论中国对专属经济区内他国军事活动的法律立场——以“无暇号”事件为视角

【出处】《法学家》2011年第1期
【摘要】沿海国在专属经济区内是否享有对外国军事活动的管辖权一直以来都存在争议，美国的“无暇号”海洋测量船闯入中国专属经济区这一事件更引起了中美两国的外交争端。沿海国在专属经济区内享有安全利益，未经沿海国的许可，他国不得借军事测量为名在沿海国的专属经济区内从事危害其国家安全的活动。这种军事测量活动不仅与《联合国海洋法公约》中“和平利用海洋”的宗旨相悖，而且也不在“海洋自由”之列，中国可以对此进行必要的拦截。
【关键词】专属经济区；剩余权利；军事活动
【写作年份】2011年


【正文】

　　在他国专属经济区内从事“军事测量”及其他军事活动的合法性问题是《联合国海洋法公约》（以下简称公约）制定过程中悬而未决的问题。公约制定伊始，广大沿海国（Costal States）和海洋强国（Maritime Powers）就在他国专属经济区内进行军事活动是否合法进行了长久的博弈。虽然公约已经生效，但由于公约并未对此作出明确规定，沿海国和海洋强国在此问题上依然冲突不断。近年来，美国等海洋强国无视他国的安全利益，在他国专属经济区内单方从事军事调查活动，遭到了许多沿海国的抗议，2009年3月8日发生的“无瑕号事件”[1]更是引发了中美之间激烈的外交冲突。“无瑕号事件”只不过是在他国专属经济区内从事军事活动的一个缩影，中美此前还发生过多起类似事件，如“南海撞机事件”[2]和“鲍迪奇号事件”，[3]这些事件引发了在他国专属经济区内从事军事活动合法性的思考。中国拥有广阔的专属经济区，专属经济区内的安全关系到我国的整体安全，为应对和解决类似的争端，依法维护我国正当的安全权益，从理论上澄清外国在专属经济区内从事军事活动是否合法实属必要。

　　一、专属经济区内军事利用的法律争议

　　在海洋法公约缔结过程中，由于各国的利益难以平衡，海洋法公约只是一个相互妥协的产物，公约对待尚有分歧的问题采取了回避态度。有学者指出，“海洋法中的剩余权利应是现代海洋法，即《联合国海洋法公约》中没有明确规定或没有明令禁止的那部分权利”。[4]海洋法公约未明确规定外国在专属经济区内是否有权从事军事活动，为了解决这一“剩余权利”问题，首先需要探讨沿海国在专属经济区内的权利范围。

　　从专属经济区产生至今，沿海国在专属经济区内的权利呈不断扩充的趋势。专属经济区的出现源于沿海国对海洋渔业和其他海洋资源日益增长的需求，1945年杜鲁门公告中首先提出了建立领海外捕鱼区的问题，主张在“毗连美国海岸的公海区域”建立养护区，但是该公告未创立任何新的海洋制度。在公告出现后不久，一些国家陆续提出了扩大管辖区域的要求，如1946年阿根廷发布了关于对邻接大陆的海洋和大陆架享有“国家主权”的法令，不过对外国保留航行自由的权利。智利也在1947年的一项法令中宣布对大陆架和“邻接海岸的海洋”享有主权，但其范围是以海岸和岛屿量起的200海里以内，在某种意义上智利是第一个建立 200海里专属经济区的国家。[5]20世纪50年代以后，沿海国的权利要求终于成了时代的主旋律，1952年智利、秘鲁和厄瓜多尔在联合发布的《圣地亚哥声明》中宣布“对自该海岸带不少于200海里拥有主权和管辖权”，但是，外国船舶在这一区域有无害通过的权利；在1972年，亚非集团起草并由肯尼亚提出的一份工作文件中明确提出了“专属经济区”的概念，这份文件中指出现有的公海制度片面保护发达国家的利益，提出沿海国对专属经济区内生物和非生物资源享有主权。一些加勒比海国家对专属经济区的权利作出了修正，它们在肯定沿海国对专属经济区内资源享有主权的基础上保留航行自由和铺设管道的自由。[6]海洋强国将沿海国的权利要求视为对其既得权利的严重威胁，主张沿海国在专属经济区内仅享有捕鱼的优先权。但是时代的趋势终究不可阻挡，随着海洋法公约的出台，沿海国对专属经济区内的资源性权利基本获得保障，但是沿海国在其专属经济区内是否有权管辖外国的军事活动则始终没有定论。

　　从公约的缔结过程来看，外国是否有权在专属经济区内从事军事活动一直存在争议。以巴西为代表的沿海国主张外国军舰在其专属经济区内从事军事活动必须获得批准，巴西在签署公约时发表了相应的声明，声称：“公约的条文并没有授予其他国家未经提前通知和获得沿海国的同意时，在专属经济区内擅自执行军事任务，尤其是使用武器或爆炸物的行为”。[7]但是，海洋大国以扞卫“海洋自由”为借口，抵制沿海国的主张，意大利在签署公约时发表了针锋相对的声明：“沿海国在专属经济区并不享有剩余权利。尤其是沿海国的权利和管辖权不包括（外国）进行军事行动时需要事先通知或许可”。[8]与海洋强国的主张相比，沿海国的主张是合理的，其根据在于：海洋大国在沿海国专属经济区内进行军事活动将威胁到沿海国的和平及秩序，既然沿海国已经在相当程度上取得了专属经济区的管辖权，当然有权要求外国军舰尊重沿海国的安全利益。这一主张代表了绝大多数爱好和平国家的利益，也是沿海国正当的权利诉求。

　　遗憾的是，公约为了尽早通过，以模糊的态度对此进行平衡，并将争议留待日后解决。一方面公约肯定了沿海国的权利，根据公约第56条第1款规定，目前沿海国对专属经济区的管辖权主要有：(a)以勘探和开发、养护和管理海床上覆水域和海床及其底土的自然资源（不论为生物或非生物资源）为目的的主权权利，以及关于在该区内从事经济性开发和勘探，如利用海水、海流和风力生产能等其他活动的主权权利；(b)本公约有关条款规定的对下列事项的管辖权：(1)人工岛屿、设施和结构的建造和使用；(2)海洋科学研究；(3)海洋环境的保护和保全；(c)本公约规定的其他权利和义务。这些权利以经济和环境类为主，明确保留给沿海国，但是在专属经济区内军事利用的问题上，公约则语焉不详，只是在56条规定了“沿海国在专属经济区内根据本公约行使其权利和履行其义务时，应适当顾及其他国家的权利和义务，并应以符合本公约规定的方式行事”；另一方面，公约对其他国家的权利也做了规定，在第58条第1款肯定其他国家“在本公约有关规定的限制下，享有第87条所指的航行和飞越的自由，铺设海底电缆和管道的自由，以及与这些自由有关的海洋其他国际合法用途，诸如同船舶和飞机的操作及海底电缆和管道的使用有关的并符合本公约其他规定的那些用途”；并在第58条第3款规定“各国在专属经济区内根据本公约行使其权利和履行其义务时，应适当顾及沿海国的权利和义务，并应遵守沿海国按照本公约的规定和其他国际法规则所制定的与本部分不相抵触的法律和规章”。但是，这些条款在剩余权利的立场上十分模糊，譬如对“沿海国该如何顾及其他国家的权利和义务”、“外国又该如何适当顾及沿海国的权利”等，条约都没有说明，这也为海洋强国在他国专属经济区内从事军事活动留下了口实。从总体上而言，沿海国在专属经济区的权利呈现扩大化的趋势，专属经济区本身就是从无到有的一项制度，它的出现即代表着沿海国权利的扩张，而且从现有的权利内容来看，从早期的捕鱼权利扩张到资源、环境等方面，正在不断充实和发展之中，沿海国的安全利益终究也会在公约中得以反映，但这有赖于沿海国不断强化其法律立场，以最终实现其在专属经济区的安全权益。

　　二、“无暇号”在中国专属经济区内是否享有航行自由

　　（一）美国关于“无暇号”享有航行自由的论点及其依据

　　“无暇号”事件发生后，一些美国学者认为“无暇号”在中国的专属经济区内享有完全的航行自由，中国的执法船舶不应干预“无暇号”自由航行的权利。其理由如下：

　　1．美国军舰在专属经济区进行例行航行是历史性的权利。[9]在专属经济区成立之前，美国在领海以外的海域可以自由地航行，这已然成为习惯国际法。而且专属经济区应当成为自由之海，否则全球36％的海域将成为沿海国的“内海”，这将违背海洋法条约订立的初衷。因此中国对“无暇号”的拦截“严重违反了习惯国际法”。

　　2．海洋法公约已经授予了美国在外国专属经济区内航行自由的权利。公约第58条规定外国船舶在专属经济区内进行航行时适用公海的航行自由制度，因此美国军舰在中国的专属经济内享有完全的航行自由，无需事先通知中国政府，或者说不需要得到中国的批准。[10]

　　3．美国已经和一些国家签订了双边条约，这些条约中肯定了美国在他国专属经济内有航行自由权。早在冷战时期，美苏就曾签订条约互相承认在其专属经济区内航行和飞越的自由，甚至包括可以“进行军事侦察活动”。这些条约的签订进一步证明了外国船舶在专属经济区内享有航行自由是习惯国际法。[11]

　　4．专属经济区内沿海国的权利仅限于经济性和资源性的权利。[12]海洋法公约在规定沿海国的权利时，只提及沿海国对专属经济区的资源享有主权权利，因此，专属经济区与领海应适用不同的管辖制度，外国军舰在专属经济区内享有与在公海一样的航行自由权利。

　　5．根据不禁止即许可的原则，[13]只要海洋法中没有禁止外国在专属经济区内进行军事活动，则美国船舶就有权在他国专属经济区内自由航行，不受沿海国的限制。

　　（二）“无暇号”不享有完全的航行自由及其依据

　　美国学者的主张曲解了海洋法公约和相关国际法的含义，其所谓的“依据”在国际法上并不成立。

　　1．外国军舰在专属经济区内进行航行不是历史性的权利，更没有得到习惯国际法的认可。在专属经济区出现以前，领海以外即公海，在公海上外国军舰当然具有自由航行的权利。但在专属经济区出现之后，其性质与公海不同，专属经济区是介于公海和领海之间自成一体的区域，在这一区域中完全套用公海的航行制度并不合适。

　　2．虽然公约第58条第1款肯定其他国家“在本公约有关规定的限制下，享有第87条所指的航行和飞越的自由”，但是这一自由仅限于通过，而且通过时不得从事违背沿海国安全的活动，中国政府对“无暇号”的拦截并不是阻碍其行使过境自由，而是阻止其从事有违中国安全利益的军事活动。

　　3．美国和其他国家签订的双边条约不能当然地推定为广泛的国际实践，更不能代表习惯国际法的存在。[14]由于在他国专属经济区进行军事活动是剩余权利，美国可以与其他国家达成交易从而获得在他国专属经济区内进行军事活动的权利，但与未同其达成条约的国家则不能适用这样的推论。构成国际习惯法的条件是广泛的实践和心理认同，而美国在他国专属经济区内进行军事活动仅仅得到了部分国家的认可，因此无法推定这已成为习惯国际法，实际上条约的达成本身也说明美国需要获得相关国家的许可才能在他国专属经济区内进行军事活动。

　　4．沿海国对专属经济区的权利并不仅限于公约已明确授予的那部分权利，而是处于不断发展和充实之中。既然沿海国对专属经济区的权利正处在发展之中，那么，目前已明确的权利并不能涵盖沿海国在专属经济区内所有的权利。而且根据公约第56条规定，“沿海国在专属经济区内根据本公约行使其权利和履行其义务时，应适当顾及其他国家的权利和义务，并应以符合本公约规定的方式行事”，这为沿海国行使对外国军舰的管辖权留下了足够的空间。

　　5．根据不禁止即合理的原则，沿海国同样有权对外国非法的军事活动进行限制。公约对沿海国同样进行了授权，沿海国只要证明要求外国在其专属经济区内从事军事活动必须获得批准与国际法并不相悖，则沿海国即有权要求外国尊重其管辖权。

　　虽然海洋法公约对专属经济区内的剩余权利未作明确规定，但其模糊性并非意味着海洋法对此完全没有规制，通过解读相关条文并运用条约的解释规则可以得出未来海洋法的发展方向。外国军舰在专属经济区内从事航行和其他活动时应该受到和平利用原则的规制。维护和平及安全是《联合国宪章》的基本宗旨之一，《联合国宪章》在其第1条第1款规定“维持国际和平及安全；并为此目的：采取有效集体办法，以防止且消除对于和平之威胁，制止侵略行为或其他和平之破坏；并以和平方法且依正义及国际法之原则，调整或解决足以破坏和平之国际争端或情势”，并在第2条第4款中规定“各会员国在其国际关系上不得使用威胁或武力，或以与联合国宗旨不符之任何其他方法，侵害任何会员国或国家之领土完整或政治独立”，因此，和平原则是国际法的基本原则之一，各国都应该保证其在国际交往中不得进行破坏和平的行动，这一原则同样贯穿于海洋法之中。公约有许多部分用“和平目的”和“和平用途”的表述具体体现了和平利用原则，有学者统计，公约中至少有18处关于和平的规定，直接与专属经济区和海洋科学研究有关的和平规定也有6处之多。[15]而且，根据公约第58条第2款的规定，外国军舰在专属经济区适用公海航行自由的同时，要求其航行时应受“和平目的”的约束。考虑到在专属经济区内进行军事活动是对沿海国潜在的威胁，因此，如果其他国家在沿海国专属经济区内开展军事活动时，干扰了沿海国行使资源主权权利和专属管辖权时，沿海国当然有权进行干预和禁止。实际上，各国放弃在他国专属经济区内进行军事活动与航行自由的精神并不相悖，海洋作为交通通道的职能首先是在商贸领域，而这一领域各国都享有航行自由。规定外国军舰在专属经济区仅限于享有无害通过权，实际上取消了海洋大国动辄利用其武力进行单方制裁的特权，这也有利于保持国际社会的和平与安定。根据《维也纳条约法公约》第31条第1款的规定，在条约语义模糊的情况下，“条约应依其用语按其上下文并参照条约之目的及宗旨所具有之通常意义，善意解释之”，专属经济区内的航行自由，并不是完全的公海自由，而是有限制的过境自由，因此外国军舰仅享有通过的权利，未经沿海国允许不得从事其他军事活动。

　　中国对“无暇号”的拦截并不说明中国政府绝对排除外国军舰在专属经济区的航行权，而是要求外国军舰和政府船舶在通过专属经济区时，遵守中国的法律，尊重中国的安全利益，不得从事可能威胁中国安全的活动。《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》第11条规定，“任何国家在遵守国际法和中华人民共和国的法律、法规的前提下，在中华人民共和国的专属经济区享有航行、飞越的自由”，这是完全符合国际法的。中国的这种要求，已经成为许多国家共同的实践。例如，巴西在其国内立法中明确规定，“在专属经济区内，只有在巴西政府许可的条件下，外国政府方可采取军事行动，尤其是使用武器或爆炸物”；[16]印度在宣布批准公约时申明，外国在印度专属经济区和大陆架进行军事活动必须获得印度的同意；马尔代夫1976年通过法律，只承认外国军舰在其专属经济区内享有无害通过权；马来西亚也主张外国未经许可不得在马专属经济区内进行军事演习；朝鲜1977年宣布东海岸之外50海里和西海岸专属经济区为军事安全区，任何外国船舶和飞机在安全区内的航行和飞越必须征得朝鲜的同意。[17]

　　三、“无暇号”在中国专属经济区内“军事测量”的争议

　　（一）美国关于“无暇号”军事测量活动的合法性的论点及其依据

　　在“无暇号事件”中，还涉及到外国军舰是否有权在中国的专属经济区内进行军事测量的问题。一些美国学者声称，“无暇号”在中国专属经济区内进行军事测量完全符合国际法的要求，其依据包括：

　　1．军事“调查（Survey）”和“研究（Research）”不同，二者服务于不同的目的。[18]虽然海洋法公约中并没有对海洋研究作出明确定义，但是，一般认为海洋研究是指“为了增进对海洋环境的了解和海洋知识的进步所进行的数据采集行为”，包括采集海洋地理的、海洋地质的、化学的、生物的以及声学的数据等等，一般的海洋研究成果主要服务于科学目的，其成果多为人类所共享。而无暇号从事的“水文调查（Hydrographic Survey）”与一般的海洋研究不同，它是服务于军事目的的、“为了航行安全和制作海图所需的调查行为”。因此，与一般的科学研究目的不同，服务于军事目的的水文调查不属于海洋法公约中研究的范畴，无需沿海国的事先批准。

　　2.“无暇号”有管辖豁免权。[19]由于“无暇号”是美国政府的船舶，与一般商船不同，从事的活动是代表美国政府的行为，在专属经济区内进行活动应该适用船旗国管辖，中国政府对“无暇号”没有管辖权。

　　3．美国在其他国家专属经济内进行军事调查活动已经有相关实践，并没有遭到其他国家的抗议。[20]在冷战时期，苏联的飞机就曾在美国的专属经济区内进行军事调查，美国对此没有进行阻拦，近期美国和俄罗斯都曾有在其他国家专属经济区内进行军事调查的实践，因此中国应该接受这种“惯例”。

　　4．中国也在外国专属经济区内从事过军事调查活动。[21]2003年至2009年，中国在所谓的“日本专属经济区”内进行了多起军事调查活动，中国片面要求美国事先取得中国的同意，却不向日本申请批准，是在搞双重标准。

　　（二）“无暇号”军事测量活动的非法性及其依据

　　美国学者为“无暇号”从事军事测量活动的辩护同样缺乏依据，理由如下：

　　1．军事调查和海洋研究之间很难有明确的界限。由于海洋法公约并没有对军事调查和海洋研究作明确的定义，这种以目的划分的方法是美国学者的一面之词，而且在实践中也很难根据目的的不同对海洋科学活动和军事调查活动进行明确的划分，因此应该统一将军事调查划归海洋研究之列。根据海洋法公约第246条的规定，“无暇号”只要从事调查活动即应该提前获得中国的允许。

　　2.“无暇号”不享有管辖豁免。美国政府对“无暇号”的管辖权是属人管辖，而中国政府对其专属经济区的管辖是属地管辖，属地管辖是优越性管辖权，因此，当“无暇号”在中国专属经济区内活动时应当遵守中国的法律，当其违反中国法律时，中国的执法船舶有权对其进行拦截，并采取必要的执法措施。

　　3．美国政府的实践并不具有代表性。由于在冷战时期，美苏都是海洋强国，因此，互相允许军事测量是双方对等的交易，而现在美国成了唯一的超级大国，将军事测量权保留给海洋强国是对沿海国安全利益的严重损害，实际上美国在他国从事调查活动时遭到了许多国家的抗议，[22]可见并不存在所谓的“国际惯例”。

　　4．中国并没有在未经允许的条件下在外国专属经济区内从事军事调查活动。由于中日在专属经济区问题上有划界争端，中国在其主张管辖的但尚有争议的专属经济区内进行的调查活动，是一种正当的主权宣示行为，这与美国在他国专属经济区内从事军事活动具有本质的不同。

　　沿海国在专属经济区上享有安全利益，在他国进行军事调查活动违背了国际法的一般准则，是对他国安全利益的侵害。如1969年《维也纳外交关系条约》、1949年《联合国大会关于国家权利义务宣言草案决议》、1965年《关于各国内政不容干预的宣言》以及其他条约中都反对任何国家从事刺探他国敏感情报的行为，即使是有外交豁免的外交官从事这类活动，也会被立刻驱逐。[23]由此可见，在他国从事军事调查行为在本质上是违背和平相处原则的。在专属经济区内沿海国同样享有国家安全利益，虽然这与其在领土、内水和领海上的国家安全利益有程度上的差异，但本质相同。它们都要求国家之间互相尊重主权和领土完整，并避免因采取敌对措施而引发不必要的争端。沿海国在其专属经济区及其上空的国家安全利益具体表现为：[24]部署相应海上军事力量，执行海上防御、海上预警、军事训练、海上保安等各类海空军事活动，行使国家自卫权；维持相应海上执法力量，防范并打击海上违法犯罪活动，行使海上执法权；保持相应海洋管理力量，对该海域及其上空的人类海洋活动进行监控和管理，行使其主权权利和专属管辖权。海洋法公约已经肯定了沿海国的安全利益，不仅要求外国不得妨碍沿海国对专属经济内权利的行使，而且其无害通过制度体现了对沿海国安全利益的尊重。公约将下列行为视为对沿海国安全利益的威胁：“任何目的在于搜集情报使沿海国的防务或安全受损害的行为”；“进行研究或测量活动”，这说明公约也将军事调查行为视为对他国安全利益的威胁，并要求各国尊重沿海国的安全利益。

　　根据公约和中国相关法律的规定，中国虽不禁止外国在专属经济区内进行海洋科学研究活动，但必须满足一定的要求：首先，海洋科学研究应该为了和平目的而进行。公约第240条规定：“海洋科学研究应专为和平目的而进行”，“本条所指的海洋科学研究活动，不应对沿海国行使本公约所规定的主权权利和管辖权所进行的活动有不当的干扰”。“和平目的”的限制不仅排除了直接侵略行为的合法性，而且只要是对沿海国的安全利益构成威胁的行为都应该受到禁止。由于军事调查活动不在“和平目的利用”之列，中国有权对外国军舰的军事调查行为行使管辖，并加以制止。其次，进行海洋科学研究应获得中国的同意，并尊重中国的管辖权。海洋法公约第56条规定，沿海国对海洋科学研究有专属管辖权，这意味着沿海国可以在国内立法中规定进行海洋科研活动时需满足的条件，有权对违法的海洋科研考察活动采取必要的执法措施。《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》第9条也规定：“任何国际组织、外国的组织或者个人在中华人民共和国的专属经济区和大陆架进行海洋科学研究，必须经中华人民共和国主管机关批准，并遵守中华人民共和国的法律、法规。”由于中国并没有给予外国政府和军事船舶以管辖豁免，“无暇号”在中国专属经济区内进行的测量活动应当首先通知中国政府的主管机关并获得批准，“无暇号”擅自进行调查活动违背了公约及中国国内法的规定，是非法的海洋科学研究活动。

　　四、几点启示—中国可资采用的执法措施

　　（一）中国在“无暇号”事件上的处理完全符合国际法，具有充分的法理依据，当类似事件再次出现时，中国政府还可采取必要的拦截措施

　　首先，中国的拦截活动具有充分的国际法依据。无救济的权利是赤裸的权利，为了保证权利的享有，《联合国海洋法公约》在赋予沿海国对其专属经济区以主权权利和管辖权的同时，也赋予了沿海国对区域内的违法行为采取必要措施的权力。公约第73条规定：“沿海国行使其勘探、开发、养护和管理在专属经济区的生物资源的主权权利时，可采取为确保其依照公约制定法律和规章得到遵守所必要的措施，包括登临、检查、逮捕和进行司法程序”。第111条还规定：“沿海国主管当局有充分理由认为外国船舶违反该国法律和规章时，可以对该外国船舶进行紧追”；“对于在专属经济区或大陆架上，包括大陆架上设施周围安全地带内，违反沿海国按照本公约适用于专属经济区或大陆架，包括这种安全地带的法律和规章的行为，应比照适用紧追权”。虽然这些条款并没有直接授予沿海国拦截的权利，但却说明了一点，即在出现外国船舶违反其国内法规定时（前提是国内法与国际法不明显冲突），沿海国为实施其法律、法规，完全可以对在其专属经济区内的外国违法船舶采取必要的强制措施，并进行拦截。

　　其次，中国的拦截具有充分的国内法依据。《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》第12条规定：“中华人民共和国在行使勘查、开发、养护和管理在专属经济区的生物资源的主权权利时，为确保中华人民共和国的法律、法规得到遵守，可以采取登临、检查、逮捕、扣留和进行司法程序等必要措施。中华人民共和国对在专属经济区和大陆架违反中华人民共和国的法律、法规的行为，有权采取必要措施、依法追究法律责任，并可以行使紧追权。”中国船舶对“无暇号”采取的强制措施，无论在方式上还是程度上都符合公约的有关规定，属于公约授权下的正当执法行为。当然，如以后再次发生外国船舶在中国专属经济区内从事类似的违法行为时，考虑到相关问题的复杂性和敏感性，中国可首先进行警告，如果外国船舶不停止非法活动则可对其进行拦截和驱逐，但在拦截和驱逐中我方应慎用武力，以免造成不必要的纷争。

　　（二）善用危机公关，争取国际舆论的支持

　　在现代社会，随着互联网等高科技手段的发展，信息传播速度越来越快，公共舆论对争议问题的解决往往会产生重要的影响。因此，引导舆论向有利于自己的方向发展对争端中的各方可谓至关重要。特别是在发生国际外交冲突时，在双方存在严重分歧的情况下，合理地利用危机公关引导舆论，能够及时澄清事实真相，并推进危机的合理解决。

　　“无暇号事件”发生后，美国政府迅速做出反应，第二天即由其国防部发表了声明，在声明中对中国政府进行了措辞严厉的指责，称“2009年3月8日5艘中国船舶对美国海洋科学考察船无暇号采取跟踪和危险性的接近举动，这一举动很明显是意图扰乱无暇号在国际水域中执行例行的任务”。不仅如此，美国媒体也迅速反应，一时对中国的指责铺天盖地。此外，为了增强其“受害者”形象的说服力，美国政府还在其官方网站和youtube.com上公布了相关录像和照片，[25]这些手段相当程度上达到了美国政府颠倒黑白的目的。反观中国在这次事件中的反应，与美国相比稍显逊色，外交部发言人于2009年3月10日才在新闻发布会上第一次对事件作出回应，此后中国政府又在其他场合做出了回应，但这些回应都很简短，且缺乏法理依据。所以在未来的危机处理中，中国有必要对此作出改进，首先是在反应的及时性上进行改进，争取在第一时间公布对自己有利的证据和声明，以确立基调；其次，应该加强相关证据的搜集和法理性的解释，以强化中国采取措施的合法性。

　　（三）发起缔结相关条约，以应对此类事件再次发生

　　首先，中国可联合一些有相同利益的沿海国共同缔结一项条约，在这项条约中可原则性规定非经沿海国允许，外国不得在专属经济区内从事危害沿海国安全的军事活动，尤其是未经沿海国批准，外国船舶不得进行军事考察和测量活动。虽然这项条约未必能得到海洋强国的尊重和认可，但是它代表着相关国际实践的发展，当条约被广泛地实践和普遍认同时，就会发展成为习惯国际法，从而有可能约束美国从事类似的军事行为。

　　其次，在时机成熟时，中国可联合相同利益国家修订海洋法公约，加人限制外国军事活动的内容。当然这个时机同样取决于相关国家实践和条约的发展，实际上已有许多实践表明在他国专属经济区内进行军事活动时须首先得到批准，如澳大利亚和加拿大等国在进行测量活动时都会首先征得沿海国的同意。[26]但是与美国进行双边谈判达成相关协定的可能性几乎为零，由于美国是海洋强国，为了维护其海上霸权，一直推行所谓的“海洋开放政策”，[27]这一政策的主旨就是保证美国在所谓“国际水域”的自由航行权。中美之间可能存在原则性分歧，但是我国可借谈判宣示我国主张的法理依据和和平政策，也不失为一种策略。

　　（四）未来对有关争端应主要依赖外交谈判解决，但不排除中国保留单方行动的权利

　　“无暇号事件”争端具有以下特点：第一，它是中美两个大国之间的争端，中国的立场代表了沿海国正当的安全利益需求，而美国代表了海洋强国对维护海洋霸权的诉求，中美的分歧体现了沿海国和海洋强国两大阵营的对立；第二，“无暇号事件”的解决涉及双方的重大利益，对中国而言涉及国家的和平与安全，对美国而言涉及海洋空间的大小和美国的霸权政治能否维持，因此在选用争端解决方法上必须慎重。

　　在国际争端的解决方法上，主要有三种解决方式—即军事手段、法律手段和外交谈判手段，外交谈判是处理该类争端的主要方式。首先，和平解决国际争端是现代国际法的基本准则，中美之间用军事手段解决争端对各方而言都是得不偿失的，因此军事手段并不是我国的首选。其次，依靠法律手段解决此类冲突也不可行。由于美国不是海洋法公约的缔约国，它也不愿意将争端提交国际海洋法庭或国际法院进行裁决，以免法院做出对其不利的判决，从而导致美国失控的结局。[28]当然，用外交谈判解决此类争端也存在一定的局限，由于采用外交谈判的方法解决纠纷取决于谈判者的实力、能力和双方是否能够达成妥协，这可能会给我国未来的外交工作带来较大的麻烦，实际上在“南海撞机事件”中，由于美国采取顽固的态度，使得这一事件至今没有完全解决。在这起事件中，美国不仅拒绝承认其行为违法，而且在赔偿额上坚持只支付3.4万美元的修理和服务费用。[29]因此，中国在未来争端的解决中应进一步强化我方的法律立场，结合灵活的外交手段，以求争端的合理解决。




【作者简介】
郑雷，单位为武汉大学。


【注释】
[1]在这起事件中，美国军事测量船“无瑕号”在中国海南岛南部大约120公里处侦测水下中国军事目标，遭到中国船只的驱离，是为“无瑕号事件”。当天，该事件就成为全球各媒体关注的焦点之一，并引发中美双方的争执。参见管建强：《美国无权擅自在中国专属经济区进行“军事测量”—评“中美南海摩擦事件”》，载《法学》2009年第4期。
[2]2001年4月1日上午，美国一架EP-3军用侦察机飞抵中国海南岛近海海域上空进行军事侦察活动，中国方面随即派出两架军用飞机对美机的活动进行跟踪和监视。在飞行中，美侦察机违反安全飞行规则，突然转向，由此撞上一架中国军用飞机，致使中国军用飞机坠毁，中方飞行员王伟罹难。受损的美机则在未经过许可的情况下，进入我国领空，并降落在海南陵水军用机场。参见周忠海、范晓莉：《美军用侦察机在中国近海空域撞毁我军机严重违反国际法》，载《政法论坛》2001年第3期。
[3]2002年9月，美军军舰“鲍迪奇”号闯入中国黄海专属经济区进行海底地形绘图，并用拖曳式声纳实施水下监听作业。中国海军及海监部门进行了多次拦截，并发出信号要求美舰停止作业、离开中国管辖海域。多次警告无效后，一艘正在附近海面上作业的中国渔船将“鲍迪奇”号声纳上的水下听音器撞飞，引起中美双方的争议。参见管建强：《美国无权擅自在中国专属经济区进行“军事测量”—评“中美南海摩擦事件”》，载《法学》2009年第4期。
[4]有学者认为，海洋法中此类比较有代表性的剩余权利多达八种，在他国专属经济内进行军事活动即是一种剩余权利。参见周忠海：《论海洋法中的剩余权利》，载《政法论坛》2004年第5期。
[5]参见［英］詹宁斯、瓦茨修订：《奥本海国际法（第一卷第二分册）》，王铁崖等译，中国大百科全书出版社1998年版，第203页。
[6]George V. Galdorisi，Alan G. Kaufman, Military Activities in the Exclusive Economic Zone: Preventing Uncertainty and Defusing Conflict,Califouiia Western International Law Journal, Vol.32, 2002, pp.258-267.
[7]See note[6]，pp.276-277.
[8]Stephen A. Rose, Naval Activity in the EEZ-Troubled Waters Ahead?, Naval Law Review, Vol.39, 1990, p.74.
[9]John C. Meyer, The Impact of the Exclusive Economic Zone on.Naval Operations, Naval Law Review, Vol.42, 1992, p.244.
[10]See Raul（Pete) Pedrozo, Preserving Navigational Rights and Freedoms: The Right to Conduct Military Activities in China’s Exclusive Eco-nomic Zone, Chinese Journal of International Law, Vol.9, 2010, p.11.
[11]See note[10]，pp.15-16.
[12]See Jonathan G. Odom, The True “Lies” of the Impeccable Incident: What Really Happened, Who Disregarded International Law, and Why Every Nation (Outside Of China) Should Be Concerned, Michigan State Journal of International Law, Vol.18, 2010, p.442.
[13]See note[10]，p.13.
[14]See Zhang Haiwen, Is It Safeguarding the Freedom of Navigation or Maritime Hegemony of the United States？-Comments on Raul (Pete)Pedrozo’s Article on Military, Chinese Journal of International Law, Vol.9, 2010, Pp. 39-41．
[15]参见宿涛：《试论《联合国海洋法公约》的和平规定对专属经济区军事活动的限制和影响—美国军事测量船在中国专属经济区内活动引发的法律思考》，载《厦门大学法律评论》2003年第5辑，第243页。
[16]See note[6]，p.283
[17]参见陈威：《论专属经济区的剩余权利》，中国政法大学2007年博士学位论文，第45页。
[18]See note[10]，pp.22-23.
[19]See note[10]，p.15.
[20]See note[10]，pp．15-16.
[21]See note[10]，pp.16-17.
[22]See note[8]，pp.248-251．
[23]参见傅崐成：《海洋法专题研究》，厦门大学出版社2004年版，第322-323页。
[24]同注[17]，第69-70页。
[25]See note[12]，pp.415-428.
[26]参见万彬华：《论专属经济区“海洋科学研究”和“军事测量”的法律问题》，载《西安政治学院学报》2007年第5期。
[27]John E. Noyes, The United States, The Law of the Sea Convention, and Freedom of Navigation, Suffolk Transnational Law Review, Vol. 29,2005, pp.10-16.
[28]See note[8]，pp.83-84.
[29]Myron H. Nordquist, Tommy T. B. Koh, John Norton Moore, Freedom of Seas, Passage Rights and the 1982 Law of the Sea Convention,Martinus Nijhoff Pubishers,p.291．


【参考文献】
{1}魏敏主编：《海洋法》，法律出版社1987年版。
{2}赵理海主编：《当代海洋法的理论与实践》，法律出版社1987年版。
{3}丁成耀：《从国际法角度看美国测量船闯入中国专属经济区事件》，载《华东政法学院学报》2003年第2期。
{4}James. B. Morell, The Law of the Sea, London: McFarlane＆Company, 1992.
{5}Daver Vidas, Willy Osreng, Order for the Oceans at the Turn of the Century, London: Kluwer Law International, 1999.