国际非政府组织在华三十年：历史、现状与应对

【出处】《东方法学》2011年第6期
【摘要】改革开放后，国际非政府组织由于能够提供中国经济建设和发展所急需的资金和技术援助等要素，得以进入中国活动。经过三十年的发展，目前在华国际非政府组织总体上呈现出合作对象的多样性、存在形式的复杂性、来源国别以发达国家为主、活动地域的不均衡性、活动领域的广泛性等五项特征。中国目前对国际非政府组织的态度呈现出矛盾心态，体现这一态度的“不承认、不取缔、不干预”政策和《基金会管理条例》都未能实现既为国际非政府组织来华活动提供便利条件，又能有效避免其活动危害国家安全和社会稳定的宗旨。
【关键词】国际非政府组织；“三不”政策；“双重登记管理”体制
【写作年份】2011年


【正文】

　　一、改革开放后国际非政府组织进入中国的背景与过程

　　从新中国成立至1970年代末期间，受当时特定的国际国内形势影响，几乎没有任何国际非政府组织在中国活动。1978年，党的十一届三中全会作出了把全党工作的重点转移到以经济建设为中心的社会主义现代化建设上来，实行改革开放的重大决策，中国从此迈入了改革开放的新时代。要顺利进行国内的经济建设和发展，就需要寻求外来的资金和技术援助。正是基于此，国际非政府组织得以在改革开放新时期进入中国。这是因为，那些设在发达国家的国际非政府组织（即北方非政府组织）往往掌握大量资金，拥有庞大的较高素质的人力资源与遍布全球的信息网络，并乐于从事对发展中国家的援助工作。例如，1980年在经济合作与发展组织注册的1600个非政府组织向发展中国家提供的资金援助量高达28亿美元。{1}这些国际非政府组织是获取外来资金和技术援助的重要来源，允许它们到中国活动也就成为必然。此外，国际非政府组织能够进入中国活动的另一项重要原因是，从20世纪80年代开始，中国先后与德国、日本、澳大利亚、加拿大等发达国家签署了多项双边政府经济技术合作协议，这些协议尽管是政府确定，但项目管理实施者却是捐助国政府所选择的半官半民间组织。例如在澳大利亚，是由澳大利亚发展署将项目分包给澳大利亚一批民间组织来实施的。澳大利亚世界宣明会（World Vision,Australia）每年可从澳发署获得1000万澳元的资金用于开展国际民间组织合作。{2}

　　国际非政府组织在改革开放后进入中国活动，但具体是哪一个国际非政府组织第一个进入中国活动，学术界存有不同看法。有学者认为，作为中国政府邀请来华的第一个环保组织，世界自然基金会（WWF）从1980年起就开始在四川进行大熊猫的研究和保护工作。{3}也有学者认为，1978年，美中艺术交流中心（Center for U.S.-China Arts Exchange）在北京设立办事机构，是改革开放后第一个来华的国际非政府组织{4}。但无论如何，确定无疑的一点是，国际非政府组织与中国的互动关系在20世纪80年代已经开始。我们今天耳熟能详的一些活跃于中国的国际非政府组织，如福特基金会（Ford Foundation）、国际小母牛项目组织（Heifer Project International）、英国乐施会（Oxfam UK）等，都在20世纪80年代就已进入中国活动。另根据一项不完全统计资料，在20世纪80年代进入中国活动的国际非政府组织至少有30多个。{5}

　　在20世纪80年代国际非政府组织在华的发展中，1985年，中国国际经济技术交流中心国际民间组织联络处的成立具有重要意义。1984年，时任联合国开发计划署驻华代表处代表的孔雷飒向中国政府提出建议，在接受国际政府间组织援助的同时，接受国际非政府组织的援助。中国政府对此作出了积极回应，并在联合国开发计划署的支持下，于当年派出了第一个代表团前往四个欧洲国家，进行相关国际非政府组织的调查研究并寻求合作的可能性。在此基础上，中国国际经济技术交流中心在1985年成立了国际民间组织联络处。1986年，中国国际经济技术交流中心与欧洲援华集团（德国农业行动、英国乐施会、荷兰国际开发援助）签署的第一份合作协议正式生效。1987年，国务院批准交流中心成为中国从事国际民间组织合作的协调机构。这标志着国际非政府到中国活动已经初步实现了机制化，为此后国际非政府组织与中国更为密切的合作交流奠定了基础。{6}

　　进入20世纪世纪90年代后，在联合国开发计划署的支持下，中国国际经济技术交流中心与联合国开发计划署在山东济南共同举办了第一届（1990年）、第二届（1992年）国际民间组织合作研讨会。在国内外专家建议下，一个全国性、非营利性、联合性、自愿结成的独立社团法人即中国国际民间组织合作促进会于1992年由对外经济贸易部正式批准成立，并于1993年在民政部正式登记注册。该会的设立宗旨之一就是要协助中国非政府组织与国际非政府组织建立合作关系。{7}因此，它成为国际非政府组织进入中国的一个重要人口平台，为更多的国际非政府组织进入中国提供了便利。到1995年，在华国际非政府组织已有约100个。{8}

　　不过，国际非政府组织进入中国的高峰期还是在1995年以后，其契机是1995年由北京承办的联合国第四次世界妇女大会及其同时进行的非政府论坛。此次会议不仅表现了中国政府对非政府组织，特别是国际非政府组织在国际事务中的作用和影响的认可和支持，同时也更加坚定了中国政府努力发展同国际非政府组织关系的决心。因此，在会后迎来了国际非政府组织纷纷进驻中国的高潮。{9}1995年至1999年，在短短5年时间内就有46个国际非政府组织首次到中国开展项目活动。进入21世纪后，随着中国加入W TO，国际非政府组织进驻中国的速度再次加快。从2000年到2004年，至少有80个国际非政府组织来到中国，平均每年约20个。{10}

　　二、国际非政府组织在中国的现状

　　如前所述，自改革开放以来，国际非政府组织逐渐进入中国活动已成为显而易见的事实。然而，迄今为止，具体有多少个国际非政府组织进入中国活动，它们活动的具体状况如何，则是一个无法准确回答的问题。早在1990年，民政部就首次公布了台湾和港澳在大陆的非政府组织数目，但却至今未正式公布国际非政府组织在中国的数量，没有官方正式统计资料。{11}完整准确的国际非政府组织在中国数量统计数据的缺乏使得全面描述其现状成为一件异常困难的事情。不过，值得庆幸的是，在众多的在华国际非政府组织中，存在一个专门以“独立、客观和真实地分析报道中国公民社会和国际／国内非政府组织的动态和发展”为目的的非政府组织—中国发展简报（China Development Brief）。2000年和2005年，它先后两次编辑出版了在中国的国际非政府组织名录（Directory of International NGOs in China），分别收录了120个和213个在华国际非政府组织的名称、宗旨、进入中国的时间、联络人士、来源国别以及在中国的年度预算经费等。显然，这两份名录所收录的远非在华国际非政府组织的全部，但却是目前在此问题上最新且最完整的资料，正如澳大利亚国际志愿者机构国家项目经理拉斯勒特（Glenda Lasslett）所说：“除从《中国发展简报》和它们所出版的一些优秀材料以外，对中国非营利机构所发生的事没有更多的信息。”{12}因此，下文将以中国发展简报的名录为主，并结合搜集到的其他相关资料，从五个方面描述国际非政府组织在中国的现况，希望能够做到“以小见大”。

　　（一）合作对象的多样性

　　作为外来者，国际非政府组织要在中国活动，执行项目，必须要在中国境内建立活动支点。一般而言，这样的支点最好是由国际非政府组织在中国建立自己的基层组织，发展会员、募集资金。然而，囿于中国现有的对境外非政府组织的管理制度，国际非政府组织不得在中国设立分支机构和吸收会员。因此，国际非政府组织只得寻求与中国国内的相关组织机构合作，以利其在中国的活动。各国际非政府组织基于自身的不同具体情况，寻找到的合作对象是千差万别的。在实践中，在华国际非政府组织的合作对象涵盖从共产党的各机构到政府各个部门，从人大、政协等国家机构到工、青、妇等各人民团体，从高校、社科院等国家事业单位到民办科研教育的非企业单位，从政府部门主办的社会团体到来自民间的“草根组织”。{13}例如，拥有全球最丰富的环境保护专业人才的世界自然保护联盟（IUCN）自2001年开始与中国国家海洋局等部门展开合作，以帮助中国执行《生物多样性公约》，保护中国的生态环境和生物多样性。英国救助儿童会（Save the Children）通过与妇联等部门合作，在中国各地举办《联合国儿童权利公约》培训班，开展各式各样的项目，帮助树立维护儿童权益的观念。显然，国际非政府组织在中国的合作对象具有多样性。

　　（二）存在形式的复杂性

　　在中国现行的关于非政府组织的法律制度中，涉及非政府组织登记管理的法律主要有三部，即《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《基金会管理条例》。前两部均不适用于在华国际非政府组织。根据《社会团体登记管理条例》制定的《社会团体分支机构、代表机构登记办法》第18条还专门规定：“香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾地区和外国社会团体在中国大陆设立分支机构、代表机构的，另行规定。”但这一“另行规定”至今都未见踪影。《基金会管理条例》虽规定境外基金会可在中国内地设立代表机构，但其适用的实效性存在很大问题。根据2011年7月6日发布的《境外基金会代表机构2010年年度检查结果公告》，境外基金会按规定在中国内地设立代表机构的目前仅有16个。可见，在现有法律制度下，绝大多数在华国际非政府组织都不能取得法律上的合法身份。但在事实上，越来越多的国际非政府组织已经在中国进行活动，这有赖于它们在实践中发展出来的千差万别的存在形式。

　　第一，国际非政府组织通过注入资金和支持项目的形式来开展活动，它们不注册正式的身份，而只是同寻找到的合适的合作者签署协议，提供资金支持。例如，日本笹川和平财团于1989年与中国国际友好联络会共同设立了中日友好交流基金，其宗旨是利用该基金，通过开展中日两国在政治、经济、文化、教育等领域的人员交流，加深相互理解，促进友好与合作，培养两国所需人才，为中日两国的繁荣、发展和世界和平作出贡献。

　　第二，国际非政府组织在香港或澳门建立总部或分支机构，然后通过这些机构，在中国内地开展活动。根据中国发展简报2005年出版的英文版《200国际NGO在中国》统计，共有30多个国际非政府组织在香港，两个在澳门建立总部或分支机构负责在中国内地开展活动。

　　第三，国际非政府组织在中国实施项目的过程中，专门设立相关的项目办公室。这样的项目办公室本身不具备独立的社团法人资格，也没有上级主管部门，具有“一事一设”的性质，往往在项目实施完成后，办公室即撤销。例如，国际野生生物保护学会（WCS）为在青藏高原和帕米尔高原开展有蹄类保护，在东北地区开展跨国界东北虎保护，在长江中下游地区对扬子鳄和斑鳖进行保护，在华南地区开展减少野生生物消费和贸易以及野生动物保护宣传教育项目，分别在相应地区的拉萨、珲春、广州设立了三个项目办公室。

　　第四，国际非政府组织根据国务院1980年发布的《关于管理外国企业常驻代表机构的暂行规定》的规定，到相关工商管理部门登记，以外国企业公司的形式注册，借以在中国开展活动。例如，英国海外志愿服务社从1981年起开始积极参与中国的发展和减贫工作，1990年3月30日，它在北京市工商行政管理局以外国（地区）企业常驻代表机构身份登记注册了英国海外志愿服务社北京代表处。

　　第五，国际非政府组织通过与中国政府或其授权的相关机构签订特别协议，在中国设立办事处。根据特别协议，这样的办事处不需再在民政部门登记注册。最早通过这样的方式在中国设立办事处的是福特基金会。1987年，中国社会科学院经中国政府的同意，与福特基金会签订了《中国社会科学院与福特基金会协议备忘录》，其中规定“政府同意基金会在北京开设一个办事处”。据此规定，福特基金会于1988年1月在北京设立了中国地区办事处。

　　第六，国际非政府组织按照中国现行的非政府组织登记管理制度，找到合适的业务主管部门，向民政部门登记注册，在中国设立办事处。例如，按照《基金会管理条例》的规定，梅里埃基金会（法国）、世界经济论坛处、唐仲英基金会、半边天基金会（美国）、世界自然基金会等就在中国内地设立了代表处或办事处。

　　（三）来源国别以发达国家为主

　　根据《200国际NGO在中国》的统计，在213个在华国际非政府组织中，来自美国的有95个，占据无可争议的多数。其次是来自英国的，有27个。再次是来自德国的有8个，来自瑞士和日本的各有6个，来自加拿大和法国的各有5个，来自比利时和韩国的各有4个，来自荷兰和澳大利亚的各有3个，来自新西兰、西班牙和新加坡的各有2个，来自奥地利、挪威和意大利的各有1个。这些国家除新加坡这个新兴工业化国家外，都是经济合作发展组织的成员国，均属发达国家行列。而来自发展中国家的只有泰国2个，印度1个。

　　（四）活动主要集中在云南、四川和北京等地

　　根据中国发展简报的统计，国际非政府组织在中国的活动主要集中在北京、云南和四川等地，分别有46个、46个和40个之多。在西藏（27个）、贵州（25个）、广东（25个）、青海（24个）、广西（22个）、甘肃（22）、上海（21）等地，亦各有20家以上的国际非政府组织在进行活动。大体而言，在中西部较不发达地区活动的国际非政府组织要比在东部较发达地区活动的国际非政府组织多一些。

　　（五）活动领域广泛且富有成效

　　来自中国发展简报的数据显示，国际非政府组织在中国的活动涵盖了儿童福利、灾难预防和救助、教育、环境、少数民族、性别、健康、艾滋病、劳工和移民、法律和权利、微额贷款、非政府组织发展与能力建设、老年人、农村和社区发展、生育卫生、社会政策和经济改革、特殊需要和残障以及志工等18个领域。其中，在环境、农村和社区发展、教育和健康领域进行活动的国际非政府组织较多，分别有45个、41个、39个和32个。

　　在所有这些活动领域，国际非政府组织都发挥了巨大作用，产生了广泛影响。以扶贫领域为例，据国务院扶贫办外资项目管理中心编着的《中国外资扶贫回顾与展望》统计，共有50个各类国际组织从不同角度参与了中国的扶贫开发工作，其中有近30个国际（境外）非政府组织用于中国扶贫的无偿资金达到2亿多美元。山东省临胸县，自1987年以来，接受国外民间组织和国际多双边机构资金援助843万美元，先后安排了38个扶贫开发项目，涉及种植业、养殖业、加工业、人畜饮水、库区开发、妇女工艺技术培训、农村妇幼卫生保健、弱智残疾人教育、教师培训等方面。全县有19个乡镇，10余家企业，300多个自然村，20万人参加了合作项目建设并从中受益，有3万户，12万人脱贫致富。{14}正因为如此，在2001年由国务院扶贫办起草的《中国扶贫白皮书》中，明确肯定了国际非政府组织在促进中国扶贫事业中的作用。

　　三、中国对国际非政府组织的现有态度和对策

　　如前所述，国际非政府组织得以在改革开放新时期进入中国的重要背景是中国要顺利进行经济建设，实现经济发展，必须要有资金和技术作为基础，而国际非政府组织恰恰能提供这些要素。换言之，中国政府在作出允许国际非政府组织进入中国的决策时，着重的是国际非政府组织对中国的有用性。这种在对待国际非政府组织问题上的价值取向一直持续至今，构成了中国对国际非政府组织态度的一个重要方面。外交部部长助理程国平在2011年1月12日举行的“2011年非政府组织新年招待会”上的致辞中鲜明地体现了这一点。他指出：“中国政府高度赞赏境外非政府组织的积极作用，欢迎和支持境外非政府组织来华活动。我们衷心希望境外在华非政府组织，能够更加积极地参与到中国政府和人民努力实现‘十二五’规划的进程中来，紧密结合中国经济社会发展的实际需求，遵守中国的法律法规，继续在扶贫、抗灾、环保、教育、医疗、慈善领域与中方合法组织开展务实合作，为促进中外交流、推动中国经济社会发展作出新的贡献。”

　　尽管中国政府一贯欢迎和支持国际非政府组织来华活动，但却长期未能为国际非政府组织来华活动提供制度性的保障。中国关于非政府组织管理的制度建设始于20世纪80年代中后期。当时，为推动社会团体的登记注册，国务院在民政部设立了社会团体登记管理部门，并于1988年9月和1989年10月先后颁布了《基金会管理办法》和《社会团体登记管理条例》。这两个法规是改革开放后我国政府最早制定的关于非政府组织的制度规范。以此为基点，经过20余年的制度建设，目前我国形成了以国务院制定的《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《基金会管理条例》以及民政部制定的《民办非企业单位登记暂行办法》、《取缔非法民间组织暂行办法》为主体的非政府组织管理制度。它们确立的中国政府管理非政府组织的基本框架就是所谓的“归口登记、分级管理、双重负责”的管理模式。{15}

　　然而，在2004年《基金会管理条例》取代《基金会管理办法》之前，这一套管理制度并不适用于国际非政府组织。{16}国际非政府组织来华活动的制度缺位造成的直接后果是：在华国际非政府组织不能取得社团法人的法律身份。根据1986年《民法通则》第50条的规定，具备法人条件的社会团体依法需要办理法人登记的，经核准登记，才能取得法人资格。但就在华国际非政府组织而言，由于没有法律法规对它们的登记和管理作出规定，使得它们处于“登记无门”的状态，因而也就没有成为社团法人的可能。这随之给国际非政府组织在华活动带来了诸多障碍。譬如，根据1990年9月26日民政部和中国人民银行联合发布的《关于社会团体开立银行帐户有关问题的通知》，经社团登记管理机关（民政部门）登记的社会团体方可凭登记管理机关发给的社会团体登记证书填制开户申请书，向银行申请开立银行帐户，经银行审查同意后，办理开户手续。据此，无法登记的在华国际非政府组织不能在中国境内银行开立独立的银行账户，并进而影响它们的募捐能力、税收减免资格、财务管理、信息披露和社会信用。再如，绝大多数国际非政府组织的活动资金来自于双边捐赠、发展银行和美国国务院这样的政府部门以及诸如联合国各机构与欧盟这样的国际组织的资助。但它们在给予资助时，一般会将相关组织已在活动地国进行登记，取得合法身份视为必要条件。{17}所以，不能取得法律身份的在华国际非政府组织在筹措活动资金时会面临极大困难。

　　显然，这些障碍使得中国政府欢迎和支持国际非政府组织来华活动的表态在很大程度上难以落到实处。它还使得许多国际非政府组织不愿来华活动或限制在华活动的范围，从而未能最大限度地利用它们的资金和技术促进中国的经济发展。正如一个名为TIPS的国际非政府组织负责人加莫斯（Jamos）在接受访问时所说，中国目前很多领域急需国外的一些非政府组织提供资金和技术的支持，但法律却不给予国外非政府组织以合法身份，使得很多良好的机会都白白地错过或浪费了。{18}

　　造成上述制度保障缺失的根本原因，可能在于中国政府对国际非政府组织根深蒂固的不信任心态和防范意识。{19}显然，上述两方面的态度取向是相互矛盾的，它使得中国政府在建构关于国际非政府组织的管理制度时处于两难的困境。亦即，既要能为国际非政府组织来华活动提供便利条件，以尽可能地获取它们的资金和技术；又要能有效避免它们参与政治活动或宣扬西方价值观，并因而影响国家安全和社会稳定。这无疑需要在制度建构过程，特别是立法过程中具有高超的平衡技巧。然而，这种平衡在实践中很难实现。

　　在管理国际非政府组织的法律制度长期缺位的情况下，中国政府在实践中发展出一种对在华国际非政府组织“不承认、不取缔、不干预”的三不政策。这一政策的具体内容是：中国政府不承认在华国际非政府组织的法律地位，不取缔已来华活动的国际非政府组织，也不干涉它们的内部事务，但它们不得危害中国的国家安全或社会稳定。总体而言，“三不政策”中的“不取缔、不干预”可以视为是以一种消极方式反映了欢迎和支持国际非政府组织来华活动的态度，其目的意在为国际非政府组织来华活动排除来自政府方面的不利干扰。因此，当民政部与在北京的国际非政府组织协商起草关于国际非政府组织管理法规时，一些组织表示，它们更希望中国政府延续“三不”政策，而不要出台相关管理法规，以便继续享有不受政府干涉的行动自由。{20}而“不得危害中国的国家安全或社会稳定”这一但书内容则无疑适应了对国际非政府组织的不信任心态和防范意识，它的潜台词是，“如果在华国际非政府组织危害国家安全或社会稳定，政府必将干预”。

　　但是，“三不政策”并未从根本上解决中国在管理国际非政府组织问题上面临的两难困境。就“为国际非政府组织来华活动提供便利条件，以尽可能地获取它们的资金和技术”这一方面而言，尽管“不取缔、不干预”可能会为国际非政府组织来华活动排除来自政府方面的不利干扰，但“不承认”却会在很大程度上抵消这种效用。因为如前所述，不承认在华国际非政府组织的法律地位，不给予其社团法人的法律身份，会使其在华活动面临许多障碍。所以，要实现这一方面的目标，更多地需要的是政府建构有利于国际非政府组织来华活动的管理制度的积极作为，而不是“不取缔、不干预”这样的消极不作为。而就“有效避免在华国际非政府组织的活动危害国家安全和社会稳定”这一方面来说，“三不政策”虽然对在华国际非政府组织有“不得危害中国的国家安全或社会稳定”的要求，并将其视为“不取缔、不干预”的前提，但却并未明确应如何确保在华国际非政府组织的活动不会危害国家安全和社会稳定。第一，“三不政策”没有明确由谁来监督管理在华国际非政府组织的活动，避免其危害国家安全和社会稳定。按照国务院的机构职能安排，可以推定应由民政部门来负责对在华国际非政府组织的监督管理工作。但在实践中，民政部门并没有专享这种监管权力，外交部、商务部等其他部门也有这方面的工作职能。这种多方皆可管，而又没有具体的职责分工和协调机制的状况极易使对在华国际非政府组织的监督管理出现许多空白，造成部门之间的责任推诿，甚至出现多方皆不管的局面。{21}第二，“三不政策”没有明确应如何判断在华国际非政府组织的活动危害了国家安全和社会稳定，亦即，所谓的“国家安全和社会稳定”的具体内涵是什么。这种判断标准的模糊性使得各地政府往往从自己的地方利益出发来判断在华国际非政府组织的活动是否危害了国家安全和社会稳定。然而，众所周知的是，地方利益并不一定与国家利益完全一致。对某地方区域有利的国际非政府组织的活动完全有可能会危害国家整体的安全和社会稳定。更值得注意的是，由于判断标准的模糊，各地政府在实践中常常对判断国际非政府组织的活动是否危害国家安全和社会稳定作一种简单化的处理，即以国际非政府组织的活动领域来判断其是否危害国家安全和社会稳定。对于在扶贫、抗灾、环保、教育、医疗、慈善等为我国的经济和社会发展所急需的领域活动的国际非政府组织给予“绿灯”放行，为其进入中国提供种种便利条件；而对于那些涉及政治、宗教、人权、意识形态领域的国际非政府组织则亮起“红灯”，不准许其在华活动。{22}但事实上，大量的事例说明，前一类组织的活动也会危害国家安全和社会稳定，而后一类组织的活动亦能促进经济和社会发展。{23}这种简单化的判断处理并未能有效避免在华国际非政府组织的活动危害国家安全和社会稳定。相反，由于地方政府放任某些特定领域的国际非政府组织在华活动，给国家安全和社会稳定带来了更大的现实危害和潜在风险。

　　鉴于“三不政策”既未能积极地为国际非政府组织来华活动提供便利条件，也没有有效避免在华国际非政府组织的活动危害国家安全和社会稳定，而制定专门的国际非政府组织管理法律法规又困难重重，中国政府在2004年修订《基金会管理办法》的过程中采取一种折衷的方式改进了对在华国际非政府组织的管理。亦即，将现有非政府组织管理法律法规扩大适用于在华国际非政府组织，以便运用已经确立的“归口登记、分级管理、双重负责”的管理模式加强对它们的管理。作为《基金会管理办法》修订结果的《基金会管理条例》明确表明适用于包括在外国合法成立的基金会在内的境外基金会，并确立了境外基金会管理的“归口登记、分级管理、双重负责”模式。它标志着中国对在华国际非政府组织的管理从以往完全依靠政策、“无法可依”的阶段迈入“有法可依”的阶段。根据这一条例，外国基金会得以在中国内地设立代表机构，并到国务院民政部门进行登记取得法律身份，进而凭登记证书依法申请组织机构代码、刻制印章、开立银行账户。显然，这使得外国基金会排除了在以往“无法可依”阶段因不能取得法律身份而导致的诸多活动障碍。可是，令人颇感意外的是，从条例实施至今，按其规定在中国内地设立代表机构的外国基金会仅有12个，只占在华外国基金会总数的很少一部分。{24}出现这一状况的原因主要有两点：一是外国基金会主观上不愿根据条例到民政部门进行登记。虽然根据条例登记后可以排除一些活动障碍，但同时也会产生新的麻烦，诸如必须每年向登记管理机关报送上一年度的工作报告，接受税务、会计主管部门依法实施的税务监督和会计监督等。同时，条例并未规定外国基金会如不进行登记将会被取缔或遭受干预。所以，外国基金会更乐意享受传统“三不政策”下的不受政府干涉的行动自由。二是外国基金会客观上很难根据条例成功进行登记，取得法律身份。根据条例第13条的规定，外国基金会在中国内地设立代表机构，应当经有关业务主管单位同意后，再向作为登记管理机关的民政部门提出申请，并须提交业务主管单位同意在中国内地设立代表机构的文件。然而，对于外国基金会而言，要找到合适的业务主管单位并取得它们的同意在中国内地设立代表机构的文件相当困难。这是因为，虽然条例第7条规定国务院有关部门或者国务院授权的组织是外国基金会代表机构的业务主管单位，但并未对它们施加必须作为某外国基金会业务主管单位的强制性义务。更重要的是，条例第35条给业务主管单位施加了一系列对外国基金会的监督管理职责，第45条则明确若业务主管单位工作人员“滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分或者纪律处分”，但却没有任何条款规定业务主管单位能从对外国基金会的监督管理中受益。这导致各业务主管单位常常“多一事不如少一事”，对提出申请的外国基金会大多采取推脱的态度，以便避开对外国基金会的监管职责以及由此可能带来的风险。{25}而它所带来的进一步后果无疑是使外国基金会难以根据条例成功登记，取得法律身份。总之，《基金会管理条例》一方面让中国对在华国际非政府组织的管理从“无法可依”的阶段过渡到“有法可依”的阶段；但另一方面由于条例本身的缺陷，其在实施过程中的实效性相当有限，以至于目前中国对在华国际非政府组织的管理陷入了“有法不依”的窘境。正如《中国发展简报》创办人高飚（Nick Young）所说，《基金会管理条例》对于在华国际非政府组织的发展而言，只能称得上是“聊胜于无”。{26}

　　四、完善我国对在华国际非政府组织的管理制度的几点对策建议

　　在上述背景下，如何建构更为完善的在华国际非政府组织管理制度就成了亟待思考的问题。在建构的方向上，走回头路，重新回到完全依赖政策管理的阶段行不通。因为如前所述，旧有的“三不政策”既不能积极地为国际非政府组织来华活动提供便利条件，也不能有效避免在华国际非政府组织的活动危害国家安全和社会稳定。而且完全依靠政策管理的方式也有悖宪法规定的“实行依法治国，建设社会主义法治国家”的要求。中央政法委书记周永康在《加强和创新社会管理，建立健全中国特色社会主义社会管理体系》一文中也明确指出：“要适应全方位对外开放的需要，依法加强对境外非政府组织在华活动的管理和服务，既保护正当交往合作，又依法查处违法违规活动，充分发挥其在促进我国经济社会发展中的积极作用。”{27}因此，破除目前“有法不依”的窘境，从“有法可依”走向“有法必依”理应成为我们的努力方向。笔者将围绕这一方向，对完善我国对在华国际非政府组织的管理制度提出四点对策建议。

　　首先，《基金会管理条例》的实效性缺失说明，要在对在华国际非政府组织的管理中实现“有法必依”，前提是必须要有一部“良法”，即能够平衡中国与国际非政府组织的各自需要，反映两者良性互动关系的法律。而要有良法，首要的是要有正确的立法指导思想。“如果不解决立法的指导思想问题，法律即使制定出来，也未必能反映社会发展的真实需求和制度变革的理性要求。”{28}在这里，正确的立法指导思想主要是指端正对国际非政府组织的态度，因为党和政府的决策与管理部门对国际非政府组织的认识、判断和态度，直接关系到制定什么样的政策法规。{29}如前所述，在旧有的对国际非政府组织既想利用又不放心的矛盾态度下，很难制定出既能为国际非政府组织来华活动提供便利条件又能有效避免其活动危害国家安全和社会稳定的法律制度。而导致《基金会管理条例》缺乏实效性的“双重登记管理”体制，也正是这种矛盾态度的反映。所以，要实现对国际非政府组织管理的“依良法而治”，就必须改变旧有的对它们既想利用又不放心的态度，破除对它们的不信任心态和防范意识，除非发现有明确的危害国家安全和社会稳定的事实，就应该充分地信任和宽容它们，将其视为能够推动经济和社会发展的有利力量而非敌对的异己势力，鼓励和欢迎它们来华活动并提供必要的制度环境。

　　其次，在对国际非政府组织充分信任和宽容的态度下，那种建立在对其不信任心态基础上的“双重登记管理”体制显然不合时宜。事实上，“双重登记管理”体制已经被普遍认为是制约和束缚境内外非政府组织发展的最大制度障碍。{30}而在实践中，民政部和一些地方政府在可能的范围内已经对双重登记管理体制作了变通处理，甚至直接取消了这一体制。例如，深圳市从2008年开始，让工商经济类、社会福利类、公益慈善类的社会组织申请人均可直接向社会组织登记管理机关申请登记，而无须在登记前由有关部门进行前置审批。北京市从2011年初起，允许包括工商经济类、公益慈善类、社会福利类、社会服务类等四大类社会组织直接到民政部门办理注册登记手续。2011年7月4日，民政部部长李立国在民政工作年中分析会暨民政论坛上明确表示要积极拓宽社会组织直接登记范围，民政部门对公益慈善、社会福利、社会服务等类社会组织可履行登记管理和业务主管一体化职能；对跨部门、跨行业的社会组织，与有关部门协商认可后，可履行登记管理和业务主管一体化职能。结合这些改革实践，参考已有的一些学者建议，并为达到“既能为国际非政府组织来华活动提供便利条件，又能有效避免其活动危害国家安全和社会稳定”的宗旨和目标，笔者认为，在未来的国际非政府组织管理立法中确立“备案制与登记制并行的分类管理”体制是较为合适的。这套新的管理体制的核心是：（1）所有来华活动的国际非政府组织都必须到民政部门进行备案注册，除非有明显的危害我国国家安全和社会稳定的目的和事实，民政部门就应准予备案，给予其作为“非法人社团”合法存在的权利。未经备案注册的国际非政府组织皆应作为非法组织加以取缔或禁止进入中国活动。备案注册并非行政许可制度，属于非审批程序，目的主要是为存档备查，以便民政部门能够及时掌握在华国际非政府组织的活动。（2）对在扶贫、抗灾、环保、教育、医疗、慈善等为我国经济和社会发展急需的领域工作的国际非政府组织开放登记注册平台，准许它们直接到民政部门进行登记，取得社团法人身份，并在税收减免、资金募集、人员招募等方面提供优惠条件，鼓励它们来华活动。（3）对在政治、宗教、人权等敏感领域工作的国际非政府组织也开放登记注册平台，但应在相关业务主管单位同意之后才能到民政部门进行登记。

　　再次，在“备案制与登记制并行的分类管理”体制下，总的趋势是依国际非政府组织的类别，不同程度地降低登记门槛，以方便它们来华活动。与此同时，为避免它们的活动危害国家安全和社会稳定，我们应加强它们来华活动之后的动态过程监管。这就要求强化民政部门的监管能力，使其能够有效应对登记门槛降低后可以预见的在华国际非政府组织数量急剧增多的局面。在这方面，吉林省的成功经验值得借鉴。2009年，该省为加强民政部门的行政执法职能，专门下发了《吉林省社会组织登记管理机关行政执法程序规定》，并在省社会组织管理局下单独另设了社会组织执法监察局，负责社会组织的监督管理。

　　最后，对于那些因明显会危害我国国家安全和社会稳定而无法来华活动的国际非政府组织，不能只将它们置之国门之外后就视而不见。因为这些组织往往在国际社会拥有某种道德力量，为国际舆论所关注，诸如大赦国际、人权观察等。它们在中国境外可以通过联结作用模式给中国造成或多或少的不利影响。应对这些组织，我们应该注重培育与扶持中国的非政府组织，鼓励它们实施“走出去”战略，加大对国际事务的参与度。其目的是为了通过它们的国际参与活动，更好地宣扬本国的价值观，抢占国际道德与舆论的制高点，以使中国在应对这些“反中国政府”的国际非政府组织时能处于更为有利的道义地位。




【作者简介】
谢晓庆，单位为武汉大学。


【参考文献】
{1}See John Clark, Democratizing Development: The Role of Voluntary Organizations, Kumarian Press, 1991, p.3.
{2}参见黄浩明主编：《国际民间组织合作实务和管理》，对外经济贸易大学出版社2000年版，第3页。
{3}参见徐莹：《当代国际政治中的非政府组织》，当代世界出版社2006年版，第172页。
{4}参见徐传凯：《法团主义视角下的在华国际非政府组织—以国际狮子会为例》，暨南大学2008年硕士学位论文，第12页。
{5}参见林德昌：《全球公民社会对国际非政府组织在中国大陆发展的影响》，台湾《东吴政治学报》2010年第4期。
{6}参见黄浩明：《中国的国际民间组织合作事业的挑战与对策》，载孙永福主编：《中外民间组织交流与合作》，中国对外经济贸易出版社2001年版，第29页。
{7}参见孙永福：《积极参与，扩大交流，加强合作》，载孙永福主编：《中外民间组织交流与合作》，中国对外经济贸易出版社2001年版，第21-22页。
{8}前引{4}，徐传凯文。
{9}See Deyong Yin, China's Attitude toward Foreign NGOs, in Washington University Global Studies Law Review, Vol.8, 2009, pp.520-521.
{10}参见杨青：《对在华外国非政府组织的分类研究》，《新远见》2008年第5期；胡敏：《境外公益性民间组织在华发展状况调研报告》，清华大学2004年硕士学位论文，第14-15页。
{11}前引{5}，林德昌文。
{12}[澳]格兰德·拉斯勒特：《战略发展与未来计划—澳大利亚国际志愿者机构在中国》，载孙永福主编：《中外民间组织交流与合作》，中国对外经济贸易出版社2001年版，第227页。
{13}参见赵黎青：《如何看待在中国的外国非政府组织》，《学习时报》2006年8月21日，第4版。
{14}参见王治业：《民间组织在扶贫领域中的作用》，载孙永福主编：《中外民间组织交流与合作》，中国对外经济贸易出版社2001年版，第155页。
{15}参见吴玉章：《双重管理原则：原则、现状和完善》，载黄晓勇主编：《中国民间组织报告2009-2010》，社会科学文献出版社2009年版，第71-72页。
{16}See Jillian S. Ashley and Pengyu He, Opening One Eye and Closing the Other: The Legal and Regulatory Environment for “Grass-roots” NGOs in China Today, in Boston University International Law Journal, Vol.26, 2008. p.73. Deyong Yin, China's Attitude to-ward Foreign NGOs, in Washington University Global Studies Law Review, Vol.8. 2009, p.524.
{17}See David Livdahl, Registration of International Non-profit Organizations in the PRC, available at //www.paulhastings.com/assets/publications/1259.pdf?wt.mc_ID＝1259.pdf, visited on June 18,2011.
{18}参见汪挺：《中国将给国外NGO发“身份证”》，载//www.loongzone.com/viewthread.php?tid＝11724, 2011年7月30日。
{19}参见俞可平：《思想解放与政治进步》，社会科学文献出版社2008年版，第116-117页；前引{5}林德昌文。
{20}See Jiang Ru, Environmental NGOs in China: The Interplay of State Controls, Agency Interests and NGO Strategies, Ph. D. Dissertation, Stanford University, 1999, pp.137-138.
{21}参见韩俊魁：《境外公益民间组织在中国发展现状及其困局的思考》，载陈金罗、刘培峰主编：《转型社会中的非营利组织监管》，社会科学文献出版社2010年版，第256-257页。
{22}前引{19}，俞可平书，第116-117页。
{23}参见金彪：《外国非政府组织在中国活动的影响》，《云南社会科学》2008年第4期。
{24}《境外基金会代表机构2010年年度检查结果公告》，载//www.chinanpo.gov. cn/web/showB ullteti n. do? id＝49634＆dicti on-id＝2351,2011年7月10日。
{25}参见王名、贾西津：《关于中国NGO法律政策的若干问题》，《清华大学学报》（哲学社会科学版）2003年第S1期。
{26}See Nich Young, Blurred Law May Be Better Than None, available at //www.chinadevelopmentbrief.org/brief.asp, visited on June26,2011.
{27}周永康：《加强和创新社会管理，建立健全中国特色社会主义社会管理体系》，《求是》2011年第9期。
{28}王建芹：《非政府组织的理论阐释：兼论我国现行非政府组织法律的冲突与选择》，中国方正出版社2005年版，第227-228页。
{29}前引{19}，俞可平书，第139-141页。
{30}参见黄晓勇主编：《中国民间组织报告（2009-2010） 》，社会科学文献出版社2009年版，前言，第4-5页。