国际法视野下核能风险的全球治理

【出处】《现代法学》2011年第4期
【摘要】核能的开发利用在给人类带来巨大助益的同时也伴随着各种潜在的风险。各种核事故的发生充分表明，在核能风险治理方面依然存在着诸多缺陷与不足。为此，国际社会需要在相关的现有国际法规范和国际实践的基础上逐步形成核能风险的全球治理机制。本文通过分析核能开发利用的主权权利和风险治理责任及其相互关系，明确了国际法原则和规范中体现核能风险全球治理的约束条件和发展路径。根据国际法委员会对风险活动领域国际责任的编纂和发展，结合核能风险治理方面所存在着的缺陷与不足，分析构建了核能风险全球治理的具体要素和内涵，为形成切实可行的、有效的核能风险全球治理机制提出了系统建议。
【写作年份】2011年


【正文】

　　一、核能风险的治理与不足

　　（一）风险社会中的核能风险

　　20世纪后半期以来，西方一些着名的社会理论家如贝克、吉登斯、拉什、卢曼等对现代社会的高度风险问题进行了开拓性的研究，从而揭示了一个新的风险社会的来临。其突出特征是现代社会出现了越来越多的不确定性因素和一些始料未及的风险或者说“副作用”{1}。风险社会具有特殊的政治社会意义：一是“风险”概念反映了对“现代性”的反思；二是表明了人类决定和实践活动与“风险”问题的关涉性；三是暗含着应对预防的可能性和努力。贝克指出，“风险概念表明人们创造了一种文明，以便使自己的决定将会造成的不可预见的后果具备可预见性，从而控制不可控制的事情，通过有意采取的预防性行动以及相应的制度化的措施战胜种种（发展带来的）副作用。”{2}现代社会的风险问题是全方位的。其中，现代科学技术的迅速发展及其广泛应用在给人类社会带来巨大助益的同时，也造成了复杂而深远的社会风险问题。对于这类风险，人为因素、社会因素以及技术因素本身都对风险的产生与发展具有作用或影响。

　　作为传统能源的一种替代和补充，核能技术已经在许多国家得到广泛的开发应用{3}。核能的开发利用一方面可以有效地缓解人类社会的能源紧缺危机，另一方面又可以避免传统能源所造成的气候变化等各种环境问题和压力，从而极大地推动人类社会进步发展。截至2010年1月1日，全世界有437座核动力堆在运行，核电在全球发电量中的份额已达到14％-16％。随着更多的国家在其能源结构中引入核电计划，核能的重要性和作用将日益增加。被《联合国气候变化框架公约京都议定书》的清洁发展机制和联合执行机制排除在外的核电项目需要得到重新评价和纳入{4}。尽管如此，核能开发利用的潜在风险是客观存在的。自从人类社会进入和平利用核能时代以来，核能利用大国已经发生了多次严重的核事故。1957年10月10日，英国坎伯兰郡附近的一个核反应堆石墨堆芯起火，导致大量放射性污染物外泄。1979年3月28日，美国三里岛核电站2号反应堆发生放射性物质外泄事故，成为美国历史上最为严重的核电站事故。1986年4月26日，前苏联切尔诺贝利核电站第4号反应堆发生爆炸事故，造成了极为严重的人员伤亡和环境灾难。同样，作为核能大国，日本也多次发生核事故。1999年9月30日，日本关东地区茨城县东海村的核燃料加工厂发生了一起重大的核泄漏事故。这起因违规操作引发的恶性事故，在2003年才被查出。1999年志贺核电站发生重大“临界事故”，但志贺核电站却将其隐瞒达8年之久，2006年3月，日本金泽地方法院认为，志贺（Shi-ka）核电厂的抗震设计低于可能的地震强度，容易受到地震破坏，故裁决其关闭。[1]2004年，日本神西核电站管道破裂，事故发生后，九州电力公司承认未对这些1976年的老旧管道进行检查，并且此前该电站的维修和安全标准也很低。2010年8月2日，青森县六所村的核废料再处理工厂发生微量高放射性废液泄漏事故，日本核燃料公司在事故发生3天后才宣布这一事故。日本多次发生核事故的主要原因在于，政府监管不力和业内对问题的掩盖。同时，在建厂前本该极为严格的安全评估却变得很宽松。核事故已经严重撼动了公众对核安全的信心{5}。2011年3月，日本发生里氏9.0级特大地震，受地震影响的福岛第一核电站已有四个机组发生爆炸或火灾，导致了极为严重的7级核泄漏事故。日本在核电技术上处于国际领先水平，但在地震等自然灾害面前依然暴露出设计缺陷与核电技术的潜在风险。事实上，在地震如此多发的国家，以及在地壳断层附近建造如此多的核电站是否明智就曾遭到质疑和批评{6}。

　　随着各国对核能利用的不断加强和依赖，核能风险已经成为现代风险社会的重要风险。就核能事故的发生原因而言，和平利用核能中所发生的各种事故一方面存在着技术性因素，另一方面则更多的是人为因素，包括操作事故、风险管理控制上的缺陷。当然在此之外也存在着各种意外因素，如导致日本福岛核电事故的因素之一就是地震、海啸这类不可预知的意外因素。就核能事故的损害而言，核能事故虽然发生的概率较低，但一旦发生，其损害和影响往往是严重的。一方面，重大核能事故首先对发生地国造成严重的经济和生命健康的损害和威胁；另一方面，重大核能事故容易对周边国家和地区造成跨境损害和威胁，同时也可能造成区域或全球生态环境的严重破坏和影响。例如，日本福岛核电事故如果不能及时有效解决，将对周围的海洋生态环境造成严重影响。日本将含有放射性物质的污水直接排入海洋的行为已经引起俄罗斯、韩国等国的不满和抗议。总之，核能技术是现代社会进步发展的需要和必然产物，同时，核能事故的发生和危害进一步强化了现代社会的风险属性，导致了现代社会新的风险积累和全球扩散。

　　（二）国际法视野下核能风险全球治理的不足

　　风险社会的来临从根本上改变了人类的生存境况，也势必改变人们赖以生存的社会制度。以民族国家为单位的法律治理，日益不能适应全球化时代“风险的全球化”。“全球治理”和“全球法治”观念日益兴盛{7}。2003年在瑞士日内瓦成立的国际风险治理委员会（International Risk GovernanceCouncil）长期致力于研究全球风险的认知和治理问题，并系统全面地提出了风险治理的总体框架结构。究其实质，风险治理反映了人类社会应对日益复杂多样的风险问题在观念、原则和方法上的重大变革。风险治理不能再局限于单个国家在其境内的单方政府行动，它需要充分考虑那些与风险相关的各种因素，将各种利益相关主体纳入到风险治理的过程中，在国内和国际层面形成综合的治理结构，实现国家之间的有效协调与合作，以及政府、行业、学术界和公民社会的充分参与、沟通与合作{8}。“当今的核业务、活动和挑战越来越具有跨国性和全球性，不再局限于一国境内。与过去不同的是，一个国家的核活动可能超越国界，涉及许多国家政府、非政府组织、工业和大众媒介。”{9}因此，应对解决风险社会中的核能风险不能再完全依赖传统的国内管理机制，而需要建立一种有效的全球治理机制。这种治理机制的基础不是自上而下的单一的政府权威，而是多元主体的广泛参与，以及在国际社会确立协调与合作机制并予以充分地实施。其实质是使相互冲突的或不同的利益得以调和，并采取联合行动的持续过程。这既包括正式制度和规则，也包括各种被认为符合共同利益的非正式制度安排。这种治理机制强调治理主体的多元化。主权国家、政府间国际组织、非政府国际组织、市民社会、跨国公司将共同构成风险治理的主体和力量，从而形成核能风险的综合治理体系。其中，需要明确和强调的是，主权国家的国内治理及其国际协调合作将是核能风险全球治理的关键和主导所在。

　　在核能风险全球治理领域，各国在进行国内治理的基础上，在国际层面已经形成一定的合作协调。这主要表现在以下几个方面：一是在国际社会形成有关核能安全以及核能风险治理方面的多边国际公约，为各国在核能风险全球治理中的协调合作提供了基本的国际法基础。目前已形成的最重要的国际条约有《核安全公约》( Convention on Nu-clear Safety)、《乏燃料管理安全和放射性废物管理安全联合公约》( Joint Convention on the Safety ofSpent Fuel Management and on the Safety of Radioac-tive Waste Management)、《核事故或辐射紧急情况援助公约》（Convention on Assistance in the Case of aNuclear Accident or Radiological Emergency）和《及早通报核事故公约》( Convention on Early Notifica-tion of a Nuclear Accident)。二是通过相关政府间国际组织的各种职能活动来实施和推进核能风险的全球治理。这方面最重要的国际组织就是国际原子能机构。该国际组织长期致力于核能风险治理的基础建设和指导服务，帮助或督促各国加强核能风险治理和相互之间的国际合作。根据实践发展，国际原子能机构不断地调整、开发新的工具，推进核能开发利用上的支持、指导服务。例如，2009年完成了建立国家核电计划的安全基础结构的“安全导则”，这提供了为实现核电厂寿期内的高水平安全在核电计划发展的头三个阶段必须采取的安全相关行动的“路线图”。还制订了“反应堆通用安全评审框架”，以便向成员国提供反应堆的初期评价。[2]三是核能利用的有关国家开展各种双边和多边活动，以解决核能风险治理中的各种具体协调合作问题，如两国之间就具体的核能活动通过双边谈判和协定开展核能安全信息的交换等。从风险治理的体系结构的形成和发展来看，1986年切尔诺贝利核事件以后，核能安全问题已不再被认为是单纯的国内问题，这导致了当今“全球核安全体制”的确立和逐渐发展。在国际原子能机构的推动下，国际社会已经形成了一种协同努力以确立和强化全球体制的框架结构，其基础是四个方面的原则要素。第一，有约束力的和没有约束力的国际法律文书的采用和广泛签署；第二，一套综合的核安全标准用于指导所有的核活动，以实现高水平的核安全；第三，一系列国际安全咨询评审和服务；第四，确立为实施严格的安全措施所必须的国内法律和管制的基础设施，如建立独立的技术性的国内监管机构。总之，在核能风险全球治理方面，国际社会已经形成一定的体系结构。“全球核安全与核保安（nucle-ar safety and security）体制由制度上的、法律上的和技术上的框架构成，以通过更具有国际协调与合作性质的方式确保全世界核设施与核活动的安全与保安（safety and security）。在这种全球体制中，其基础部分是积极地参与不断提升核安全与核保安国际努力的各国强大的国内基础设施。这种全球体制中协同运作的其他主要要素是国际法律文书、安全标准、保安导则、同行评审、指导服务和知识网络，这些要素支持和强化了现有的国内和区域基础设施，因而有助于防止严重的核事故或恐怖事件，或者在事件发生时得以更好地响应。”[3]关于核能风险全球治理的综合体制结构与运作过程，可参见以下图示：

　　尽管国际社会已经形成了核能风险全球治理的一定体制基础和实践，但是，随着核能开发利用的迅速发展，以及国内和国际环境中各种因素的变迁，核能风险治理方面的国际框架结构未能充分地适应与涵盖现实发展的需要，因而面临着诸多挑战{10}。从确立和推进一种更强有力而且富有成效的治理机制的角度来分析，核能风险全球治理的现有体制尚存在着以下缺陷与不足：

　　第一，核能安全方面的国际公约只是为缔约国确立了基本的框架义务，没有确立明确具体而且有约束力的核能安全标准等方面的义务。较早的国际条约往往极为原则和简陋，如1986年的《核事故或辐射紧急情况援助公约》和《及早通报核事故公约》的实质性条款不超过10个，而且其条款内容也基本上等同于原则宣言。较晚的国际条约有了一定的改变，但条约的内容在性质上依然是框架性的原则和义务。如《核安全公约》序言第8条规定，承认本公约仅要求承诺适用核设施的安全基本原则，而非详细的安全标准；并承认存在着国际编制的各种安全指导文件，这些指导文件不时更新因而能提供实现高水平安全的最新方法方面的指导。《乏燃料管理安全和放射性废物管理安全联合公约》在规范的内容上有所细化和丰富，但在性质上依然是框架性的原则和义务。因此，各国可以自主确定其国内的安全标准及其相应的立法、司法、行政等措施，国际原子能机构尽管在核能设施的建设和运行方面制定了大量的示范安全标准和指导原则，但这些安全标准和指导原则缺乏强制约束力，主权国家只是在自愿的基础上参照适用而已。事实上，《核安全公约》主要是一种激励机制，并没有为确保世界核安全建立一个国际制度{11}。“它的签署并不是为了制裁某个或某些国家，而是由各缔约国通过信息交流和定期开会的方式，达到更高安全水准这一共同利益。”{12}

　　第二，对主权国家境内的核能设施的建设和运行方面的风险治理，无论是国际公约还是国际原子能机构均没有确立强制检查监督的机制。也就是说，没有像NPT那样设立一个常设的机构实行国际监督。《核安全公约》和《乏燃料管理安全和放射性废物管理安全联合公约》的性质为鼓励性公约。原子能机构也仅仅只是可以通过这两个国际公约责成缔约国提交国家报告供国际同行评审。国际原子能机构核安全工作的最大部分是通过实施同行评审服务和咨询服务完成的，它通过这两项服务支持成员国改进有效的安全基础结构。其中，同行评审服务主要包括综合监管评审服务（IRRS）和运行安全评审组（OSART）。运行安全评审组计划始于1982年。迄今为止总共在32个国家进行了152次运行安全评审出访{13}。但国际原子能机构所进行的同行评审、咨询、指导等核安全活动主要是服务性质的，只能依据主权国家的请求才能启动和实施。

　　第三，在核能风险的全球治理方面，国际社会尚未形成合作预防和利益协调机制。核能风险治理需要各国充分地实施合作预防和利益协调，例如，在核能利用国和可能受影响国之间就各种风险信息进行及时有效地通报交流，以及就风险评估和预防控制措施的选择和实施进行磋商谈判等。通过充分的协调合作，使有关国家更加谨慎合理地开展核能利用，以尽量避免可能的跨境核事故风险损害，实现相关国家之间的利益协调。但在这方面，国际社会尚未形成明确具体而有约束力的国际协调合作方面的权利义务和相应机制。例如，对于发生或可能发生的核事故，《及早通报核事故公约》也只是原则上要求缔约国之间应尽早提供有关核事故的情报，以使可能的跨境损害或威胁减少到最低限度，但在操作实施层面缺乏明确具体的义务设定。

　　第四，核能风险的全球治理需要多元主体的积极参与和推进。例如，除了主权国家以外，国际原子能机构在核能风险全球治理中发挥着重要的作用，同时，全世界有71个政府间组织和非政府组织应邀作为观察员出席原子能机构大会。尽管如此，目前核能风险治理的过程和决策权力依然过多地集中于主权国家及其相关的职能部门，在现有的国内和国际机制中，非政府国际组织、公众等多元主体参与、博弈的范围和程度依然是有限的。尽管主权国家的国内治理及其国际协调合作应当是核能风险全球治理的关键和主导所在，但核能风险的全球治理应实现的是多元利益的协调平衡，而这有赖于多元主体的广泛参与和博弈。

　　第五，核能风险的全球治理有赖于各国相关治理能力的培养和提升，而这种治理能力在很大程度上取决于资金、技术、经验等方面的相互帮助与共享。例如，采用第三代、第四代核电技术可以使核能利用更为安全可靠。2010年首届核安全峰会认为，在技术和经济可行的情况下，将使用高浓铀的反应堆转化为使用低浓铀，并最大限度减少使用高浓铀{14}。在这些方面，发展中国家尤其需要得到帮助与核安全技术、经验等共享，但现有的国际法机制对此缺乏足够的支持和保障，帮助与合作更多的只是一种自愿行为，而非国际义务。例如，根据《核事故或辐射紧急情况援助公约》第2条第3、4款之规定，收到援助请求的缔约国实际上可以自主确定援助与否以及援助的范围和条件。根据第7条之规定，援助国可以自由裁量决定援助是否有偿，发展中国家的需要只是应当予以适当考虑。国际原子能机构虽然对此给予了积极的推动，但资金、技术、经验等方面的帮助与合作程度和范围仍然是有限的。[4]

　　综上所述，为了应对解决核能风险全球治理不足的问题，目前首先需要解决的是，从已有的国际法规范和实践的分析入手，为核能风险全球治理机制的生成和发展确立现实可靠的基础、恰当的路径和必要的动力。

　　二、核能风险全球治理的国际法基础与结构

　　（一）规范现代风险活动的国际法原则

　　在一国境内进行或允许进行包括核能开发利用在内的各种风险活动是一国固有的主权权利，但是，“基于绝对的领土主权，国家可以不顾对其他国家的影响而为所欲为，这样做被认为是为国际法所支持的观点长期以来已遭到质疑。国家承担的基本责任是不要做出有损于他国权利的行为。”{15}根据现代国际法的要求，各国在其境内依据主权实施或允许实施各种风险活动时必须接受一个基本的限定原则，即“权利行使不损害他人”这一罗马法上的古老原则，该原则要求一国的风险活动不能损害他国权益和国际社会的共同利益。在国际司法实践中，“权利行使不损害他人”的罗马法原则得到了应用和强调，如“特雷尔冶炼厂仲裁案”和“科孚海峡案”。在联合国国际法委员会关于风险活动国际责任的讨论和意见中，“权利行使不损害他人”的罗马法原则也得到了广泛承认，并成为对风险活动国际责任予以分析研究和编纂的基础。在国际条约等国际法律文件里，“权利行使不损害他人”的罗马法原则也有着广泛的反映。因此，各国在其境内充分享有行动自由的同时，应当接受上述限制原则，即不使核能技术的开发利用损害他国利益和国际社会的共同利益。

　　对于风险活动的规范指导而言，“权利行使不损害他人”原则所蕴含的规范要求是，某种风险活动如果不能确保不损害他人，该风险活动就不应实施，以避免风险活动侵害他人的权益。显然，古罗马法原则的规范逻辑源于古代社会简单而松散的社会结构与联系，其所蕴含的“消极不作为”的规范指导功能大致与当时的社会现状与发展需要相吻合。但是，在现代社会里，风险活动的属性和意义发生了明显的变化。风险一方面意味着导致危害性后果的可能性，另一方面，“它是经济活力和多数创新，包括科学或技术类创新的源泉”{16}“风险是一个致力于变化的社会的推动力”{17}。对此，“权利行使不损害他人”原则所提供的规范调整只能是消极地要求风险活动主体“不作为”，以求避免发生权益冲突，这显然无法适应主权国家积极进取和现代社会发展进步的根本需要。国际原子能机构总干事天野之弥表示，日本大地震对日本核电设施造成破坏，并不意味着应当放弃包括核电在内的和平利用核能项目。天野之弥强调，我们需要稳定的能源供给，需要应对气候变化，而在这些方面，核电提供的机会远远大于它带来的风险{18}。日本福岛核泄漏事故发生后，美国一方面进一步加强了核安全举措，另一方面明确表示大力发展核电的立场不改变{19}。尽管面临国内的质疑和反对，法国政府表示，将在吸取日本教训的基础上采取一切必要措施，但不会放弃核电发展{20}。对于发展中国家而言，核能开发利用对推进这些国家的社会经济发展等更是具有极其重要的作用和意义。所以，尽管伊朗境内拥有极为丰富的石油资源，但为了满足其国内的能源需求、实现战略发展和适应国内政治诉求，以及维护国家安全和提升国际地位，伊朗也表示拥有开采其境内铀矿和开发利用核能的自主权{21}。为了适应经济、社会等迅速发展的需要，亚洲一些国家目前正逐渐进入核能利用开发的高潮期。日本福岛核泄漏事故发生后，这些国家表示，将更加重视安全与选址，但不会放弃建设核电站{22}。总之，包括核能开发利用在内的各种风险活动并没有也不可能在现代风险社会中遭到禁止或否定。“确实，无法禁止现代社会生活中的风险，但是，我们能够和确实应该获得的是新的制度安排的发展，这种安排能够更好地处置我们目前面临的风险。”{23}根据联合国国际法委员会对有关国际法不加禁止活动的国际责任的编纂和发展，风险活动领域正在逐渐形成有关风险活动的国际法基本原则或规范框架。国际法委员会第三任特别报告员拉奥认为，“大家认识到，要禁止或避免从事危险或高风险活动，并不总是办得到的，因为它们对于经济发展而言十分重要，也有益于全社会。不过，各国有义务只在有控制的情形和严格监测下，为了尽职防止跨界损害，才得核准进行此类活动。”[5]总之，风险活动领域所形成的国际法基本原则或规范框架确认，一切有助于人类社会进步发展的风险活动在原则上并不被禁止，而是一般允许或确认各国在其境内从事或允许从事风险活动的主权权利和行动自由。与此同时，风险活动的实施、准许国家或所在国家应当承担国内治理责任，并与相关国家以及国际社会进行协调合作以防范应对风险损害。

　　（二）行动自由与治理责任的结构关系

　　在对各国的风险活动予以规范约束方面，一方面各国拥有在其境内从事或允许从事风险活动的主权权利和行动自由，另一方面各国必须承担防范应对风险损害的国内治理责任和国际协调合作义务，这些国内治理责任和国际合作义务将对主权国家的行动自由构成各种影响或限制。那么，主权国家的风险活动自由与风险治理责任之间的相互关系究竟如何？根据现有的国际法基本原则或规范框架，从事风险活动的行动自由与国内治理责任，以及国际协调合作义务构成了一种特殊的结构性关系。也就是说，各国虽然承担着风险治理上的国内和国际责任，但这并不意味着各国的行动自由必须受到硬性的限制。这种权利与责任上的特殊关系在国际社会有着明确的认同和反映。在拉努湖案件中，仲裁庭认为，行为国有责任考虑同受影响国进行真诚的谈判，但是并不存在这样的国际习惯规则，即相关各国只有在事先达成协议的情况下才能利用国际水道，更不存在这样的一项一般法律原则。[6]国际法委员会第二任特别报告员巴尔沃萨认为，从事危险活动的国家应作出通知、进行协商，并且就双方可以接受的管制此类活动的制度进行谈判，在此过程中，如果有关各国均赞同，甚至可以禁止该类活动。然而，并无规定要求国家在其领土范围之内从事危险活动需事先征得可能受到影响的国家的同意。[7]巴尔沃萨在其第五次报告中对行动自由及其限制原则解释认为，这里既无绝对的自由权也无绝对的神圣不可侵犯的权利，关键是要相互平衡和协调一致。通过对损害影响的必要的容忍、施加预防和赔偿责任来平衡协调。[8]国际法委员会第三任特别报告员拉奥认为，到1992年为止，国际法委员会一直都在发展预防的概念，它所发展出来的概念显示，有一些责任基本上是被视为行为义务的。因此，预防责任要求各国查明可能造成重大越界损害的活动，并将这些活动通知有关国家。通知责任自然会带来协商和谈判责任。但是，这些责任并不会使其他国家对一国领土内所要进行的活动有任何否决权。此外，这些责任也不使各国有义务一成不变地同意在涉及重大越界损害危险的每一种情况下都采取某一种制度办法。[9]在国家未能履行预防责任的问题上，无须把活动本身视作违法或予以禁止，“原因是希望尊重一国的自由和它在进行必要的发展活动和其他有益活动时对其领土与资源所享有的主权，如果别无选择的话，就不管这些活动会产生何种不良副作用。”[10]国际法委员会在其2001年的报告中认为，“本预防专题下包括的活动要求各国为共同利益进行合作并互相迁就。各国可自由拟订必要的政策开发其自然资源和进行或核准进行为满足其人口需要的活动。不过，在这样做时，各国必须确保在进行这类活动时考虑到其他国家的利益，因此它们在自己管辖范围内进行活动的自由不是无限制的。”[11]“不履行预防的义务或在任何情况下将风险减至最小，并不意味着该项活动本身受到禁止。但是，在这一情况下，国家可能承担履行义务的责任，包括任何民事责任或经营人的责任。本条款主要关注风险管理，强调所有当事国进行合作与协商的责任。可能受影响国有权与起源国一起设计，酌情履行彼此共同使用的风险管理办法。但是，赋予可能受影响国的权利并没有给予它们否决活动或项目本身的权利。”[12]

　　综上所述，在包括核能开发利用在内的各种风险活动领域，国家的行动自由应当与风险治理上的国内和国际责任保持协调平衡。但从结构上来看，这种协调平衡表现为“强-弱”结构，即国家的行动自由处于强势地位，而其承担的国内和国际责任则处于较弱的地位。之所以如此，一方面是由于各种风险活动是人类社会现代化进程的必然需要和产物，这些活动对各国乃至人类社会的进步发展具有重要的推进作用和意义；另一方面是这种结构关系深深地根植于国际社会中最核心的主权原则，各国国内人民均享有生存发展权等基本人权，它们为包括核能开发利用在内的各种风险活动的行动自由提供了强有力的支撑和正当性基础。当然，正是由于国家的行动自由处于强势地位，核能风险治理才一直存在着本文前面所述的各种不足，核能风险治理因而长期处于松散薄弱状态。风险治理上的国内和国际责任虽然缺乏刚性约束的效力，但是，它能够产生一种结构性的规范约束效力，促使各国在享有行动自由的同时，必须实施国内治理，以及与相关各方进行必要的协调平衡等，从而使国家的行动自由不能完全无所顾忌。“在此基础上，各国针对所涉的一项或多项活动将缔结更全面和具体的协定。”[13]总之，对于调整规范各国境内风险活动的国际法原则以及权利和责任之间的特殊结构予以分析界定是极为重要的，这一方面从国际法上解释说明了包括核能开发利用在内的各种风险活动的治理现状及其成因，另一方面揭示了现有的国际法原则和规范结构对于核能风险全球治理的强化和完善构成了一种基础条件约束和制度路径依赖。完全离开现有的国际法原则和规范结构来构想和推进核能风险的全球治理将是不现实的。

　　三、国际法视野下核能风险全球治理机制的确立

　　（一）核能风险全球治理机制的现有基础

　　任何一种全球治理机制的确立和发展必须以各种国际规范的确立和完善为基础和支撑，否则只能成为松散薄弱的国际论坛或低程度的协调合作。同时，对于核能开发利用方面的各种风险的全球治理，基于风险活动领域的现有国际法原则和规范结构，需要进一步明确和完善治理机制的具体要素和内涵。因此，要想逐步确立和推进一种更强有力的、富有成效的全球治理机制，现有的具有一定约束力的国际规范将成为关键和基础所在。

　　受国际法委员会对有关国际法不加禁止活动领域国际责任编纂的推动，国际社会已经初步形成了预防应对各种风险活动及其损害的国内治理和国际合作责任。在此基础上，包括核能开发利用在内的各种风险活动的全球治理机制将初步确立其基本要素。国际法委员会第二任特别报告员巴尔沃萨在阐述各类风险活动及其损害的预防要求时，至少确立了下列6种要素：第一，涉及越界损害危险的活动须事先获得批准；第二，危险评估，包括危险的大小和性质，以及可能造成的影响；第三，提供资料和通知的原则；第四，协商原则，协商合作的任何努力都应该是为了平衡所有相关各国的利益，如果无法进行协商或达成协议，起源国可以单方面自由地从事危险活动，并采取自认为适宜的预防措施；第五，单方面预防措施原则要求起源国采取一切立法、行政和其他行动等适当措施，以预防和尽量减少越界损害；第六，预防原则上的应有注意标准应与特定情形下的危险程度成正比，在确定适当保护标准时，应适当顾及该活动的重要性及其经济维持能力，以及行为国可以采取的手段和一般惯例。[14]国际法委员会第三任特别报告员拉奥在关于预防责任的第一次报告中把预防的概念分为程序和实质内容两部分，其中程序原则包括事前核准原则；国际环境影响评估原则；合作、信息交流、通知、协商和诚意谈判原则；预防或避免和解决争端原则；不歧视原则。实质内容原则包括谨慎预防原则；污染者付清理费原则；公平、能力建设和善政原则。[15]2001年通过的预防条款草案规定了预防程序和实质义务的原则内容，包括核准、危险的评估、通知和资料、关于预防措施的协商、公平利益均衡所涉及的因素、没有通知时的程序、交换资料、向民众提供资料、国家安全和工业机密、不歧视、紧急备灾、通知紧急情况、争端的解决。[16]

　　现有的核安全方面的各种国际条约等国际法律文书也确立了国内治理和国际协调合作的责任原则和框架义务。这些责任原则和框架义务与国际法委员会编纂和发展的有关国际法不加禁止活动领域的国际责任有着高度的一致性，构成了核能风险全球治理机制的直接要素基础。《核安全公约》第7、8、9条规定了国内立法和监管方面的框架内涵和要求；第11条规定了核设施安全方面财政和人力资源上的保障要求；第14条规定了确保核设施安全的评价和核实方面的一般性要求；第16条规定了应急准备计划和演习方面的要求；第17条规定了核设施选址方面的安全评估要求，同时还要求缔约国对可能受到本国拟建设的核设施影响的其他缔约国进行磋商，并应其请求向这些缔约国提供必要的信息，以便这些国家就拟建设的核设施对本国的安全影响作出独立的评估；第18条规定了采取适当步骤确保核设施设计和建造上的安全可靠；第19条规定了确保核设施运行安全方面的较为具体的框架内涵和要求。此外，《核安全公约》设置了提交履约情况报告的制度和缔约方会议制度，通过缔约方会议审议缔约国提交的履约情况的国家报告，从而在国际层面促进缔约国遵守实施条约义务，改善、提升缔约国的风险治理水平和效果。在风险治理的责任原则和框架义务方面，《乏燃料管理安全和放射性废物管理安全联合公约》作出了与《核安全公约》类似的规定，同时在某些方面有了进一步的调整和发展。对拟议中设施的选址方面，联合公约第6条增加了一些要求，即向公众成员提供此类设施安全方面的信息，以及应确保此类设施不因其场址的选择而对其他缔约方产生不可接受的影响。对缔约国应当提交的履约情况的国家报告，联合公约第32条规定了较为详细的格式化内容的说明要求，从而确保国家报告具备必要的信息并切实发挥作用。《及早通报核事故公约》第2条规定了向相关国家及时通报核事故的义务；第2条规定了应当提供的核事故信息资料的内容和范围；第6条规定，应尽其实际可能迅速地响应受影响的缔约国关于提供进一步情报和进行协商的请求，以尽量减少对该国的辐射后果。《核事故或辐射紧急情况援助公约》则规定了在发生核事故或辐射紧急情况时进行国际合作和援助的框架安排，以尽量减少危害后果。综上所述，核安全领域所形成的虽然主要是一些责任原则和框架义务，但却依然是具有法律约束力的，因而构成了确立和发展更有约束力和实效的核能风险全球治理机制的基础和路径。

　　国际法委员会对风险活动领域国际责任的编纂和发展与核安全领域里所形成的责任原则和框架义务共同构成了核能风险全球治理机制确立和发展的基础。其中，国际法委员会对风险活动领域国际责任的编纂和发展反映了对国际社会长期以来的国家实践和国际共识观念等的提炼整合，因而所形成的国际责任方面的条款草案具有一定的习惯国际法的效力。同时，风险活动领域国际责任的编纂和发展是在联合国体系中组织进行的，会员国等各种国际主体的参与是持续和广泛的，因而所形成的国际责任方面的条款草案对各国具有普遍适用性。核能风险全球治理机制确立和发展从而得以获得更为普遍性的和一般性的国际法基础。核安全领域里所形成的责任原则和框架义务则成为核能风险全球治理机制的最直接的国际法基础和基本要素。因为这些责任原则和框架义务就是针对核能安全及其风险治理的，而且其性质属于条约义务，对于缔约国而言具有明确的国际法效力。同时，这些责任原则和框架义务与安全标准的适用、评审指导等风险治理环节具有紧密的关联性。当然，核安全领域里的国际条约的普遍性相对来说是不够的，仅仅在有限的条约缔约国范围之内难以确立和发展核能风险的全球治理机制。对此，国际法委员会对风险活动领域国际责任的编纂和发展恰恰可以提供补充，使核能风险全球治理机制的确立和发展获得支撑和推动。

　　（二）核能风险全球治理机制的构建

　　根据国际法委员会对风险活动领域国际责任的编纂和发展，以及核安全领域里所形成的责任原则和框架义务，可以初步确定核能风险全球治理的基本要素和内涵。但是，面对核能风险全球治理的诸多缺陷与不足，需要进一步补充和完善核能风险全球治理机制的要素和内涵。

　　第一，调整核能开发利用中主权权利和治理责任之间的内在结构关系。现有的国际法原则上并不禁止包括核能开发利用在内的各种风险活动，而且国家的行动自由与风险治理方面的国内和国际责任构成了一种特殊的“强一弱”结构关系。因此，鉴于核能风险的特殊危害性和治理上的特殊需要，有必要在不否认核能开发利用的主权权利的基础上，弱化和减少风险治理责任自由裁量的性质和范围，适当提升和强化核能风险治理的国内和国际责任的法律地位和效力，使之成为一种对本国人民和相关国家以及国际社会承担的具有强制约束力的国际法律责任，从而使核能开发利用的权利与风险治理责任形成适当的平衡关系，而不是目前这种“强—弱”特性的偏正结构关系。2010年3月，国际原子能机构总干事天野之弥在国际民用核能会议上指出，决定是否引入核电是主权国家的选择，但核能必须得到有益的、负责任的、可持续的发展{24}。从主权国家与国际社会整体的关系来看，随着现代国际社会的相互联系与依赖日益紧密，逐渐开始产生对国际社会整体所承担的法律义务，即所谓的“对一切（obligation erga omnes）”义务。“人们还可以做这样的区别，即：将那些即使可以普遍适用但在任何特定情况下并不产生‘对一切’的权利和义务的国际法规则，和那些产生这样的权利和义务的国际法规则加以区别。”{25}基于核能开发利用以及潜在的风险损害对国际社会整体所具有的重大意义和深刻影响，为了适当调整核能风险领域的主权权利与治理责任上的“强一弱”偏正结构关系，核能风险领域的国内治理责任和国际协调合作义务也需要被逐渐赋予“对一切”义务的性质。

　　第二，确立并普遍实施统一而有约束力的核能安全国际规范。根据核能风险全球治理的需要和发展，为各国设定其国内的安全标准及其相应的立法、司法、行政等措施的最低标准和要求。国际原子能机构在核能设施的建设和运行方面所制定的大量示范安全标准和指导原则应当被赋予强制约束力，主权国家基于其承担的风险治理责任有义务遵守适用。“在国际原子能机构的参与下，各国应当逐步达成有约束力的协议，以遵守有效的全球安全标准并接受国际核安全方面的同行评审。”{26}当然，在这方面，需要考虑问题的复杂性并予以妥善处理。在拟定预防制度时须适当考虑到发展中国家的需要、特殊情况和利益，在制定慎重标准和帮助这些国家适用与执行这些标准时，必须作出这样的考虑。[17]为了善意和勤勉地承担和履行核能风险治理责任，国家必须建立和维持一个健全的行政机构和治理体系。这是以良好政府所应做到的程度为标准的，一个在经济、人力、财力、资源上高度发达，并具备非常健全的政府体制和结构的国家与不具备这些条件的国家是不一样的。但是，即使对后者而言，也应该达到最起码的行动标准，这也是任何政府本应具有的职责特征。同时，承担和履行预防合作责任的程度与所涉活动的危险程度应成正比，越是不允许发生的损害，加以预防的责任就越大。[18]因此，针对各国特殊的国情及其治理能力的现状，国际社会应当形成有效的支持保障机制，为在国际社会确立并普遍实施统一而有约束力的核能安全国际规范提供支撑。事实上，“各国正在不断地逐渐制定能力建设、技术转移和金融资源方面的互利的机制。大家认为，这种努力适合所有国家的共同利益，即大家都能够通过制订统一的国际标准来规范和履行预防的责任。”[19]

　　第三，依托国际原子能机构等确立强制检查监督的国际机制。对此，一方面可以修订调整《核安全公约》等国际公约的鼓励性质，将各国的核能风险治理责任确立为强制性的国际义务，并设立检查监督的条约机构。当然，这有较大的难度。因此，另一方面可以强化国际原子能机构等国际组织的职能。目前，国际原子能机构对核能风险治理确立和实施了各种同行评审、咨询、指导等服务，只能依据主权国家的请求才能启动和实施。为充分实施各国核能设施建设和运行方面的风险治理，应当逐步确立各种同行评审、咨询、指导等服务的强制性质。通过对国际原子能机构的章程修订，形成核能风险治理的特别决议，以及谈判签署核能风险治理方面的附加议定书等，赋予国际原子能机构在特定情形下依职权提起同行评审、咨询、指导等检查监督的职能权限。国际原子能机构前总干事穆罕默德·埃尔巴拉迪希望所有成员国都参加安全和保安公约并遵守原子能机构的所有标准，并指出，“同行评审目前是自愿的，但我认为没有理由不使之在适当的时候具有强制约束性。”{27}

　　第四，国际社会应当形成核能风险治理方面的国际合作和利益协调机制。尽管在国际法委员会对有关国际法不加禁止活动领域国际责任的编纂推动下，国际社会已经初步形成了预防应对各种风险活动及其损害的国际合作责任，但在操作实施层面缺乏明确具体的义务设定。为此，需要对分散、孤立的风险治理上的程序和实质要素进行整合，以形成稳定的、国际认同的风险治理框架结构，并在2001年《关于预防危险活动的越境损害的序言草案和条款草案》的基础上，形成国际合作以预防应对核能风险及其损害方面明确具体的条约义务或习惯国际法义务。原子能机构大会2008年核准了对《国际核事件分级表》的修订，此次修订合并了以前的说明和指南。大会敦促国际原子能机构成员国指定分级表国家官员，利用分级表正确分析核安全和辐射安全领域事件的安全和辐射影响，这是在世界范围内使用分级表的重要一步。在各种核风险事件中，有可能发生放射性屏障严重失效但对人和环境无重大后果的事件。也有可能发生这样的事件：污染严重扩散或辐射增加，但相当多的安全层仍然有效，将防止给人和环境造成重大后果。对此，如果只根据实际后果对核风险事件进行定级，这些事件将难以得到有效预防和处理。因此，《国际核事件分级表》不仅涵盖造成实际后果的事件，而且还涵盖具有潜在后果的事件{28}。通过《国际核事件分级表》所确立的标准、内涵及其广泛应用，核能风险治理方面将得以形成具体的国际合作和协调的依据和义务。在这些国际合作义务的规范约束下，核能利用国和可能受影响国之间得以就各种风险信息及时有效地通报交流，以及就风险评估和预防控制措施的选择和实施等进行磋商谈判，从而使有关国家更加谨慎合理地开展核能利用，以尽量避免可能的跨境核事故风险损害，实现相关国家之间的利益协调。

　　第五，强化多元主体在核能风险全球治理中的参与和作用。尽管主权国家的国内治理及其国际协调合作应当是核能风险全球治理的关键和主导所在，但核能风险的全球治理需要多元主体的参与和推动，其所应实现的是多元利益的协调平衡，而这也有赖于多元主体的广泛参与和博弈。针对切尔诺贝利核事故，有的西方学者强调了向民众通报信息、征求意见的重要意义。他们认为，前苏联虽然在书面上制定了世界上最严格的环境标准，但在事实上却造成了严重的环境灾难。之所以如此，部分原因在于前苏联的中央集权计划经济缺乏及时有效的反应处理，但前苏联的国内制度本身也构成了一个重要原因，这样的制度没有向民众公开环境信息的责任，不会主动与公众沟通咨询，也就不能尽量与公众的期望相协调一致地行动{29}。同时，以往的风险治理体制强调科学知识和专家系统的重要性，但是，由于现代风险的高度不确定性和不可预测性，专家往往也难以做出准确的说明与预测。同时，现代科技风险扩散到社会的各个方面，公众对了解可能影响他们生命财产安全的风险有强烈的愿望和利益需求。自2005年以来，在应对全球气候变化等因素的影响下，欧盟绝大多数国家对核能的支持率发生了积极的变化。调查发现，与那些没有核电的国家相比，有核电运行的国家的公民更可能支持核能。[20]在获得公众的支持方面，一般的说服是不够的，而应在新核设施规划等具体问题上充分吸纳公众的参与；向当地公众提供明确的信息和磋商机会，以及相应的项目否决权{30}。在瑞典的奥斯卡港市，公众强烈支持核电并且接受核废物的就地处理。之所以如此，除了核电工业可以为当地提供就业等经济因素以外，核电厂的运行和核废物管理的公司保持透明度和公开性也起到了重要的作用。除了奥斯卡港市，整个瑞典也强烈支持核电。2009年，瑞典政府宣布了解除关于建造新反应堆禁令的计划，否决了1980年逐步取消核电的全民公投{31}。在《核安全公约》所规定的缔约方会议方面，公约第25条规定，缔约方应经协商一致并向公众提供一个文件，介绍会议期间讨论过的问题和所得出的结论。公约第27条则规定了缔约方的保密权利及其内容范围，以及在审议缔约方提交的报告期间对辩论内容应予保密。《乏燃料管理安全和放射性废物管理安全联合公约》第34条和第36条有着类似的规定。实际上，在根据核安全公约实施的评审方面，原有的保密性和透明性的适当平衡已经开始偏向于公开性。例如，在缔约方评审会议的讨论依然处于保密性质时，许多国家现在已经将其国内报告（包括收到的问题和答复）向公众全部公开{10}15。因此，在核能风险的预防控制等方面，主权国家应该更多地吸纳普通公众等多元主体的参与，以获得更准确的信息和更强大的推动力量，并将普通公众等多元主体的利益需求纳入到利益平衡的过程中，使核能风险得到真正有效的治理。

　　第六，建立对各国核能风险治理能力的培养和提升等保障机制。核能风险治理在很大程度上取决于资金、技术、经验以及国内治理体系的完善；同时，确立并普遍实施统一而有约束力的核能安全国际规范，以及以此为基础确立和实施核能风险治理方面的强制性国际监督又将对发展中国家构成沉重的负担。事实上，鉴于各国的社会和经济状况差异很大，适用于一些国家的标准对其他国家特别是对发展中国家来说可能不合适，并且会造成不合理的经济和社会代价。[21]但是，为了真正实现核能风险全球治理，各国仅仅只是根据本国国情承担适当的勤勉注意责任是不够的，核能风险全球治理需要各国遵守和适用统一的风险治理标准。为此，在构建统一而有强制性的核能风险治理责任的同时，国际社会有必要形成对各国核能风险治理能力支持帮助的国际法义务和国际机制。在提供技术援助、技术转让，以及促进核技术发展的可接受性、可获得性和可承受性方面，国际原子能机构可以也应当发挥更大的作用{32}。从主权国家与国际社会整体的关系来看，核能风险领域的国内治理责任和国际协调合作义务逐渐具有“对一切”义务的性质。从权利义务相平衡一致的要求来看，作为日益纵向组织化发展的独立人格实体，国际社会整体应当反过来对国际社会成员构成义务主体，通过建立和完善对各国核能风险治理能力的培养和提升等保障机制，承担和履行相应的法律义务，确保各国得以充分履行核能风险领域的国内治理责任和国际协调合作义务。

　　四、结语

　　日本福岛核事故再次对人类社会敲响了警钟，凸显了核能风险全球治理的紧迫性和必要性，国际社会应当大力强化和不断完善核能风险的全球治理机制。中国在2010年首届核安全峰会上的主张无疑有着极强的前瞻性和指导意义。2010年4月13日，在核安全峰会上，胡锦涛主席发表题为《携手应对核安全挑战 共同促进和平与发展》的讲话，就加强核安全提出5点主张{33}：第一，切实履行核安全的国家承诺和责任。各国应该履行相关国际义务，加强国内相关立法和监督管理机制，采取有效措施保护本国核材料和核设施安全。第二，切实巩固现有核安全国际法框架。我们应该推动《核材料实物保护公约》修订案尽早生效，促进《制止核恐怖主义行为国际公约》的普遍性，有效打击核材料非法贩运。第三，切实加强核安全国际合作。各国应该分享核安全经验，加强信息交流和执法合作。应该支持国际原子能机构在核安全领域发挥主导作用。第四，切实帮助发展中国家提高核安全能力。第五，切实处理好核安全与和平利用核能的关系。胡锦涛主席指出，拥有最多核材料、最先进核安全技术的发达国家，理应率先垂范，在经济、技术、人力资源等各方面作出努力，帮助发展中国家，促进普遍安全。对于发展中国家而言，和平利用核能的权利不可剥夺，核安全同样应该成为第一要务。这不仅是指它们自身利用核能时的安全，而且还应包括其他国家和国际社会的安全{34}。2011年4月19日，在乌克兰首都基辅举行的“安全与创新利用核能”峰会上，中国政府就国际社会通力合作、促进核能安全发展再次提出4点主张：一是健全制度，提高能力；二是依靠科技，提供保障；三是加强合作，共促安全；四是认真履约，防范风险。这次会议共有63个国家和国际组织应邀与会，通过了“安全与创新利用核能”峰会宣言。这将有力地推动核能风险的全球治理{35}。




【作者简介】
赵洲，单位为巢湖学院。


【注释】
[1]Nuclear Law Bulletin, No. 77, 2006:43-44.
[2]IAEA Annual Report 2009, GC (54) /4, pp. 62-64.
[3]IAEA, Nuclear Safety Review for the Year 2009, GC (54) /INF/2, pp.1-2.
[4]IAEA Director General, Technical Cooperation Report for2009, GC (54) /INF/4. Technical Cooperation Report for 2009 (Supple-ment)，GC(54)/INF/4/SUPPLEMENT. Director General, Technical Cooperation Report for 2008, GC (53) /INF/4. Technical Cooperation Report for 2008(Supplement )，GC (53) /INF/4/SUPPLEMENT. Di-rector General, Technical Cooperation Report for 2007，GC(52)/INF/5. Technical Cooperation Report for 2007（Supplement），GC（52）/INF/5/SUPPLEMENT.
[5]特别报告员彭马拉朱·斯雷尼萨·拉奥：《危险活动所致跨界损害的损失分担法律制度第二次报告》, A/CN. 4/540，第14页。
[6]2001年《预防危险活动的跨界损害》（起草委员会二读通过的序言和条款草案）,A/CN.4/L.601，第1页。《关于预防危险活动的越境损害的序言草案和条款草案》,2001年国际法委员会第53届会议的报告，补编第10号（A/56/10），载《2001年国际法委员会年鉴》中文版，第325页。2007年12月第62届联大决议《审议预防危险活动的跨界损害问题和此类损害的损失分配问题》, A/RES/62/68，第2页。
[7]Julio Barboza, Special Rapporteur, Second Report on Intema-tional Liability for Injurious Consequences Arising out of Acts Not Pro-hibited by International Law, A/CN. 4/402, in Yearbook of the Interna-tiona}Law Commission, Vol. Ⅱ（1），1986:152-154.
[8]Julio Barboza, Special Rapporteur, Second Report on Interna-tional Liability for Injurious Consequences Arising out of Acts Not Pro-hibited by International Law, A/CN.4/402, in Yearbook of the Interna-tional Law Commission, Vol.Ⅱ(1)，1986: 135.
[9]特别报告员彭马拉朱·斯雷尼萨·拉奥：《关于防止危险活动的越界损害的第一次报告》, A/CN. 4/487/Add. 1，第30页。
[10]特别报告员彭马拉朱·斯雷尼萨·拉奥：《关于防止危险活动的越界损害的第一次报告》, A/CN. 4/487/Add. 1，第31页。
[11]2001年国际法委员会第53届会议的报告，补编第10号(A/56/10)，载《2001年国际法委员会年鉴》中文版，第335页。
[12]2001年国际法委员会第53届会议的报告，补编第10号(A/56/10)，载《2001年国际法委员会年鉴》中文版，第337-338页。
[13]特别报告员彭马拉朱·斯雷尼萨·拉奥：《关于国际法不加禁止的行为所产生的损害性后果的国际责任（预防危险活动的越界损害）的第三次报告》,A/CN.4/510，第11页。
[14]Julio Barboza, Fifth Report on International Liability for Inju-rious Consequences Arising out of Acts Not Prohibited by International Law, A/CN. 4/423, Yearbook of the International Law Commission,Vol. Ⅱ(1),1989:140-151;特别报告员胡利奥·巴尔沃萨：《关于国际法不加禁止的行为所产生的损害性后果的国际责任的第十二次报告》（增编）,A/CN. 4/475/Add. 1 ;特别报告员彭马拉朱·斯雷尼萨·拉奥：《关于防止危险活动的越界损害的第一次报告》，A/CN. 4/487，第18-19页。
[15]特别报告员彭马拉朱·斯雷尼萨·拉奥：《关于防止危险活动的越界损害的第一次报告》，A/CN. 4/487/Add. 1，第2-30页。
[16]《关于预防危险活动的越境损害的序言草案和条款草案》，2001年国际法委员会第53届会议的报告，补编第10号（A/56/10），载《2001年国际法委员会年鉴》中文版，第326-332页。
[17]特别报告员彭马拉朱·斯雷尼萨·拉奥：《关于防止危险活动的越界损害的第一次报告》, A/CN. 4/487/Add.1，第31页。
[18]特别报告员彭马拉朱·斯雷尼萨·拉奥：《关于国际法不加禁止的行为所产生的损害性后果的国际责任（预防危险活动的越界损害）的第三次报告》，A/CN. 4/510，第10页。国际法委员会也持与拉奥基本相同的观点。2001年国际法委员会第53届会议的报告，补编第10号（A/56/10），载《2001年国际法委员会年鉴》中文版，第349页。
[19]特别报告员彭马拉朱·斯雷尼萨·拉奥：《关于国际法不加禁止的行为所产生的损害性后果的国际责任（预防危险活动的越界损害）的第三次报告》, A/CN. 4/510，第11页。
[20]A Nuclear Divide. IAEA Bulletin[ R]．Vol. 50, 2008:34－35. The 2008 “Attitudes Towards Radioactive Waste” Eurobarometer survey is a follow-up to three previous surveys that were conducted in1998, 2001 and 2005. A full copy of the report can be found online at://ec. europa.eu/public_opinion/index _en. htm.
[21]特别报告员彭马拉朱·斯雷尼萨·拉奥：《危险活动所致跨界损害的损失分担法律制度第二次报告》, A/CN. 4/540，第29页。彭马拉朱·斯雷尼萨·拉奥：《危险活动所致跨界损害的损失分担法律制度第三次报告》,A/CN.4/566，第19-20页。


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