国际社会治理海盗问题的法律对策

【出处】《中国刑事杂志》2011年第11期
【摘要】当前，海盗活动十分猖獗，严重影响国际社会的政治、经济秩序，完善和运用国际法是综合治理海盗问题的重要武器之一。文章从分析当前海盗在主体、对象、主观目的以及客观表现方面的特点出发，针对国际社会治理海盗问题的现状及其存在的问题，阐明了国际社会治理海盗问题的法律对策，建议完善《联合国海洋法公约》以及《制止危及海上航行安全非法行为公约》对海盗的界定、对海盗的制裁等问题，并对惩治海盗的国际合作机制的构建提出了设想。
【关键词】海盗行为；特点；国际社会治理；法律对策
【写作年份】2011年


【正文】

　　一、当前海盗行为的特点

　　人类自从有了航海活动，海盗就成为了困扰海运安全的首要问题之一。21世纪以来，随着人类社会的进步与发展，海盗问题不仅没有得到彻底根除，甚至有愈演愈烈的趋势。综观近年来海盗行为的特点，从主体到对象，从主观目的到客观表现，可以将当今海盗的行为特点概括为“十化”。

　　首先，从主体来看，当今海盗行为的主体呈现复杂化与集团化的趋势。海盗产业的从业人员部分出身为渔民、部分出身为军阀混战还乡的武装人员，南中国海甚至有沿岸国警察参与海盗活动。海盗对内有先进的管理，明确的分工，而且现今的海盗，逐渐走上了集团化的道路。据报道，东南亚的海盗活动基本操纵在五大犯罪集团手中，并已组成现代化的海盗托拉斯，下设分支机构，在各地区都拥有雇员。

　　其次，从海盗行为的对象来看，具有多样化的特点。传统海盗袭击的目标往往仅限于游船和商船，而现代海盗把军舰、码头、旅游胜地等都变成丁他们攻击的对象。

　　再次，从主观目的来看，当前海盗行为的主观目的具有多元化的特点。传统海盗多是为了抢劫财物；而现在有些时候，海盗活动本身也会成为一种政治工具。在索马里，一些地方军阀就出于打击对手的目的而袭击联合国船只，阻止人道主义救援物资进入敌对武装的控制区域，有着很明显的政治与军事目的。

　　当然，最突出的就是当今海盗行为的客观表现。

　　一是海盗武器装备现代化、手段残忍化。据国际组织海盗报告中心的统计资料，现在95％的海盗拥有武器，武器还在逐步升级。早些时候使用的枪械还是自动步枪，而现在不仅拥有重型武器，还拥有GPRS全球定位系统、摩托快艇，甚至还可以通过国际网络和电子邮件与世界各地的海盗乃至犯罪集团联系。由于现在的海盗手里都有武器，为了逃跑，他们会毫不犹豫的开枪射击。有时候，穷凶极恶的海盗们登上商船后，洗劫财物，最后把商船的人扔进鲨鱼出没的海里。南中国海海盗就是为了抢钱，哪怕为了几瓶矿泉水，不惜杀人越货。

　　二是海盗活动区域扩大化、频次密集化。从2005-2010年的海盗袭击事件来看，在2005年，亚丁湾的海盗的确是“索马里海盗”，因为其活动范围基本仅限于索马里周边海域，包括亚丁湾的出口海域，直接威胁也门亚丁港等周边几个港口。随后，海盗的活动范围就不断扩大。截至2010年，海盗的活动范围已经超出亚丁湾那片海域，扩展到阿拉伯海的相当一部分。

　　三是海盗索要赎金巨额化、利益分配规范化。2008年，世界各地的航运公司共向索马里海盗支付了1.2亿美元的赎金，被劫持的船只平均每艘支付180万美元。海盗获得赎金后便开始分赃。当今海盗内部的利益分配已经具有了规范化的特点。

　　二、国际社会治理海盗问题的现状分析

　　海盗的存在，是对当今世界人权的一个严峻的挑战，海盗的无政府、盲目性行为带来了大量的无辜人员伤亡，对从事海上国际贸易的国家的经济造成严重危害。近年来，索马里海盗十分猖獗，国际社会几近束手无策，不仅因为海盗成因根深蒂固，更是由于许多复杂因素的影响。

　　首先，急则治标，缓则治本。目前国际社会针对索马里海盗问题的处理原则是“先急则治标”，但是从长远来看，还应“后缓则治本”。索马里海盗日益猖獗有着深刻的政治、经济、文化成因。一是索马里政治上长期混乱。索马里海盗猖獗的主要根源在于持续内战。1991年1月，索马里西亚德政权被推翻后，这个国家就陷入了持续至今的军阀割据和无政府状态，政治斗争、部族冲突和宗教纠纷等有愈演愈烈的趋势，整个索马里满目疮痍，民不聊生。连陆地上的治安都得不到保障，更别提海上秩序的维护了。二是长期内战导致经济落后。经济落后所带来的贫困问题是索马里海盗产生的重要根源。海盗猖獗的地区大部分男性公民很难找到像样的工作，为了养家糊口，很多青壮年被迫去参加当地军阀武装或者进行抢劫。三是海盗历史演变形成的亚文化现象。海盗亚文化现象比较鲜明，不同地区不同时期的海盗亚文化有着各自明显的特点。在殖民地扩张前期的英国就是一个地地道道的海盗国家。干海盗能为国家创收，而且在发生战争时又能堂而皇之地打着爱国忠君的旗号“私掠”帝国军舰商船，获得巨大的物质财富。目前，在索马里，海盗活动被当地一些人视为改善生活的可靠手段。今后，国际社会还应该采取有效措施，对索马里实施人道主义援助，稳定政治局面，改善经济状况，妥善处理内部民族矛盾，消除“海盗亚文化”，使其摆脱战乱和贫穷，从根本上铲除海盗滋生的土壤。

　　其次，收效甚微，困难重重。一是由于护航军舰数量不足，打击不力。海盗出没的海域越来越大，已经超过100万平方海里，这对参加打击海盗的海军舰艇或执法船只快速赶赴现场造成了很大的困难，况且，海盗船攻击目标船持续的时间往往很短暂，就更增加了护航军舰及时营救的困难。美国军方认为，要对亚丁湾海盗活动进行全面控制，至少需要50艘以上军舰，目前军舰数量远远达不到要求，因而无法全面遏制海盗袭击事件的发生。二是由于商船不能配备火力。因为《海商法》属于私法，它无法通过立法的方式赋予民用船舶配备火力的权利。根据张远煌教授“罪前情景”这一概念，由于商船不配备火力，对海盗没有威慑力，就激发了犯罪动机和促成犯罪行为的实施。[1]同时，随着船舶自动化程度的提高，现今船舶配员比20年前减少了近一半。由于船员少，在反击海盗中，面对穷凶极恶，武装到牙齿的海盗，从人力角度看更加处于劣势。三是由于国际犯罪势力的支持。目前有中国、俄罗斯、英国、印度等大约30个国家的海军采取行动打击海盗，结果海盗越打越大，越打越猖獗，其中一个重要的原因就是海盗受到了资金雄厚的国际犯罪势力的支持。2010年，索马里海盗已经索取了总额高达6千万美金的赎金，但海盗仅得到其中的15％，其余为国际犯罪网络集团所得。美国奥巴马政府打击海盗协调官员表示打击索马里海盗比打阿富汗还要难。

　　再次，立法缺失，执法低效。一是相关法律规定不健全。反海盗法律包括反海盗国际法和反海盗国内法。反海盗国际法由国际公约和联合国安理会相关决议构成。1982年出台的《联合国海洋法公约》和1988年国际海事组织通过的《制止危及海上航行安全非法行为公约》及联合国安理会在2008年颁布的四项决议（1816、1838、1846和1851号决议）是国际反海盗活动所依赖的最重要的法律文件。但这些法律文件存在着对海盗的界定模糊、对海盗的制裁没有明确规定以及对海盗的审判没有相应的程序性规定等缺陷。反海盗国内法由各国国内立法组成，但国内法普遍存在着与国际立法不衔接及国内法中缺少相关规定的不足。如我国刑法中根本没有规定海盗罪。二是国际反海盗机制联动效率低。打击海盗及其他犯罪行为的国际合作仍存在着一些障碍。有的国家不愿意承认自己国家的海盗问题比较严重，担心影响自己国家的形象；也有一些国家担心国际合作会损害其主权；更有一些相邻的沿海国之间本来就存在着主权和海洋资源争议，因此，这部分国家不愿接受以反海盗为目标的国际援助，仍然以自己的方式和战略意图打击海盗。

　　三、国际社会治理海盗问题的立法完善

　　海盗是全人类共同的敌人，人类要共同制止打击海盗。为此目的，从立法角度看，有关治理海盗问题的国际公约尚需完善。

　　（一）《联合国海洋法公约》中有关海盗罪的定义需要臻善

　　一是《联合国海洋法公约》强调海盗犯罪目的必须是“私人目的”，而没有明确含有“政治目的”的海盗行为。理论界有一种认识，“私人目的”与“政治目的”是判断海盗行为和海上恐怖主义的决定性因素。这就会使人对《联合国海洋法公约》第101条定义的海盗行为产生费解，同样是“非法的暴力或扣留行为，或任何掠夺行为”，只因犯罪目的不同就被判别为海盗行为和海上恐怖主义，这缺乏法理支持。海盗行为并不是一种罪行，而是出于打击在公海上和在任何国家管辖范围以外的地方发生的多种海上非法暴力行为的司法需要，对多种犯罪行为所作的统一称呼。因此，只要犯有海盗行为定义中的犯罪行为，不考虑其犯罪目的，都应视为海盗行为。这也符合国际习惯法对海盗行为“以掠夺为目的”的特征认定。因此，建议《联合国海洋法公约》对海盗的定义取消“私人目的”。

　　二是《联合国海洋法公约》强调海盗犯罪空间必须在“公海上或在任何国家管辖范围以外”的区域。按照《联合国海洋法公约》规定，公海不包括国家的专属经济区、领海和内水或群岛国的群岛水域内的全部海域。公海对所有国家开放，无管辖区包括的极地、无主地、无主海岸对应的海域亦如此，不属于任何国家管辖。现实中，目前70％-80％的暴力、扣留或掠夺等袭击行为发生在一国的领海之内。[2]如果非要强调海盗犯罪空间，各国才可以行使普遍管辖权，那么，现实中海盗之类的危害海上公共秩序的犯罪行为就不能得到有效遏制。因为，当沿海国无法有效控制其领海内的非法暴力行为时，可以在该国领海内适用海盗行为条款，对该国领海内的某些非法暴力行为适用普遍管辖权，如索马里。在一国领海内适用海盗行为条款时应尊重沿海国的主权，并应设定限制条件，这些限制条件应由联合国决定。因为，在其主权国家的领海内发生海盗行为，则应属于该国国内法管辖的问题。

　　三是《联合国海洋法公约》强调海盗行为的犯罪对象是“在公海私人船舶的船员或乘客，对另一船舶或另一船舶上的人或财物”所从事的行为，这就是两船原则。近年来，国际上打击海盗行为的实践表明，两船原则存在着问题，不能达到有效打击海上非法暴力行为的目的。按照两船原则，海盗行为必须是在公海海盗船舶对另一船舶所从事的行为，发生在本船上的非法暴力行为不能构成海盗行为。而事实上会发生这样的情形，在公海船上人员谋反，掠夺本船财物，绑架、杀害其他不愿参与人员；也会经常发生海盗先派卧底在目标船上工作，目标船开航后，卧底在合适时机将目标船的相关情报通知海盗船，里应外合，夹击目标船。显然，“同一船舶内”的规定，会放纵船上人员谋反和做卧底的海盗罪犯。因为，他们无论怎样行动都是在自己所处的“同一船舶内”实施暴力、扣留或掠夺行为的。按《联合国海洋法公约》规定不属于海盗犯罪。因此“两船原则”不应成为海盗行为定义的必要条件。

　　（二）《联合国海洋法公约》和《制止危害海上航行安全非法行为公约》对海盗罪缺少明确的惩罚标准与程序性规定

　　《联合国海洋法公约》对世界公认的严重破坏公海秩序、危害海上运输安全和发展的海盗罪做了比较系统和全面的规定，主要内容包括：第一，《联合国海洋法公约》明确规定了构成海盗罪的各种犯罪行为，该公约第101、102条规定“海盗罪是指私人船舶或私人飞机的船员、机组成员或乘客，为私人目的，对公海上或任何国家管辖范围以外地方的另一船舶、飞机，或对另一船舶或飞机上的人或财物所从事的非法暴力、扣留、掠夺行为”；第二，《联合国海洋法公约》明确规定了国家负有“合作制止海盗行为的义务”，该公约第100条规定“所有国家应尽最大可能进行合作，以制止在公海上或任何国家管辖范围以外的任何其他地方的海盗行为”；第三，《联合国海洋法公约》明确规定了对海盗罪的管辖权问题，该公约第105条规定“在公海上或任何国家管辖范围以外的任何其他地方，每个国家均可扣押海盗船舶或飞机或为海盗所夺取并在海盗控制下的船舶或飞机，和逮捕船上或飞机上人员并扣押船上或飞机上财物”；第四，《联合国海洋法公约》明确规定了稽查海盗时的注意事项，该公约第106、107条规定，“由于发生海咨行为而进行的扣押，只可由军舰、军用飞机或其他有清楚标识的为政府服务并经授权扣押的船舶或飞机实施。如果扣押涉有海盗行为嫌疑的船舶或飞机并无足够的理由，扣押国应向船舶或飞机所属的国家负担因扣押造成的任何损失或损害的赔偿责任”。除此之外，《联合国海洋法公约》对如何打击海盗和其他海上犯罪都没有作出规定，只是相应规定了几项引渡条款。

　　《制止危害海上航行安全非法行为公约》第一次明确将危害海上航行安全行为确定为国际犯罪行为，并把历史上有关海盗的习惯法纳入，较为详细地规定了有关危害航海安全的罪行及其相关的管辖与处罚问题，成为专门惩治危害海上航行安全犯罪的主要国际法依据。但是从国际法的角度来看，《制止危害海上航行安全非法行为公约》仍存在着不足，惩治危害海上安全罪的国际司法合作缺乏具体措施和有效程序，像海盗这样严重影响航运安全的刑事犯罪行为，要有明确、统一的惩罚标准，以达到法律应有的震慑力。

　　四、惩治海盗的国际合作机制的构建

　　从执法角度看，惩治海盗必须加强国际合作机制的法律保障，并依法建立治理海盗的国际性组织。

　　（一）建立特别法庭审理海盗罪

　　2002年7月1日，根据《国际刑事法院规约》成立国际刑事法院，其主要功能是对犯有战争罪、反人类罪、侵略罪和灭绝种族罪的个人进行起诉和审判，海盗罪不在其中。另外，包括1816（2008）号决议在内的历次联合国安理会会议都未曾就海盗犯罪直接审理问题作出决定。[3]从而造成抓住海盗无法交付国际刑事法庭审判的尴尬，除非本国法律允许把海盗嫌疑人带回本国起诉和审判，否则就只能一遍又一遍上演“捉放曹”，使违法者逍遥法外。

　　历史是一面镜子，或许从历史的角度可以寻找出弥补国际刑事法庭对海盗罪审理缺失的办法。1945年8月8日，英国、美国、法国和前苏联在英国伦敦签署了《关于起诉和惩处欧洲轴心国首要战犯的协定》，依据该协定建立了纽伦堡国际军事法庭；1945年12月，依据《波茨坦公告》和《日本投降书》建立远东国际军事法庭，这两个国际军事法庭审判战争罪犯。胡城军博士在《论海盗犯罪--兼论海盗犯罪在我国刑法中的适用》一书中指出，国际军事法庭的“权威来自国际法所接受的管辖原则，”“盟国依赖于普遍管辖原则对战犯进行审判。”普遍管辖原则是指所有国家都有权对国际法上规定的严重危害国际社会普遍利益的国际犯罪行为实行的管辖，而不论罪行发生在何处。普遍管辖制度最早应用于惩治海盗，延伸至战争罪。胡城军博士对海盗罪和战争罪的相似性作出了比较，认为两罪在犯罪方式--暴力和掠夺、侵害对象--世界各地人们、犯罪属性--国际犯罪、犯罪禁止和惩治--所在地都不容易做到，进而阐述了海盗罪和战争罪同适于普遍管辖原则的合理性。[4]既然第二次世界大战结束后，依据普遍管辖原则成立了纽伦堡和远东国际军事法庭，并对轴心国战犯进行审判，那么，在海盗猖獗的今天用类同推理的方法或许得出这样的建议：建立审判海盗罪的特别国际刑事法庭，审判海盗罪。

　　值得说明的是，据报道，联合国安理会2011年4月11日就索马里海盗问题举行会议，会上一致通过了俄罗斯等国提出的一份旨在加强打击海盗行为的决议草案，决定在索马里境内和境外设立特别法庭，负责审判在索马里附近海域实施海盗行为的嫌疑人。这是朝着建立一个有效的司法机制，以确保可信、可靠地解决海盗问题迈出的第一步。

　　（二）加强国际间的执法合作

　　海盗活动威胁全球，已经成为国际社会关注和打击的对象。《联合国海洋法公约》规定，各国应尽最大可能进行合作，制止海盗行为。在现实生活中，海盗常常在异国海域作案逃窜到他国海域藏匿；同时，海盗出没的区域往往会涉及到多个沿海国家；海盗作案的集团化、组织化、国际化使更多的国家站出来，履行国际法义务，捍卫海上秩序，维护本国利益，因此，国际社会很有必要在治理海盗问题上展开有效的执法合作。

　　加强国际间的执法合作，一要发挥联合国的主导和协调作用。联合国针对反海盗颁布了一系列决议，对各国依法打击海盗，遏制海盗活动提供了法律依据。前述联合国安理会2011年4月11日在决议中强调，必须采取综合手段应对海盗活动及其根源问题，并就此列举了一系列措施，包括呼吁成员国就人质被劫持问题加强合作，协助索马里加强海岸警卫能力，在本国法律中将海盗行为定为犯罪并起诉和拘禁在索马里沿海抓获的海盗嫌疑人，以及调查和起诉那些资助、策划、组织海盗活动或从中获利的人。各国应该严格遵守国际法和联合国安理会的有关决议，相互配合，在打击海盗过程中明确合作义务，主动将国内法与国际法相衔接，避免海盗钻法律空子，成为漏网之鱼，保证联合国安理会决议中有关惩治海盗的措施落到实处。此外，多国部队也应该加强合作与协调，最大限度地发挥有限护航舰只的作用，减少海盗“罪前情景”的可能。二是要加强地区性合作。各国无论受海盗影响大小，都应该加入本区域相关公约，完善国内立法，做到有法可依；采取灵活多样的合作方式，建立反海盗监视系统，联合演习，加强区域国家调查、起诉海盗犯罪的能力建设。

　　（三）强化治理海盗问题的国际性组织的作用

　　一位美国专家说过，没有统一的组织，全世界所有的军舰都到索马里海域也消灭不了海盗。这深刻说明，强化治理海盗犯罪的国际性组织和区域性组织的重要性。国际海事组织（International Maritime Organization：IMO）和国际海事局（International Maritime Bureau：IMB）是直接与打击海盗相关的国际海事机构。国际海事组织是联合国负责海上航行安全、防止船舶污染的一个专门机构，其主要职能是促进各国间的航运技术合作，鼓励各国提高船舶航行效率、防止和控制船舶对海洋污染方面采取统一标准，并处理相关的法律问题。国际海事局是国际商会的一个下属部门，为非政府间国际组织，但在业务上得到国际海事组织的认可与支持，并与国际刑警组织和世界海关组织进行合作。这两个国际海事机构在防止海盗活动方面的主要工作是建立海盗事件数据库，开发反海盗技术和制定有关国际立法。特别是国际海事局与海上保险公司和船东自愿捐助海盗监视中心，海盗监视中心的主要任务是收集可疑船只的动向和海盗袭击的情报，通过国际海事卫星发布最新动态，提醒各国船只保持警惕。该中心从1992年起发布“海盗行为和海上武装抢劫”年度报告，并建立了完善的数据库，已成为世界各国警方追踪、拘捕海盗的重要信息来源。[5]国际海事组织、国际海事局和一些区域性多边合作机制在打击海盗活动中起到了重要作用。但是，目前国际上还没有惩治海盗犯罪的国际组织，应建立这样的专门性的国际组织，以便更有效的打击海盗。

　　海盗活动对世界各国至关重要的海运和贸易业，特别是对世界各经济大国的战略经济利益构成威胁。当前，在联合国及世界各国的共同努力下，国际社会出现了可喜局面，依据现行国际法，开展国际合作打击海盗，使海盗的嚣张气焰有所收敛。从治本的角度看，国际社会应该帮助像索马里这类处于政治混乱的国家建立起有效的行政管理体系，恢复其社会和经济秩序，这样才能使海盗失去生存、发展的社会基础，有效治理海盗问题。




【作者简介】
马惊鸿，大连海事大学法学院；韩立新，大连海事大学法学院。


【注释】
[1]张远煌著：《现代犯罪学的基本问题》，中国检察出版社1998年版，第191页以下。
[2]钱飞：“《联合国海洋法公约》之海盗罪评述”，载《现代商业》2007年第7期。
[3]于阜民：“反海盗国际行动与刑事管辖权问题”，载《检察日报》2009年6月29日。
[4]胡城军著：《论海盗犯罪——兼论海盗犯罪在我国刑法中的适用》，中国检察出版社2009年版，第266页。
[5]张家栋：“世纪海盗活动状况与国际反海盗机制建设”，载《现代国际关系》2009年第1期。