WTO主要发达成员应对全球气候变化的政策措施评述

【出处】中国法学会世界贸易组织法研究会
【摘要】在京都议定书第一个承诺期满后（后2012时代）国际社会需要达成一个应对气候变化的多边协定。而WTO发达成员在其国内层面实施和制定的应对气候变化的国内措施将对该多边协定走向产生重大影响。因此，本文详细介绍了WTO主要发达成员应对全球气候变化的法律措施和经济刺激政策，包括碳税和能源税，碳排放交易制度，边境调整措施。
【关键词】气候变化；碳税；能源税；碳排放交易；边境调整制度
【写作年份】2012年


【正文】

　　气候变化是国际社会普遍关心的重大全球性问题。气候变化既是环境问题，也是发展问题。正如世界贸易组织（WTO）和联合国环境署（UNEP）联合发布的报告中所说，全球性的问题必须通过全球协商一致的方式来解决。《联合国气候变化框架公约》指出，历史上和目前全球温室气体排放的最大部分源自发达国家，发展中国家的人均排放仍相对较低，发展中国家在全球排放中所占的份额将会增加，以满足其经济和社会发展需要。《联合国气候变化框架公约》明确提出，各缔约方应在公平的基础上，根据他们共同但有区别的责任和各自的能力，为人类当代和后代的利益保护气候系统，发达国家缔约方应率先采取行动应对气候变化及其不利影响。[1]目前气候变化谈判面临重大挑战，在京都议定书第一个承诺期满后（后2012时代）国际社会需要达成一个应对气候变化的多边协定。而目前的谈判主要集中在发达国家在后2010时代减排的程度，以及发达国家提供给发展中国家的技术和资金援助水平等问题上。

　　在多边国际谈判之外，部分WTO成员，主要是发达成员纷纷在其国内层面实施和制定应对气候变化的国内措施。由于考虑到这些国内措施将对其境内企业增加负担，从而引发对竞争力的考量。同时又鉴于所谓“碳泄漏”等环境效果等问题，这些成员在采取国内措施的同时，会伴随实施一些边境措施，从而对进口产品产生额外的负担。这些边境措施和技术要求往往对国际贸易及其规则发展产生重大影响。因此有必要具体介绍和评述这些实施和拟定中的政策和措施。

　　一、应对全球气候变化措施的主要类型

　　为了缓解和适应气候变化，各国在国家层面也提出了大量的政策措施。这些措施有些已经生效实施了一段时间，主要的一类是直接约束温室气体减排的法律措施和经济刺激政策，其中又包括境内减排价格制度（Domestic Emissions Pricing System）和边境措施（Border Measure）。

　　境内减排价格制度（Domestic Emissions Pricing System）为减排设定了一套价格。这种价格制度主要有两种设计：（1）征收温室气体排放的国内税，如碳税（Carbon Tax）。（2）建立减排交易制度，如碳排放总量控制交易制度（cap-and-trade system）。总体而言，这种国内气候变化政策会改变所涉贸易商品的相关价格，并对国际贸易环境产生影响。

　　由于应对全球气候变化的各种措施必定带有全球性和国际性的特点。一些WTO成员在制度安排上既选择了境内措施，又选择了对国际贸易有重大影响的边境措施，主要是基于以下原因。即缺乏国际协商一致的减排政策和碳价格，如碳税或者碳交易制度不是全球普遍适用的，因此导致了部分成员对国内产业竞争力问题和碳泄漏（carbon leakage）问题的担忧。尤其是能源密集型产业的竞争力和碳泄漏问题，已经成为一些实施碳减排交易制度的发达国家关注的焦点。

　　单边的碳税和碳减排交易制度都影响了相关产品的成本，因此某种程度上也影响了行业和企业的竞争力。一个企业的竞争力可以从其保持盈利和市场份额来描述。如果当环境政策在不同的国家以不同的水平实施，那么有竞争关系的企业之间的成本也将产生差异，这就赋予了那些实施环境政策相对低水平的国家企业以价格优势。

　　总体而言，作为国内实施碳税或者排放交易制度的补充，引入边境措施旨在抵消在产业竞争力上可能的不对等，以及防止在一些国家的碳泄漏。

　　二、碳税和能源税及边境调整制度

　　（一） 碳税和能源税的税基不同

　　为减少温室气体排放而采取的现有措施中，有一种被广泛讨论并且已在多国实施，即以税收的形式对排放进入大气层的CO2进行定价。“碳税（carbon tax）”的主要税基是化石燃料燃烧有关的CO2排放，这是CO2排放的主要来源。这类税通常是计算化石燃料中的碳含量（carbon content），即在燃烧过程直接产生的CO2量的比例。由于每种化石燃料有着不同的碳含量，例如像煤和石油等含碳量较高的燃料往往被征收更多的税，而诸如天然气等相对较低碳含量的燃料征的税就相对较少。CO2排放税也可能基于可测得的排放量来征收。

　　一般来说，碳税征收可能有两种主要的适用者：消费者和生产者。选择向消费者还是生产者征税，将对鼓励改变燃料种类产生影响，并且因此影响碳税的整体环境效果，以及征收和实施成本。多数国家通过一种针对燃料消费的税，直接向燃料消费者征收“碳税”。

　　一些国家已经实行碳税。 1990年，芬兰第一个开始制定碳税，之后又有7个欧洲国家进行效仿，分别是瑞典、挪威、丹麦、斯洛文尼亚、意大利、爱沙尼亚和瑞士。[2]几个非欧洲国家也已设想启用碳税，但最终没有决定实施。有些城市和州也在探讨或启用碳税。例如，2007年10月，加拿大魁北克省启用了碳税；2008年7月，加拿大不列颠哥伦比亚省开始对所有化石燃料征收碳税； 2008年5月，美国旧金山湾区（加利福尼亚州）通过了温室气体排放费。[3]

　　政府通常倾向采用针对CO2排放的税和针对能源使用的税相结合的征税方式。“碳税”以及“能源税（energy tax）”的税基有所不同：能源税是基于能源资源的能源含量（energy content），而碳税是基于其碳含量。因此，能源税可以向化石燃料和无碳的能源资源征收。由于能源税适用于化石燃料，因而对CO2排放有事实上的影响，可被认定为是“隐含的碳税（implicit carbon taxes）”。一方面，石油和天然气负担的能源税比碳税更重，因为石油和天然气比煤有更高的能源含量。但是，另一方面煤负担的碳税比石油和天然气更重，因为煤在燃烧时排放的CO2比石油和天然气多。

　　举例来说，芬兰和瑞典就采用针对CO2排放的税和针对能源使用的税相结合的征税方式。其他国家没有采用隐含碳税，而是采用一般的能源税，旨在促进高效能源和节能，从而减少温室气体的排放。如英国和德国的气候变化税（Climate Change Levy），是在整个环境税改革中推进，以促进节能和高效能源。[4]

　　（二） 碳税和能源税边境调整概念的分析

　　1968年3月28日，关税与贸易总协定（GATT）理事会成立了边境税调整工作组（The Working Party on Border Tax Adjustments），专门审查与边境税调整相关的总协定相关条文，缔约方有关边境税调整的做法，以及边境税调整对国际贸易的可能影响。1970年11月20日，边境税调整工作组发布工作组报告[5]，其中沿用了经济与合作组织（OECD）对边境税调整的定义。1994年1月11日，GATT秘书处应环境措施和国际贸易小组（Group on Environmental and International Trade）的要求，再次发布边境税调整报告[6]，其中重申了OECD对边境税调整的定义。2009年6月世界贸易组织和联合国环境署联合发布的《贸易与气候变化》报告仍然沿用了OECD的这种定义。

　　根据OECD的定义，边境税调整被认为是全部或者部分以目的地原则（destination principle）实施的任何财政措施。边境税调整使出口产品豁免于部分或者全部出口国有关国内相似产品在国内市场销售给消费者的税负，同时对销售给消费者的进口产品征收部分或者全部有关国内相似产品在进口国的税负。目的地原则有别于原产地原则（origin principle）。在原产地原则下，指定出口的产品将在国内市场支付税负，而进口产品将免除这种税负，因为其已经在原产地市场支付过相关税负了。根据OECD的这种定义，边境税调整包括两种情况：（1）对进口产品征收与国内相似产品对应的税，即对进口产品的边境税调整；（2）对出口产品返还国内征税，即对出口产品的边境税调整。

　　就气候变化相关的边境税调整措施而言，根据美国审计总署（GAO）公布的报告，边境税调整是联邦政府在边境对某些进口产品征收的税负。边境税主要有以下两个特征：（1）进口产品的含碳税率：总体而言，对进口产品征收的税，是基于进口产品的生产（production）有关的碳排放；（2）该税与国内实施成本相同：联邦政府将使对进口产品的负担，与国内生产商遵守国内减排价格制度生产类似产品一样。[7]

　　总体而言，边境税调整通常适用于有关商品消费或销售的国内税。[8]然而，不是所有的国内税都适用于边境调整。国内碳税或能源税是否可适用边境调整，则应根据WTO的规则对该类措施的具体实施进行逐一分析。

　　三、碳排放交易及边境调整制度

　　碳排放总量控制和交易制度为碳排放这种对环境造成负面影响的行为设定了一个价格。总体而言，碳排放总量控制交易制度确定了一个碳排放总量的上限（cap），然后把这个上限转化为允许排放的许可配额（allowances），最后建立一个市场，以该市场价格对这些许可配额进行拍卖或交易。理论上说，这些许可配额的市场价格应反映减排的边际成本，从而鼓励排放者达到具体的减排目标。为许可配额支付的价格实际上就是碳价格。

　　这种排放交易制度（ETS）首先由美国的《1977年清洁空气法》引入，是为了减少某些地区空气污染物的排放。在之后的几年里，其他几个排放交易计划也在美国实施了。根据美国《1990年清洁空气法修正案》相关条款，在电气公司中，实施二氧化硫（SO2）许可配额交易制度以减少其排放。SO2的排放会造成酸雨。

　　随后，《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）1997年《京都议定书》第17条也规定了温室气体的国际排放交易体系。该制度旨在促使《京都议定书》附件1的缔约方通过国际排放交易体系履行其减排义务。附件1的缔约方可从其他缔约方处获取一定单位的排放量，从而满足其在《京都议定书》下的排放目标。自《京都议定书》签订以来，国内层面使用排放交易体系日益受到关注，因为这是一套遵守《京都议定书》下温室气体减排目标的高效且有效的工具。

　　该排放交易体系设计了以下几个方面主要特征：包括排放交易体系的类型、排放许可配额的分配、与其他现有体系的关系，以及其他一些特征。这些制度设计的细节非常重要，其决定着参与者的成本负担，并且影响到整个交易体系。

　　（一） 排放交易体系的不同类型

　　首先，根据国内交易体系排放目标不同分为：第一种，总量控制交易制度，其中为整体排放设定一个水平；第二种是相对总量（relative cap）制度，以基准为基础的体系（the rate-base system），该体系为每一个排放来源设定一个排放标准。在总量控制交易制度中，政府确定温室气体排放的最高限额，通常以物理单位计算（例如公吨），其规定排放来源可在具体的时间框架内进行排放。为达成减排的目标，这个最高排放上限的最大数额通常比过去排放量更低，并且这个上限通常随着时间的推移而下降。政府随即创设了许多涉及排放的“许可配额”，数量等于这个上限的规模。相反，以基准为基础的体系，也称相对总量制度，是由政府决定每个来源的排放标准，通常以单位产量允许的排放量，或排放密集度来表述。

　　总量控制交易制度（cap-and-trade）和以基准为基础的体系（rate-based system）之间有两个主要差异。第一，基准为基础的体系模式并没有对排放设定一个总体上限，因此对可能达到的总体排放水平目标增加了不确定性。第二，基准为基础的体系比总量控制交易制度赋予管理的负担更重。与一项环境税一样，监管当局需要定期重新评估和调整这个基准标准以达到特定的排放目标，并且为来自增加产量的额外排放作出修正。

　　排放交易制度参与者的数量也是决定任何上述交易制度减排潜在影响的重要因素。但事实上，现有的和拟定的交易制度通常都规定了二氧化碳（CO2）排放的最低门槛，从而排除了小型排放设施（installations）。例如，在欧盟温室气体排放交易体系（EU-ETS）的第三阶段，每年CO2排放量在25,000以下的设施，允许选择退出EU-ETS，只要其实施了替代的减排措施。

　　第二，排放交易体系因行业范围不同而不同。有些制度涉及众多行业，或者允许逐步纳入更多的行业。例如，在2012年后，欧盟温室气体排放交易体系的范围将拓展至新行业，包括石化、氨水和铝业等，目前其涉及电力、钢铁、玻璃、水泥、陶瓷、砖等。加拿大提出的计划也将涉及广泛行业领域：燃烧发电、石油和天然气、森林产品、冶炼和精炼、钢铁、矿业、水泥、石灰和化学品。

　　第三，排放交易体系因有关气体的种类不同而不同。大多数制度只纳入CO2，如欧盟温室气体排放交易体系、美国区域温室气体动议以及瑞士的交易体系。相反，澳大利亚新南威尔士州的温室气体减排体系以及加拿大提出的计划则涉及其他的温室气体。欧盟的温室气体交易排放体系2012年后的阶段，可预见地包含了两种新的温室气体：一氧化二氮（N2O）和全氟碳化物（PFCS）。

　　（二）排放许可配额的分配是温室气体减排体系的基础

　　在一个排放交易体系中，许可配额就是共同货币。一般，一个许可配额给权利持有人排放一吨的CO2的权利，就如欧盟的温室气体交易排放体系；或是允许排放一吨CO2当量（CO2-eq）的权利，例如澳大利亚新南威尔士州的温室气体减排体系。维持在其许可配额水平之下排放的公司，可以出售其多出部分的许可配额。另一方面，超过其许可配额水平排放的公司，通常有两种，或两种的混合办法：采取措施减少其排放量，如投资更多环境友好技术；或是在市场上购买其所需的额外许可配额。

　　分配许可配额的方式在区分各公司成本以及如何将成本转嫁于消费者等问题上起着重要作用，因此可能导致特定行业发生潜在损失或赋予一定的竞争力。在这方面，制度的应用（或设计）以及许可配额如何分配都是需要重点考量的。

　　一般来说，制度的应用有两个关键点，这两个关键点也可能共同起作用。第一个关键点是针对“上游”的设计。其中所有排放限制都适用于化石燃料生产者和进口商以及其他能源来源的生产者。排放成本通常通过提高市场价格转嫁给了消费者。有人指出，上游体系的一个主要优势是其相对较低的管理成本，因为其对有限数量实体的排放作了规制。但是，由于化石燃料供应商无法真正选择其提供的产品，从而减少这些燃料的含碳量，所以有人提出，这就将排放的上限简单等同于燃料数量上限了，从而对化石燃料生产者和进口商的利润造成不利影响。此外，这种针对上游的设计可能不足以鼓励终端用户提高能源效率和减排。

　　在针对“下游”的设计中，排放限制适用于排放来源，例如化石燃料的终端用户，他们是CO2的实际排放者。下游体系的优点在于为排放交易提供了潜在的广泛有效的市场。其主要的缺陷是管理成本较高，因为其适用于潜在大量的参与者。

　　大多数现有的计划方案都设计成针对下游的模式，如欧盟的温室气体交易排放体系，它适用于目标行业的单一设施。但是根据行业的不同，采取设计模式的适当性也会不同。例如，有关运输行业的排放被认为采取下游模式是难以实施的，因为这涉及所有车辆的所有权人和经营者。因此在该行业中人们倾向于上游模式。

　　目前，对现有的排放设施，监管者有两种主要的许可配额分配方式，即免费分配和/或拍卖。免费许可配额可基于历史排放水平，或基于行业排放量的预估，或其他方式，如基于每单位产量的排放来发放。免费许可配额的优点在于，其降低了能源密集型和贸易开放度高的行业失去竞争力的风险。

　　就拍卖而言，公司必须对其所需购买的一定数量的许可配额进行出价，这与其最初获得一定数量免费配额不同。赞成拍卖的人认为，许可配额市场可能提供了一种即时的价格信号，这将提高排放交易制度的整体有效性，因为CO2密集型产品的消费者可以据此调整其需求；此外，价格信号为尽早采取行动减少排放提供了更多刺激；并且可能缓解额外受益的问题，也因此更符合“污染者付费（polluter pays）”原则。

　　在实践中，许可配额经常被免费分配，主要是为了解决能源密集型产业的竞争力问题。例如，瑞士免费分配百分之百的许可配额。此外，澳大利亚交易排放制度中免费分配给排放密集型以及贸易开放度高的产业的比重也很大。不过，在欧盟温室气体排放交易体系的第三阶段，拍卖的数量发生了实质性的增长，从第二阶段的不到4%，到第三阶段超过50%。在美国区域温室气体动议中，参与的美国东北部几个州已决定拍卖其所有年度限额。

　　（三）现有排放交易制度的联动方式

　　许多排放交易制度已经建立或正在计划于不久的将来推出。尽管涉及不同排放交易制度可能非常具有挑战性，这种现有排放交易制度的联动的优势是很明显的。例如，排放交易制度的联动可能发生更大市场的诞生，因此可能会降低整个温室气体减排的成本，流动性增加并且减少了许可配额价格的波动。

　　可区分两种类型的联动。第一，建立直接联系，即排许可配额在几个不同的排放交易体系中进行交叉交易。例如，在欧盟温室气体排放交易体系的第三阶段，联动和互相承认许可配额将会发生在欧盟温室气体排放交易体系、任何其他国家或次国家层面的总量控制交易制度，以及不破坏欧盟温室气体排放交易体系“环境整体性（environmental integrity）”的其他排放交易制度之间。第二，建立间接联系，这是十分常见的做法，即排放交易制度与基于项目的抵消（project-based offsets）之间进行联系。“碳补偿（Carbon offsetting）”是指，在一个地方采取减少或避免温室气体排放的行动，以抵消在另一个地方的温室气体排放。抵消通常在减排计划这规定，例如植树，或投资可再生能源、节约能源或是甲烷捕捉。

　　基于项目的抵消的碳信用额（credit）可能发生在境外。例如通过清洁发展机制（Clean Development Mechanism，CDM）。举例而言，在欧盟温室气体排放交易体系下，允许经营者在一定限度内，通过购买其他国家承担的排放节约项目（emission-saving projects）的碳信用额（credit）来支付其EU-ETS下的排放许可配额。这些项目应当在《京都议定书》的联合履约机制（Joint Implementation mechanism）或是清洁发展机制（CDM）下得到官方认可。清洁发展机制项目作为抵消，被挪威、日本、芝加哥气候交易所、瑞士接受，澳大利亚排放交易制度的提案中也涉及了这方面内容。

　　一些温室气体排放交易体系也规定了使用来自于国内项目的国内抵消。例如，在美国《区域温室气体动议》和澳大利亚新南威尔士的交易体系中，有以美国和新南威尔士为基础的项目产生的其他类型的抵消。在欧盟温室气体排放交易体系的第三阶段，可以使用来自国内项目的国内抵消应收配额（credit），这种项目是非包含于排放交易体系的温室气体减排项目。

　　（四）碳排放交易制度边境调整可能的实施方式

　　对碳排放交易制度的边境调整，最主要表现在增加进口商必须拥有排放许可配额（emission allowances）的义务。假设进口产品来源国并没有对其产业实施碳减排义务，则进口商将不得不提供排放许可或授权的排放信用，以支付其进口商品生产过程中排放的碳，或者他们将被允许购买国内排放交易市场的许可配额。[9]

　　美国审计总署（GAO）在其公布的《气候变化措施：美国政策制定者的考量》报告中把碳排放交易制度的边境调整描述成是一种边境许可配额要求（border allowance requirement）。其认为，边境许可配额要求是一项要求进口商在进口商品到美国之前，向联邦政府购买许可配额的措施。总体而言，边境许可配额要求有以下3项主要特征：（1）建立一个独立的许可配额储备：在2008年提出的一些有关碳排放总量控制交易制度的法案中，联邦政府需设立一个许可配额的储备，而独立于国内总量控制交易制度中的许可配额。而要求进口商提供的边境许可配额则来自于这个联邦许可配额储备。（2）相应行动确定：那些没有对美国限制温室气体排放采取“相应行动”的外国商品的进口商，将被要求在相关产品出口到美国时附随提供许可配额。（3）在边境的文件要求：在进入美国之前，进口商将不得不从联邦政府那购买许可配额，并且在边境提交书面声明，表明商品附有被要求数量的许可配额。[10]

　　目前，有关碳排放交易制度的边境调整措施还没有正式实施的国别经验。但是，这个问题已经成为欧美等发达国家国内立法程序中讨论的焦点问题。以美国为例，在上述美国审计总署（GAO）的《气候变化措施：美国政策制定者的考量》报告中，美国110届国会和111届国会中，共有5个法案涉及这种边境许可配额要求，分别是S.1766法案（2007年7月）、S.3036法案（2008年5月）、HR.6186法案（2008年6月）、HR.6316法案（2008年6月）和HR.2454法案（2009年6月）。[11]




【作者简介】
张伟华，上海WTO事务咨询中心信息部主任。


【注释】

[1]国家发展和改革委员会. 中国应对气候变化国家方案【R】. 北京：2007.
[2]WTO，UNEP. Trade and Climate Change 【R】. Switzerland: 2009: 90 and footnote 12.
[3]Ibid, para. 2009: 90.
[4]WTO，UNEP. Trade and Climate Change 【R】. Switzerland: 2009: 91.
[5]General Agreement on Tariffs and Trade. Report by the Working Party on Border Tax Adjustments 【R】. L/3464.
[6]General Agreement on Tariffs and Trade. Border Tax Adjustment Note by the Secretariat 【R】. TRE/W/20.
[7]United States Government Accountability Office (GAO). Climate Change Trade Measures: Considerations for U.S. Policy Makers 【R】. Washington, DC：2009：22.
[8]WTO，UNEP. Trade and Climate Change 【R】. Switzerland: 2009: 100.
[9]WTO，UNEP. Trade and Climate Change 【R】. Switzerland: 2009: 100-101.
[10]United States Government Accountability Office (GAO). Climate Change Trade Measures: Considerations for U.S. Policy Makers 【R】. Washington, DC：2009：22.
[11]United States Government Accountability Office (GAO). Climate Change Trade Measures: Considerations for U.S. Policy Makers 【R】. Washington, DC：2009：31。