目前国际上进行反恐行动的目标大概可以归结为四个重点，即：（1）终结国家对恐怖主义的支持[16]；（2）建立与维持一种负责任的打击恐怖主义的国际标准；（3）强化与维持打击恐怖主义的国际性努力，在现有的基础上，建立有意愿与有能力打击恐怖主义的国家的全面合作机制；（4）建立起在制止与破坏国际恐怖主义物质支援方面的合作机制，特别是关于大规模毁灭性武器与飞弹扩散等方面。这些方面的工作只有国际社会通过平等的磋商机制才能实现。

　　（一）联合国及国际组织

　　联合国的反恐历程可以追溯到国际联盟时期。由于南斯拉夫国王亚历山大和法国外长巴都相继被暗杀，1937年11月16日，国际联盟在日内瓦通过了《防止和惩治恐怖主义公约》，并通过了建立国际刑事法庭、以审理被公约定义为恐怖活动的事件的决议。1972年，联合国秘书长瓦尔德海姆提议达成一个国际反恐怖主义公约。同年，联合国大会通过3034号决议，决定就如何定义恐怖主义，查明恐怖主义的根源、建议反恐措施成立三个委员会。因为美国企图把民族解放运动也贴上恐怖主义的标签，一个普遍性的国际反恐公约没有达成。1974年，作为一个变通措施，联合国大会通过了《防止和惩罚针对国际保护人群犯罪公约》。被保护的人员包括外交机构成员、妇女和儿童等，并且把绑架、暗杀和袭击也列入公约管辖范围[17]。在联合国机构中，最有效最持久的反恐怖努力体现在国际民用航空组织（ICAO）中，并且先后通过三个关于飞行安全也就是反空中犯罪的公约：1963年的《东京公约》、1970年的《海牙公约》和1971年的《蒙特利尔公约》。另外，联合国还通过不懈的努力，通过了其他一系列公约和宣言。仅在20世纪90年代通过的宣言就有：1994年12月《消灭国际恐怖主义措施宣言》、1997年《制止恐怖主义爆炸事件的国际公约》、1999年《制止向恐怖主义提供资助的国际公约》等。

　　目前，联合国已成为协调全球反对恐怖主义的政治和法律中心。近年来，在联合国大会、它的各专门机构、专设机关、联合国人权委员会、联合国预防犯罪和罪犯待遇大会上定期讨论各国反对恐怖主义相互协调的各种问题。1999年俄罗斯在联合国安理会倡议讨论对国际和平与安全带来威胁的恐怖主义问题，强有力地推动了这方面的工作。作为对讨论的总结，通过了被视为安理会开展反恐怖工作战略基础的1269号决议。安理会在1999年9月12日通过了1368号决议，明确而及时地阐述了自己在国际反恐方面的原则性态度，1999年9月28日通过的1373号决议则是铲除国际恐怖主义道路上的一个重要的里程牌。2001年10月5日，联合国大会就恐怖主义问题进行了联大历史上参与国家数最多的一次辩论会。随后，安理会反恐怖主义委员会也正式成立，以监督各国对安理会有关反恐决议的执行情况[18]。另外，联合国经济与社会理事会、联合国人权委员会以及国际原子能机构、国际刑警组织等国际组织在不同程度上加入了国际反恐的行列，发挥着国际组织的协作能力。如国际刑警组织就于1988年9月在法国的克鲁特召开的国际刑警会议上，将对付国际恐怖主义活动的措施列为会议的正式研究内容[19]，又于1988年10月26日在开罗举行的国际刑警组织第67届大会上通过了《反恐怖开罗宣言》，该宣言坚决谴责了形形色色的恐怖主义行为，并强调要充分发挥国际刑警组织等国际组织在反恐中的作用[20]。而后在国际反恐怖合作上促使各国建立了一系列的国际司法协助的内容。

　　面对日益严峻的国际反恐怖形势，联合国已在其能力范围内做出了卓有成效的工作，并且在以联合国为核心的反恐体系下，其他国际组织不同程度上也在发挥着他们应有的能力。尽管当前的国际反恐联盟仍还有点乱，单边和霸权主义倾向较浓，但联合国和国际组织的力量和作用是不可估量的。世界各国必须认识到这点，以自主有意识的态度走到这一框架体系中来。

　　（二）国际反恐怖的区际合作

　　20世纪末以来，国际反恐的区域性或次区域性合作发展得比较充分。如欧盟、美洲国家组织、非洲国家组织、上海合作组织等地区性组织都纷纷加强了反恐合作。这些区域性的反恐怖合作为国际反恐怖联盟的更有效的建立奠定了良好的基础。

　　1.美洲国家组织反恐怖合作

　　1970年，美洲国家组织通过AB／Res.4（1-E／70）决议。决议规定，为了有力地打击恐怖主义，恐怖活动尤其与恐怖活动有关的绑架和勒索，应该被当作反人类罪；当恐怖活动针对外国代表时，不仅是破坏了人权，而且违反了国际行为关系准则，正式宣告此类活动构成了犯罪；要求各成员国政府提供便利，交换主要是有助于防止和惩罚此类活动的情报。这个决议的法律成果就是1971年的《美洲国家组织反恐公约》。该公约的实质性条款涉及到有关反恐怖的国际合作，限制将恐怖主义行为列为政治犯罪，对恐怖犯罪分子的或引渡或起诉的义务等。这部公约已对哥斯达黎加、多米尼加共和国、墨西哥、尼加拉瓜、美国、厄瓜多尔、委内瑞拉等国正式生效。从公约所反映的内容来看，这部公约侧重反对有关绑架、谋杀、暗杀、勒索等形式的恐怖主义。至于保护的对象则不限于应受保护的外交界人士，但重点限于该行为是否具有国际意义的性质，其侵害后果是否具有国际意义。单纯的国内意义上的恐怖活动则不在合作打击的范畴[21]。这是完全符合《联合国宪章》所规定的宗旨和精神的。

　　不足的是，《美洲国家组织反恐公约》当时有22个国家签署，但只有不到三分之一的国家递交了批准书，带有几乎所有反恐公约存在的一个缺点：只有很少的国家批准，且允许保留庇护权。1981年，美洲国家组织又召开了一次针对恐怖主义的会议，达成了《美洲国家组织国家间引渡公约》。该公约试图将劫机、绑架和攻击被保护人的行动列为非政治犯罪行为，最终取消恐怖分子的避难地和庇护权。但是，这个公约也没有得到广泛的批准[22]。尽管如此，美洲国家组织在反恐怖主义方面的法律强行性倾向已显现出来，并且因此美洲各国在反恐合作上的各种司法手段得到了加强，有力地打击了在美洲地区的恐怖分子的嚣张气焰。

　　2.欧盟反恐怖合作

　　1978年，欧洲议会通过了《欧洲反恐公约》。该公约试图直接处理打击恐怖主义的主要问题，其中之一就是有关“政治犯不引渡”原则的适用问题。该公约第1条规定：“在缔约国之间引渡，下列犯罪不得视为政治犯罪或与政治犯罪牵连的犯罪或具有政治动机的犯罪：（1）1970年海牙公约所规定的非法劫持航空器的犯罪；（2）1971年海牙公约蒙特利尔公约所规定的危害民用航空安全的犯罪；（3）严重侵害国际上应受保护人员，包括外交代表的生命、身体或自由的犯罪；（4）涉及绑架、劫持人质或严重非法拘禁的犯罪；（5）涉及炸弹、手榴弹、火箭、自动武器、邮件或邮包炸弹危及人员的使用；（6）意图犯上述罪行或实施或意图实施此种行为的共犯。”该公约第2条要求各缔约国将侵害个人或财产的其他暴力行为排除在“政治犯不引渡”之外。第13条又允许缔约国可以提出保留拒绝引渡请求，如果犯罪具有政治性质的话[23]。公约第5条更进一步作出规定：“被请求国在下列规定下，可以拒绝引渡请求：本公约不应被解释为设定一种引渡义务，如果按此要求，可以拒绝引渡被告；本公约不应被解释为设定一种引渡义务，如果被请求国有实际理由相信依第1条或第2条所列举犯罪的引渡请求系基于种族、宗教、国籍或政见理由所为的追诉或处罚。”另外，《欧洲反恐公约》也受到或引渡或追诉的支配，依其第7条的规定：“缔约国如不引渡所列罪犯，则须毫无例外和无不当迟延地向有权机关起诉，这些机关必须按照在其国内法上任何严重性之一犯罪的相同方式进行裁决。”尽管该公约设立了保留条件，并在缔约国之间存在对享有庇护权的政治犯与政治恐怖主义之间的分歧，“牺牲了某些原则，但它对于欧洲范围的反恐合作仍然具有很大的积极意义。”[24]

　　“9·11”事件后，欧盟迅速采取了积极的举措。2001年9月19日，欧盟委员会通过的两项反恐法案，其中包含的反恐措施就达37项之多。最引人注目的有：对恐怖主义及其行为实行统一的司法界定和量刑标准；在反恐方面建立欧盟范围内的统一逮捕证制度，欧盟任一成员国发出的逮捕证将在其他所有成员国自动生效，各国都有义务追捕嫌疑犯并引渡给发布通缉令的国家。这样，欧盟成员国将通过相互承认逮捕证的统一制度在本区域内基本取代传统的引渡制度。另外，还在欧洲刑警组织内设立专门的反恐怖武装力量等。如此深层次的区域性反恐司法合作将使恐怖分子在这一区域的活动大受钳制、无处藏身[25]。

　　3.非洲国家（非洲统一组织）反恐怖合作

　　1999年7月13日，在阿尔及尔举行的第35届首脑会议上，非洲统一组织（非洲组织）通过了《预防和打击恐怖主义公约》，该公约也被称为《阿尔及尔公约》。在该届首脑会议上，非统还通过了《阿尔及尔宣言》，宣言涉及许多问题，其中包括恐怖主义。

　　“9·11”事件的发生，令世界各国为之震惊而迅速动员起来，非洲各国也意识到这一点。2001年10月17日，应邀在塞内加尔首都达喀尔出席反恐怖协调会的27个非洲国家的国家元首、政府首脑及高级官员通过了《达喀尔宣言》。该宣言指出，有必要使非洲消除一切恐怖主义行动以及取缔一切对恐怖主义的支持，不管这种恐怖主义是属于政治、思想、意识形态、种族、部族、宗教或其他范畴；在尊重联合国和非洲统一组织与打击恐怖主义有关的公约以及联合国相关的决议之下，希望在打击各种形式的恐怖主义方面加强国与国的合作与协调，不管是个人、集团还是国家进行的恐怖主义；并呼吁所有非洲国家尽快批准非统组织关于预防和打击恐怖主义的公约以及联合国的相关公约，并尽快将把达喀尔会议上提出的所有建议作为重要成果，付诸实施[26]。

　　4.阿拉伯国家联盟的反恐怖合作

　　1998年4月22日，阿拉伯内政部长委员会和阿拉伯司法部长委员会在阿拉伯国家联盟驻开罗总部召开会议。两委员会根据1997年11月26日阿拉伯司法部长委员会第249号决议、1998年1月5日阿拉伯内政部长委员会第290号决议、阿拉伯内政部长委员会和阿拉伯司法部长委员会1998年3月10日至12日在开罗阿盟总部召开共同会议期间做出的各项决定、上述两个委员会起草的阿拉伯反恐怖协议的最后草案等决议，做出如下决定：通过阿拉伯反恐怖协议（附决议文本），并号召各成员国依据相应法规尽快予以批准。号召签署该协议的国家采取必要措施，根据其各自国内法律实现以下目标：（1）从严惩处恐怖主义犯罪活动；（2）对任何恐怖犯罪企图按完全犯罪予以惩罚；（3）冻结、没收罪犯制造恐怖主义活动的工具、财产及任何与之有关的财物。如本协议的有关条款与缔约国之间的任何双边协议之规定有冲突，具体执行时则以最能体现司法、安全合作、实现阿拉伯反恐怖协议宗旨的规定为准实施。

　　5.上海合作组织的反恐怖合作

　　2001年6月15日，上海合作组织成员国在上海签署了《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约》。该公约共有21条规定，其所规定的打击恐怖主义的国际法律合作包括：一是对“恐怖主义”这个争论不休的问题作出了明确界定。依该公约，恐怖主义是指：（1）公约附件所列条约之一所认定并经其定义为犯罪的任何行为[27]；（2）致使平民或武装冲突情况下未积极参与军事行动的任何其他人员死亡或对其造成重大人身伤害、对物质目标造成重大损失的任何行为，以及组织、策划、共谋、教唆上述活动的行为；而此类行为因其性质或背景可认定为恐吓居民、破坏公共安全或强制政权机关或国际组织以实施或不实施某种行为，并且是依各方国内法应追究刑事责任的任何行为。二是建立了切实可行的各级执法、情报、军事等机构的合作机制。该公约明确提出，各方应在预防、查明和惩治恐怖主义方面进行合作，如各方应将恐怖主义视为可相互引渡的犯罪行为；制定并采取协商一致的措施，以达到预防、查明和惩治恐怖主义行为的目的；采取措施预防、查明和阻止向任何人员、组织提供用于实施恐怖主义行为的资金、武器、弹药和其他协助。公约第10条规定在吉尔吉斯坦首都比什凯克建立各方的反恐怖机构并保障其运行。三是使从事恐怖主义行为者受到处罚。公约强调指出，对于公约所确定的恐怖主义，无论其动机如何，在任何情况下不得为其开脱罪责，从事恐怖主义行为的人应被“绳之以法”。该公约的建立，为合作各方在公约的框架内对本地区的恐怖主义、分裂主义和极端主义进行有效打击竖立了信心。

　　（三）国际反恐合作的国际刑事协助和司法协作

　　1.国际恐怖主义犯罪与国际普遍管辖原则

　　按照比较权威的解释，国际犯罪是指国际社会公认的违反国际刑事法律规范或有悖于人类和平精神，危害国际社会一般权益而应当受到处罚的严重国际不法行为，也即国际法规定的对国际社会具有危害性并应当受到刑事处罚的行为[28]。那么，国际恐怖主义行为是不是一种国际犯罪呢？如果说，从政治意义上进行考虑，国际社会对恐怖主义的行为仍有不同见解的话，而将之作为一种国际犯罪行为，则是各国政府和人民的共识。著名国际刑法专家巴西奥尼教授通过分析国际犯罪的类型指出，“在犯罪国际化的过程中，存在着两个共同的条件：一是法定的行为；二是行为必须包含国际或跨国的因素以符合国际犯罪的类别。”国际因素是指“所涉及的行为达到丁危害国际社会的程度”；而跨国因素，则表现为无论何时“行为实施的影响不仅限于一个国家的利益”。[29]以此为理论基础对发生在世界各地的国际恐怖主义活动进行分析，就不难看出，现代国际恐怖主义行为具有犯罪的面孔，而且是全人类普遍打击和惩处的犯罪行为。被作为一种犯罪行为对待的国际恐怖主义具有特殊性、非政治性和普遍性，决定了该类犯罪形式上的政治性和实质上应受惩罚的普遍性。即，国际恐怖主义应当作一种受到普遍惩罚的罪行，适用国际刑法的普遍管辖原则。

　　国际恐怖主义发展到现在，已经成为一种有组织并运用现代手段的大规模破坏性犯罪，它严重地威胁着世界和平，不管是从犯罪学的理论基础来分析，还是从国际范围内所制定的法律明文规定来看，国际恐怖主义犯罪都是适用国际刑法的普遍管辖原则的。1937年11月16日订于日内瓦的《防止和惩治恐怖主义公约》（未生效），在规定犯罪地国对恐怖主义罪行进行刑事管辖的权力的同时，规定了有限的普遍管辖，即在外国犯了恐怖主义罪行而在一缔约国领土上发现的外国人如同在该国领土内犯罪一样，以同样的方式予以追诉和惩罚，如具备如下条件：（1）引渡的请求已经提出，但拒绝引渡的理由与犯罪事项本身无关；（2）庇护国法律承认对外国人在外国的犯罪有权管辖；（3）外国人如系对外国人在外国的犯罪承认有权管辖的国家所属的国民（第十条）。20世纪70年代以来，随着现代恐怖主义的泛滥，国际反恐怖合作在刑法领域得到了加强，使以前仅仅适用海盗罪和战争犯罪的普遍管辖原则通过国际公约的形式逐渐扩大适用到了国际反恐领域。1970年《海牙公约》、1971年《蒙特利尔公约》、1973年《保护外交人员公约》、1979年《反对劫持人质公约》在确认有关当事国的刑事管辖权的同时，都明确规定：每一缔约国对于被指控的罪犯在本国领土内而不将此人引渡给有关当事国时，应采取必要的措施确立其对此类罪犯的管辖权。这样一来，普遍管辖权在反国际恐怖主义领域的适用，否定了豁免、排除了政治犯不引渡，确定了普遍管辖原则。

　　当前，联合国已经有12个关于惩治恐怖主义犯罪的公约，这些国际法律文件说明，自从国际社会意识到运用法律惩治恐怖主义犯罪之日起，普遍管辖原则无论是否得到充分、有效的适用，都在惩治各类恐怖主义犯罪中发挥着重要的作用。因此，“遵循国际法治原则，在各国积极提供合作的前提下，适用普遍管辖原则惩治恐怖主义犯罪才能真正起到一般预防和特殊预防的作用。”[30]国际反恐怖合作的目的也才能真正实现。

　　2.反国际恐怖主义与国际刑事司法协作

　　国际刑事司法协助（作），是国与国之间在刑事事务方面通过代为一定的司法行为而互相给予支持、便利和援助的一种活动[31]。在国家之间往往存在着司法合作，国际刑事司法合作就是其中的一个方面，反映了刑事诉讼的国际化。其目的是为了通过建立各国在刑事领域的有效合作，完成预防和打击跨国性犯罪的斗争任务，如预防和打击国际贩毒、跨国洗钱、生态环境危机、资源破坏、国际恐怖主义犯罪等。传统的国际刑事司法协作主要是文书送达、调查取证，而随着国际刑事司法协作在反国际犯罪领域的加强，其方式有新的扩展，如引渡、被判刑人的移送、刑事诉讼移转管辖、合作执行刑事判决等，而且这些合作途径的延伸往往会产生各国主权之争。但不管怎样，国际刑事司法协作已成为国家间联合采取行动，对付国际性犯罪的一种有效的途径和手段。

　　国际刑事司法协作基于客观现实需要，反映了国际社会的共同利益，是在《联合国宪章》及其基本原则指导下，人类共同解决所面临的全球性问题。在目前所建立的国际或区际反恐条约中，无论是《反对劫持人质的国际公约》，还是《欧洲反恐怖主义公约》，都明确规定了惩处恐怖主义的司法协作条款。至于《关于在航空器内犯罪和其它某些行为的公约》（1963年《东京公约》）、《关于制止非法劫持航空器公约》（1970年《海牙公约》）、《关于制止危害民用航空器的非法行为的公约》（1971年《蒙特利尔公约》），更是把引渡劫持犯、提供刑事司法协作列为反劫机的重要手段。另外，各国在反国际恐怖斗争的实践中，无一例外地都谋求互相合作，共同借助法律手段预防和打击恐怖主义。近年来，无论是联合国，还是地区性国际组织都曾专门讨论过恐怖主义的问题，而且都广泛地注意到在反恐怖斗争中加强国际司法协作的必要性和现实紧迫性，要求各国采取行动加强这方面的合作。因此，我们有理由相信，随着反国际恐怖主义的国际合作日程加速，国际刑事司法协作将在其中发挥它应有的作用。

　　3.国际刑事法院与国际反恐怖主义

　　国际刑事法院的建立，意味着某些类型犯罪的性质决定其不再仅仅是国内法意义上的犯罪，也不再仅仅受到国内法院的管辖和制裁，而是在国家同意的一定条件下由主权国家建立的国际刑事法院进行审判的具有国际性质的罪行。回顾半个多世纪以来建立国际刑事法院的曲折历程，我们不难看到，从纯粹的理念到理论，再到实现，这里面是与国际社会同严重的国际犯罪进行不屈不挠的斗争实践分不开的。但从国际社会以正式的方式第一次通过《国际刑事法院规约》建立一个独立的国际刑事法院的国际实践来看，建立国际刑事法院的奋斗目标实际上是与国际社会反国际恐怖主义的斗争实践紧密相连的。

　　1934年12月，国际联盟理事会专门任命了一个专家委员会来研究恐怖主义问题，以便起草一项专门的国际公约。由11国[32]专家组成的反恐怖主义委员会于1935年4月在日内瓦开会，并于5月完成了《禁止和惩治国际恐怖主义公约》草案（以下简称公约草案）的第一稿。1936年1月，反恐怖主义委员会在日内瓦召开第二次会议，根据各国政府提出的意见，对公约草案进行修改，完成公约草案的第二稿，并再次提交国际联盟理事会。1937年4月，反恐怖主义委员会召开最后一次会议，对公约草案再一次修改，使之成为两个既相互独立又相互联系的国际公约：《制止和惩治国际恐怖主义公约》和《建立国际刑事法院公约》。1937年5月17日，来自36个国家的代表在日内瓦召开了一次制止恐怖主义问题的特别会议，并于同年11月通过了上述两个公约。这是主权国家第一次为审判和惩治国际恐怖主义分子的目的设立国际刑事法院而缔结的国际公约[33]。其后，虽然有13个国家在《建立国际刑事法院公约》上签字[34]，但是由于第二次世界大战在公约完成的同年爆发，紧张的国际局势使得公约谈判国和签字国无暇顾及签署或批准公约的问题，再加上其他各种原因，最终只有印度一个国家批准了《建立国际刑事法院公约》，因而公约永远也未能生效[35]。

　　在半个多世纪后，国际刑事法院终于在2002年7月1日成立。虽然仍然感觉遗憾的是，国际刑事法院的管辖范围最后只确定灭绝种族罪、危害人类罪、战争罪和侵略罪四类罪行，没有将国际恐怖主义罪行等其他一些重要罪行概括其内，并且还有许多限制，导致一个常设性的国际法院遭受众多毫不隐讳的批评，如《罗马规约》指出其“遗漏了许多罪行”，致使“管辖权问题成为国际刑事法院效能发挥的最大限制”等等。可我们也明显感觉到，在建立国际刑事法院之前各国对管辖范围的争辩中，是有将国际恐怖主义纳入其中的声音的。并且，实质上，究其当前所确定的各类罪行，在更确定的具体罪行间有与国际恐怖主义罪行重叠的事实。因此，随着国际刑事法院运作机制在实践当中的不断完善以及国际社会对国际恐怖主义认识程度的加深，国际恐怖主义罪行归入国际刑事法院管辖范围之内的可能性是完全存在的。




【作者简介】
郑远民，湖南师范大学法学院教授，博士生导师，主要研究方向：国际法学与民法学；黄小喜，湖南第一师范学院副教授，湖南师范大学法学院博士研究生，主要研究方向：国际法学。


【注释】
[1]See generally Sean Murphy，Contemporary Practice of the United States Relating to International Law，96 AM. J. INTL. L. 237 （2002）.
[2]For a review of measures predation Septemper 11，2002，see Ved Nanda，International，Regional and U.S. Response to International Terrorism，Address at the University of Denver. University of Bologna Colloquium，2000 （manuscript on file with the Dever Journal of International legal instruments related to the prevention and suppression of international terrorism，see Status of international conventions pertaining to international terroism，extract from the Report of the Secretary Gegeral on Measures to Eliminate International Tern）rim，U.N. Doc. N57/183，para.III A，（2002） as updated on 10 December 2002 （hereinafter Report on Measures）.
[3]USA Patriot Act，Pub. L. No. 107—56，115 Stat，272 （2001）.
[4]See 66 Fed. Reg. 57，833 （Nov. 13，2001） for the President's Military Order and Dept. of Def. MCO No. 1，Mar. 21，2002，for the Secretary of Defense's Military Commission Order implementing the President’s Order regarding policy，responsibilities and procedures for trial before military commissions. See also Katharine Q. Seelye Military Tribunals Staffing Defense at Guantanamo，N.Y. TIMES，May 23，2003，at A16 （describing the Pentagon's recruitment of civilian lawyers to serve as defense counsels for terrorist suspects in its military tribunals at the US Naval Base in Guantanamo Bay Cuba）.
[5]See Excc. Order No. 13，228，66 Fed. Reg. 51，812，Oct. 8，2001，which established the Office of Homeland Security and the Homeland Security Council responsible for“advising and assisting the President with respect to all aspects of homeland security”. Id.§5 （a）.
[6]See Aviation and Transportation Security Act，Pub. L. No. 107—71，115 Stat. 597 （allows the federal government to have control of the security of airport）. See generally press Release，Office of the Press Security，Strengthening Homeland Security Since Peptember 11（April 11，2002），available at http：//www. whitehouse，gov/homeland/six_month_update . html（last visited June 1，2003）.
[7]王绳祖．国际关系史（第五卷）[M]．北京：世界知识出版社，1995．130．
[8]丁强，孙彬．国际联盟与反恐怖主义立法[J].历史教学，2002，（10）：52—53．
[9][10]李伟，杨明杰．国际恐怖主义与反恐怖斗争[M]．北京：时事出版社，2003．33．37—41．
[11]余敏友．以新主权观迎接新世纪的国际法学[A]．国际法问题专论[C]．武汉：武汉大学出版社，2004．
[12]梁西．国际法[M]．武汉：武汉大学出版社，1993．56．
[13]钱文荣．国际反恐斗争需要有公正的国际秩序[J]．中国党政干部论坛，2002，（5）：44—46．
[14]杨洁勉．国际合作反恐——超越地缘政治的思考[M]．北京：时事出版社，2003．309．
[15]钱文荣．国际反恐斗争需要有公正的国际秩序[J]．中国党政干部论坛，2002，（5）：44—46．
[16]国家在一定历史条件下，恐怖主义也会成为其政策的工具，或起到支持恐怖主义的作用，因而，从广义上来讲，国家也可作为恐怖主义的主体来对待。王国飞．析国家作为恐怖主义的主体问题[J]．法律科学，2004，（3）：90—97．
[17]Donna M．Schlagheek，International Rerrorism：An Introduction to the Concepts and Actors，Lexington，MA：Lexington books，1988，pp．121—123．
[18]杨洁勉．国际合作反恐——超越地缘政治的思考[M]．北京：时事出版社，2003．53．
[19]赵秉志．国际恐怖主义犯罪及其惩治[A]．当代刑法理论探索（第四卷）[C]．北京：法律出版社，2003．
[20]曾令良，尹生．论国际恐怖主义的全球化趋势与国际法律控制[J]．法制与社会发展（双月刊），2003，（4）：34—45．
[21]赵秉志．国际刑事司法协助[A]．当代刑法理论探索（第四卷）[C]．北京：法律出版社，2003．
[22]杨洁勉．国际合作反恐——超越地缘政治的思考[M]．北京：时事出版社，2003．55．
[23]这一条款主要是由于法国的坚持。法国认为是否给予某人政治避难的权力属于国家主权范畴，不应该被公约剥夺。
[24]杨洁勉．国际合作反恐——超越地缘政治的思考[M]．北京：时事出版社，2003．54．
[25]曾令良，尹生．论国际恐怖主义的全球化趋势与国际法律控制[J]．法制与社会发展（双月刊），2003，（4）：34—45．
[26]中国现代国际关系研究所反恐怖研究中心．世界主要国家和地区反恐怖政策与措施[M]．北京：时事出版社，2002．431—435．
[27]公约附件包括：1970年的《海牙公约》、1971年的《蒙特利尔公约》、1973年《保护外交人员公约》、1979年《反对劫持人质公约》、1980年《关于核材料的实物保护公约》、1988年作为对《蒙特利尔公约》的附件、1988年《制止危及海上航行安全的非法行为公约》、1988年《制止危害大陆架固定平台非法行为议定书》、1997年《制止恐怖主义爆炸的国际公约》、1997年《制止向恐怖主义提供资助的国际公约》等共10个公约。
[28]庞仕平，崔彬，国际恐怖主义犯罪研究[J]．法学杂志，2002，（3）：32．
[29]丁小巍，赵志春．国际恐怖主义犯罪若干问题研究[J]．广西政法管理干部学院学报，2003，（1）：36—38：
[30]王秀梅，杜澎，赫兴旺．惩治恐怖主义犯罪国际合作中的普遍管辖[J]．法学评论（双月刊），2003，（4）：79．
[31]赵秉志．国际刑事司法协助[A]．当代刑法理论探索（第四卷）[C]．北京：法律出版社，2003．
[32]它们是：比利时、英国、智利、西班牙、法国、匈牙利、意大利、波兰、瑞士、罗马尼亚和苏联。
[33]国际联盟：Convention for the Creation of An International Criminal Court，1937年11月16日在日内瓦开放签字。
[34]这些国家是：比利时、保加利亚、古巴、西班牙、法国、希腊、摩纳哥、荷兰、罗马尼亚、捷克斯洛伐克、土耳其、苏联和南斯拉夫。
[35]M．C．Bassiouni and C．L．Blakesley，The Need for An International Criminal Court in the New International World Order，Vol．25：15，Vanderbilt Journal of Transnatonal Law，p．153，1992．