论《里斯本条约》的实施及其对中国的启示

【出处】《政治与法律》(沪)2010年7期第108～117页
【摘要】《里斯本条约》为欧盟的各项改革奠定了坚实的基础，加快了欧盟政治一体化的进程，具有里程碑的意义。与《欧盟宪法条约》相比，它涵盖的内容更加宽泛，内容表述更合理、精炼，不乏许多新的亮点和创新之处，包括赋予欧盟以法律人格，增设常任欧盟理事会主席职务，欧盟外交和安全政策高级代表的职务合一，改革决策表决制度，扩大欧洲议会的权力，调整和理顺内部关系，营造和谐欧盟等。尽管《里斯本条约》的生效历程充满着艰辛与坎坷，但其付诸实施必将对欧洲政治一体化的进一步深化和当代国际法的发展以及中欧关系产生巨大而深远的影响。与此同时，它对我国推进区域自由贸易区的建设也有借鉴和启示的作用。
【关键词】里斯本条约；欧盟一体化
【写作年份】2010年


【正文】

2007年12月13日，欧盟27国领导人在葡萄牙首都里斯本签订了取代《欧盟宪法条约》的《里斯本条约》，该条约不仅保留了宪法条约对欧盟体制所进行的各项改革，而且对欧盟的机构配置，改革决策程序以及内部关系做了补充与修改，加强了欧盟在世界舞台上的整体地位和能力，为提高欧盟决策机制的民主性与透明度提供了新的理念和新机制，也为欧盟政治一体化提供了新契机。2009年11月3日，该条约获得欧盟全部27个成员国批准，并于同年12月1日生效。《里斯本条约》历经曲折，其实施来之不易，欧盟必将沿着该条约所规定的方向推进欧洲政治一体化，进一步扩大对外影响并在国际舞台上发挥更大的作用。

一、《里斯本条约》出台背景考察

欧洲一体化进程是在克服无数次阻碍和危机中逐步前行的，这也是欧盟充满复杂性和矛盾性交织在一起的特征之所在。冷战结束后，欧洲经济共同体由原来15个成员国发展成为27个成员国的欧洲联盟，形成了由16个成员国组成的欧元区。进入新世纪以来，欧洲政治一体化的速度在加快，其间虽有波折和起伏，但欧洲的政治领导人关于欧洲未来的设想，已经趋于明朗化，那就是朝着一个“大欧洲”范围的欧洲联邦的方向努力。《欧盟宪法条约》与《里斯本条约》的相继出台，主要目标是实现体制和机制的调整与改革。而后者最终于2009年11月初先后被欧盟所有成员国批准，就是这种倾向的最好证明。它们被寄予厚望可以构建欧洲的民主生活空间，在异质中寻求统一，塑造欧洲范围的公民社会与集体认同，从而逐步实现欧盟的合法性基础从成员国国家层面的授权向欧洲公民直接授权的转变，为欧洲联邦的建立奠定基础，创造有利的法制环境和条件。

概括地说，欧洲一体化经历了一个经济一体化向政治一体化，并最终寻求社会一体化的发展进程。但是我们也应看到，尽管欧洲经济一体化不断发展壮大，但政治一体化的进程却举步维艰，进展缓慢。为摆脱政治一体化的困境，1992年2月7日，欧共体12国签署了《欧洲联盟条约》（又称《马斯特里赫特条约》，以下简称《马约》）。它对欧洲货币联盟的进程、欧洲共同外交与安全政策、欧洲公民身份、欧洲议会制度、欧盟委员会制度及其职能等作了全面规定，为欧洲未来的发展提出了全面构想和目标，为建立欧盟经济与货币联盟打下了基础，也标志着欧共体从经济一体化开始向政治一体化迈进，欧共体也从此转变为欧洲联盟。《马约》生效后，欧洲步入了一个新的发展时期。1995年欧盟从12个成员国扩大至15个成员国。伴随成员国数的增加而来的矛盾也增多，如欧盟面临的其自由主义与成员国的干预主义之间的矛盾；欧盟成员国之间发展不平衡的矛盾；欧盟一体化进程中经济合理性与政治可行性之间的矛盾等，这都需要欧盟作出决定。与此相适应，1997年10月2日，欧盟各国又签署了《阿姆斯特丹条约》，对《马约》的部分内容作了修改，并以此作为回应。《阿姆斯特丹条约》规定，在不危及欧洲联盟动作能力的前提下，允许欧盟成员国通过一种更为紧密的合作推进一体化。条约的灵活性条款打破了欧洲一体化的任何深化都必须在现有成员国同步进行的原则，允许部分成员国在政治经济一体化方面先行一步，为“双速欧洲”甚至“多速欧洲”的发展奠定了基础。然而，许多有关机构改革的问题依然没有得到解决。[1]

随着欧洲一体化进程的逐步深化，新成员国的不断加盟，尤其是2004年5月1日马耳他、塞浦路斯、波兰、匈牙利、捷克、斯洛伐克、斯洛文尼亚、爱沙尼亚、拉脱维亚和立陶宛10个国家正式入盟，欧盟已扩容至25个成员国，旧的运行机制已不合时宜，也显得力不从心，亟待出台新的改革方案予以解决并由新的条约进行协调和整合。

直到2004年10月29日，欧盟25国领导人在罗马签署了欧盟历史上第一部宪法条约，即《欧盟宪法条约》。可惜它生不逢时，在各国履行批准手续时，于2005年5月到6月期间相继遭到法国和荷兰全民公决的否决，不幸夭折，使欧盟制宪进程遭受重创而陷入困境。2007年1月1日，继罗马尼亚和保加利亚两国加入欧盟之后，欧盟成员国已经达到27个。同年2月13日，在法国斯特拉斯堡举行的欧洲议会上，欧洲议会主席珀特林、欧盟轮值主席国德国总理默克尔和欧盟委员会主席巴罗佐一致呼吁欧盟成员国尽快解决已搁置了近两年的《欧盟宪法条约》问题。同年10月18日，葡萄牙主办非正式首脑会议上，经过长达7小时马拉松式的讨价还价，10月19日凌晨，欧盟非正式首脑会议在葡萄牙首都里斯本通过了欧盟新条约，即《里斯本条约》。12月13日，欧盟各国首脑最终在里斯本正式签署该条约，条约随后交由各成员国批准。[2]当欧洲的领导人在新条约上达成合意时，他们思考的是经济、政治和社会性的变化，以及满足民众的需要。[3]条约通过之后，各方给予了很高评价。例如，葡萄牙总理苏格拉底指出，条约是提高欧盟决策过程民主与效率的工具，为欧盟的能源与气候变化战略提供了新的动力，满足了欧洲公民希望欧盟在国际事务中扮演更加关键角色的要求。[4]欧盟委员会主席巴罗佐说，欧洲公民希望看到欧洲能给他们具体带来什么，现在我们终于有了一个条约帮助我们去采取相应行动。欧盟负责外交和安全政策的高级代表兼欧盟理事会秘书长索拉纳也认为，《里斯本条约》将有助于我们采取更加协调一致、更加有效的国际行动，有助于我们动用欧盟所有的手段与资源，增加欧盟在国际舞台的份量。[5]

然而，此后在近2年的时间内，《里斯本条约》在各个成员国的批准并不一帆风顺，可谓历经磨难。2009年11月3日，其终于获得欧盟全部27个成员国批准，同年11月19日欧盟领导人在欧盟总部布鲁塞尔召开特别峰会，一致选举比利时首相范龙佩为首位欧洲理事会常任主席，来自欧盟贸易委员会的凯瑟琳·阿什顿当选为欧盟外交和安全政策高级代表。[6]这就意味着欧盟一体化又迈出了颇具象征意义的重要一步。同年12月1日《里斯本条约》正式付诸实施，标志着欧盟政治一体化进入崭新的阶段。

纵观欧盟发展的历史，不难看出，欧盟由小变大，逐步推动欧洲一体化的进程从来没有停止过，经济和政治两大因素始终相互交织、相互影响、相互促进。20年前苏联解体和东欧剧变，为欧盟共同市场扩大和货币统一提供了千载难逢的机遇；而世界金融危机及其导致的经济衰退，则促使各成员国“抱团取暖”，加快了政治合作与政治机制整合的步伐。[7]《里斯本条约》的实施和欧盟新领导机制及其人选的诞生为欧盟内部凝聚人心，扩大国际事务的对外影响，更有效地应对经济危机，更主动地争取国际话语权奠定了坚实的基础，创造了有利的条件。

二、《里斯本条约》的基本特征和主要创新之处

从法律层面上看，《里斯本条约》不是涵盖欧盟所有既有法律的一部大法，仅仅是对《欧盟宪法条约》作出了适当的精简和变更，它不再是一部宪法，而是对创建“欧洲经济共同体”的《罗马条约》（1957年签署）和建立“欧洲联盟”的《马斯特里赫特条约》（1991年签署）进行调整与增补的一部修约。因此，删除了宪法性标志的内容，如国旗、国徽、国歌；其立法不再称作“法律”（laws）或“框架法律”（famework laws），而是重新使用了原来的“规则”（regulations）和“指令”（directives）；条约也不再明确规定欧盟法拥有至高无上的法律效力，尽管事实上欧盟法作为一个独立、统一的法律体系，对其成员国仍具有直接适用和优先于成员国法适用的效力。[8]归结起来，《里斯本条约》的新亮点和创新点主要体现在以下几个方面。

（一）赋予欧盟以法律人格，便于其在国际舞台上发挥更大的作用

在国际上欧共体的优势地位在于拥有相对独立的法律地位和人格。相比之下，以往欧盟在国际事务中不具有独立的法律人格，无法充分施展其在推动多极化和全球化发展的应有功能，在一定程度上也影响了欧盟在对外事务中的作用发挥。为此《里斯本条约》作了改进，其第47条规定“欧盟应具有法律人格”。[9]同时，进一步明确欧盟外交和安全政策高级代表可以代表欧盟同各国及国际组织建立各种有益的合作，欧盟代表团在外交部长领导下同成员国外交使团密切合作，代表欧盟开展工作。欧盟能够以自己的名义与第三国及国际组织缔结协议，并在国内和国际法院提起诉讼。这表明，新条约的重新界定赋予了欧盟施展对内和对外力量的空间，有助于在国际舞台上更加游刃有余地发挥积极作用。

（二）为了加强欧盟的政治导航机制，增设常任欧盟理事会主席职务

在组织结构改革上，《里斯本条约》把欧盟最高权力机构欧洲理事会由原来的成员国首脑会议机制转变为固定机构，设立任期两年半、可连任一届的欧洲理事会常任主席，人们形象地将上述新职位称为“欧盟总统”，取消每半年一任的轮值主席国轮换制度。常任主席负责主持欧盟首脑会议、协调欧盟内部事务，并在世界其他地区代表欧盟。具体来说，对外他代表欧盟近5亿人口；对内他主持欧盟理事会。该理事会由27个成员国首脑及常设执行机构欧盟委员会主席等组成，是欧盟主要决策机构，同时与欧盟分享立法和制定预算权。其好处在于，增强了欧盟的领导权威，提高决策效率，保持欧盟内部政策的连续稳定，避免了轮值主席频繁更换的尴尬。实践证明，一个合适的常任主席比外交能力相对有限而水平参差不齐的轮值主席要好得多。

（三）欧盟外交和安全政策高级代表的职务合一，以保持欧盟外交政策的集中统一

为提高欧盟对外关系的一致性，《里斯本条约》在组织机构方面特别设立了欧盟外交事务与安全政策高级代表（简称欧盟“高级代表”），以及为之提供服务的新设外交机构“欧洲对外行动服务局”。新条约设立一个名为“欧盟高级代表”的新职位，称之为欧盟“外长”，任期5年，统管欧盟外交和安全事务。新设的欧盟高级代表把欧盟负责外交和安全政策的高级代表与欧盟委员会负责对外关系事务委员这两个职位合并，并负责包括主持欧盟27国外长会议，负责新设外交机构“对外行动服务局”。在履行职权时，欧洲对外行动服务局协助高级代表履行职权，同时与成员国外交部门合作。它由来自于欧盟理事会总秘书处和欧盟委员会相关部门的官员，以及成员国外交部门临时选派的职员组成。欧洲对外行动服务局的组织和运行应根据欧盟理事会的决定确立。欧盟理事会应基于高级代表的提案，在同欧洲议会磋商并征求欧盟委员会同意后采取行动。[10]可见，设立欧洲对外行动服务局除了支持高级代表履行条约赋予的职责和权限之外，还在海外代表欧盟统一开展行动。事实上《里斯本条约》为欧盟建立了由来自理事会、委员会和成员国相关官员组成的单一外交部门，可以为高级代表在共同外交与安全政策领域准备议案提供高质量的信息和分析，有助于提高在第三国和国际组织中欧盟代表的一致性，[11]使欧盟外交政策更加集中统一，外交政策更具有可预见性和可持续性。

（四）改革决策表决机制——“有效多数表决制”

欧盟以往的决策机制成型于欧盟前身欧共体成立时期，尽管在过去50多年中，欧盟决策机制几经调整，但始终未摆脱当初为六国所确立的基本格局和主要框架，一致通过和特定多数表决制度仍是欧盟最主要的决策方式。然而，从历史上看，理事会特定多数表决机制一直是欧盟历来纷争不断的话题，除涉及平衡大小国间的根本问题之外，还关系到欧盟作为国家联盟及作为人民联盟的双重身份问题。现有由《尼斯条约》所确定的特定多数表决程序中，各成员国在理事会表决时按国力加权，特定多数需取得345票中的255票（72%）赞成，同时必须代表62%的人口并得到多数成员国的批准。问题在于《尼斯条约》的表决规则仍存在不尽如人意之处，如表决程序和规则过于复杂，效率不高。因此，2001年《莱肯宣言》提出采用新的双重多数表决机制的建议，后来在2004年政府间会议上被接受和采纳，并成为《欧盟宪法条约》的部分内容。该条约抛弃了传统的加权表决制度，取而代之规定一项决定必须有55%的成员国、且代表65%的成员国人口才能通过。

《里斯本条约》在许多领域扩大了有效多数表决机制的适用，从而确保将来欧盟的决策过程不会因为个别国家的不同意见而停滞不前。除了税收、社会安全、外交政策以及共同防务之类的敏感事项和领域，因其国家主权性质明显，各成员国仍保留否决权和自主权，必要时仍然使用全体一致表决原则，这充分考虑了各国自身的利益。《里斯本条约》在实行双重多数表决的领域方面有了进一步拓展，除了原有的63个方面以外，新增33个实行双重多数表决的领域，主要涉及欧盟理事会的选举、部长理事会人员的构成、外交和安全事务高级代表的任命、欧洲防务代理处的立法及运行、建立稳定合作、接受新成员国、成员国退出欧盟的申请以及公民提出立法建议的条件和程序等。[12]

在特定多数决方面，《里斯本条约》规定从2014年11月起，需满足双重多数，即同时包括55%的成员国多数和65%的欧盟人口多数；为了避免少数大国凭借人口优势阻挠决策，条约还规定阻却此多数的少数必须至少包括四个国家。简而言之，如果持反对立场的少数不足四个国家，则即便特定多数没能满足65%的欧盟人口，也将被认为成立。

《里斯本条约》还新增了两种采取特定多数表决机制的例外情形：（1）欧盟理事会在欧盟外交事务与安全政策高级代表提案的基础上通过一项制定欧盟行动或立场的决定——高级代表提案遵照欧洲理事会自发或经高级代表倡议而作出的具体请求；（2）除第31条第2款中的例外规定之外，欧洲理事会可以全体一致方式作出决定，规定欧盟理事会应以特定多数方式采取行动。这两项例外在实际应用中不可避免得先经过全体一致方式作出“是否有效多数决”，通过之后才能进入真正的例外程序。[13]

（五）调整和理顺内部关系，营造和谐欧盟

在欧盟这样庞大的组织和结构内部，决策机构的效率往往取决于内部利益与权利的平衡。欧盟扩容后，大小国之间、新老成员之间、各种政治势力之间、欧盟与成员国之间、成员国之间、欧盟机构之间以及欧盟与民众之间的关系平衡和协调显得尤为重要。对此，《里斯本条约》作了适当的调整和改进。

第一，在成员国扩大范围之后所面临的一个紧迫问题是，大国们开始担心他们的利益会被数量上占优势的小国阻断，小国则担心大国在幕后操纵欧盟的决策。为了缓和这样的矛盾，《里斯本条约》规定了到2017年3月底的这段时间内，各成员国仍以现行的特定多数程序进行表决。该条约还要求即便已经达到特定多数的场合，当少数一方的成员国数量和代表的人口达到某个比例时，理事会应尽可能地协调立场而避免强行投票表决。正是这种多数程序的设计和实施日期的推迟起到了平衡的作用，在改善与缓冲成员国矛盾方面起着关键作用。

第二，在处理成员国与欧盟的关系上，《里斯本条约》强调了授权原则、辅从性原则与相继性原则，并以此作为处理欧盟与成员国之间职能和权利分配的准则。改写后的《马斯特里赫特条约》[14]中规定了“欧盟的职能不得超过条约的授权范围，欧盟的扩权仅限于必须在欧盟一级采取行动的场合，欧盟权利的行使不得超越实现目标所以需的限度”。在《马斯特里赫特条约》“关于民主原则的规定”中，引入一项新的规定，要求委员会在向理事会与欧洲议会提交立法建议时，同时送交各成员国议会，由后者审议提案是否符合辅从性和相称性原则。[15]不仅如此，《里斯本条约》还在《罗马条约》中增加一编，将欧盟职能区分为专有的权力、与成员国分享的权力、协调成员国行动的权力、支持和补充成员国的权力等类型，并作了详细的列举。上述改革的举措势必有助于化解成员国对权力愈来愈向欧盟集中的担忧。

第三，《里斯本条约》对欧洲公民参与欧盟各项立法和决策提供了广泛的方式。以往欧盟与普通民众的关系一直是欧盟体制的一个“软肋”，民众无法参与也无法了解到欧盟的政治过程。这也解释了为什么民众总喜欢把对欧洲政局的不满归结到欧盟身上，成为民众发泄对国内政策不满的“出气筒”，先前欧盟《宪法条约》被投票否决就是个很好的例证。[16]而《里斯本条约》提高了决策的透明度，规定理事会在审议和表决立法提案时，必须对公众开放，同时还增加了民众的参与度。在公众参与方面，《里斯本条约》引入了一个新的规定，即如果有百万之数的公民提议某项立法要求，委员会则必须做出反应，起草和提交相关立法提案。[17]也就是说，如果欧洲公民能够从成员国收集到100万人签名，则他们有权向委员会提出立法动议。

（六）欧洲议会的诸多权力在原有基础上得到进一步的扩大和强化

和以往的条约一样，《里斯本条约》对欧洲议会和成员国议会的权力给予了更多的关注和立法保障。欧洲议会的议席数额将从目前的785个减至750个，[18]有些国家所占议席数将根据其人口数量的多寡比例作出适当的调整或递减，但各成员国公民的代表人数有上下限制，最多不能超过96名，最少有6名代表，其人员构成上尽可能地体现代表性和分布的广泛性。欧盟理事会将根据欧洲议会的提议决定欧洲议会的最终人选。在选举方式上，欧洲议会代表通过直接普遍选举产生，任期5年。[19]就立法权而言，《里斯本条约》规定，欧洲议会将享有和欧盟理事会共同行使立法的权力。其中，共同立法的领域将由原来的33个项目扩展到73个项目，其领域扩大了一倍多，并延伸到了联盟所有重要领域。从预算方面看，欧洲议会被赋予了与部长理事会同等的年度预算决定权。在行政决策方面，欧洲议会可以根据欧盟理事会的建议选举欧盟委员会主席。[20]除欧盟议会以外，成员国议会也将在欧盟决策过程中发挥更大作用。例如，如果一项欧盟立法草案遭到三分之一成员国议会的反对，将返回欧盟委员会重新考虑。又如，《里斯本条约》还规定了成员国议会参加联盟活动的一系列权限，包括起草联盟立法草案、监督辅助原则的实施、参与条约的修订程序、加强与欧洲议会之间的合作等。[21]

从以上规定可以清楚地看出，《里斯本条约》进一步加强了欧洲议会和成员国议会的权力，其职能也得到了进一步扩展和延伸。对于欧洲议会职能的扩张也有学者提出质疑，认为这样做如果没有必要的人员配备，会使议会不堪重负，办事效率低下。而对欧洲议会席位按比例递减原则确定的方法，学者认为这可能会导致成员国之间的政治纷争。[22]

（七）应付能源安全、节能减排、环境保护和预防与打击跨国（境）犯罪等全球性和区域性问题的挑战

《里斯本条约》第一次将能源政策以及应对环境挑战的内容纳入其中，[23]规定了确保能源市场的运作、保障欧盟能源供应安全、促进能源利用效率和节能、开发新能源和可再生能源以及促进能源网络相互联网的目标。此外，在预防与打击跨境犯罪方面，它将赋予欧盟更多的行动可能性。

三、《里斯本条约》对我国的启示

《里斯本条约》的批准和生效开启了欧盟统一的新篇章，对欧洲一体化进程的影响是里程碑式的，它所倡导的原则、确立的规则和模式必将对当代国际法和国际社会产生重大而深远的影响。同时，它提高了欧洲的国际地位，使欧洲在国际舞台上真正地用一个声音说话。《里斯本条约》对于中国也具有重大借鉴意义和启示作用。

（一）积极推动国际区域性贸易安排，迎接世界经济全球化和区域经济一体化的挑战

当今的国际经济社会是“用两条腿走路”：一是以WTO多边贸易体制为主要标志的“全球贸易自由化”，另一是以自由贸易协定为基础形成的“区域经济一体化”。我国正在全面融入国际经济社会，于2001年加入WTO。进入21世纪，区域经济一体化的趋势不可阻挡，其发展势头强劲。作为半个多世纪欧洲一体化改革的最重要成果，《里斯本条约》只是一个区域性的条约，其有些创新制度和规则所体现的应有价值不仅仅局限于对欧洲一体化进程的促进上，它为国际社会其他地区一体化也提供了系统、成熟的基本模式与框架。而我国在实施“走出去”战略、积极参与和推动各种国际区域经济合作模式的同时，已逐渐认识到参与区域贸易安排的重要性和必要性，并正着手加快实施自由贸易区战略的步伐。欧盟在建立自由贸易区方面起步早，并取得了丰富的经验和成功的范例。我们可以通过对包括《里斯本条约》在内的比较研究汲取一些合理的成分，为我所用，以指导我国与别国的自由贸易区立法与司法实践。

目前，在国际区域经济合作中，我国既有区域性的自由贸易协定，又有以双边自由贸易协定为主的区域经济一体化形式，如近年来中国分别与智利、新加坡、新西兰、巴基斯坦、墨西哥和哥斯达黎加等国家签订了双边自由贸易协定。除了与哥斯达黎加自由贸易协定将在今年下半年生效以外，其余的协定已得到有效的实施，以应对经济全球化和区域经济一体化所带来的挑战。如作为世界上最大的区域性自由贸易区，中国－东盟自由贸易区于2010年1月1日全面建成和启动，双方90%贸易产品实现零关税，彼此实质性地开放服务贸易市场，相互投资更加自由、便利和公平。这标志着中国与东盟关系的实质性提升，是互利共赢的合作典范。相比之下，这些区域贸易安排或区域经济合作模式，无论从深度和广度上都无法与欧洲一体化相提并论或等量齐观，其存在的差距是显而易见的。由于不同国家的经济总量和综合实力相差悬殊，彼此存在不同的利益需求，这些区域经济合作的层次有一个循序渐进的过程，不可能一蹴而就。因此，这种合作模式往往显得不够彻底。在此方面，欧洲一体化及《里斯本条约》所确定的合作模式无疑具有很强的借鉴价值。欧洲一体化采取的主要模式就是，成员国将部分主权让渡给共同体，共同体通过建立一套完整的机构来保证一体化的顺利进行。欧盟经济一体化进程中的法制在逐步趋同或者保持一致，经济一体化促使其政治、经济、防务、外交政策和出入境管制等的整合，现已发展成为具有一定联邦性质的经济、政治、军事组织。《里斯本条约》的制定和实施，不乏有创新内容，包括赋予欧盟法律人格、设立欧洲理事会常任理事会主席并设立新的表决机制、明确欧盟法的优先效力，通过各种条约、规则、指令等以及欧洲法院判例等来保证共同体法律的统一执行，从而建立统一的内部市场，实现人员、货物、资本等的自由流通，并建立超国家的常设机构等，这种对于欧盟成员国的主权的淡化或者限制并没有损害成员方的切身利益，相反，这符合它们的政治、经济和安全利益，有利于成员国的长远发展。中国和周边国家之间的各种国际经济合作模式目前也取得了富有成效的积极成果，为区域贸易发展和经济合作增添了新的动力，将有力地推动世界经济的发展。如中国与东盟先后签署了《中国－东盟全面经济合作框架协议》（2002年）、《货物贸易协议》（2004年）、《中国－东盟全面经济合作框架协议争端解决机制协议》（2005年）、《服务贸易协议》（2007年）和中国－东盟自由贸易区《投资协议》（2009年）等。继北美、欧盟自贸区之后，中国－东盟自由贸易区已成为世界三大经济支柱之一。但是其没有像欧盟政治一体化那样紧密，采取的是“软法”（协商—调解—仲裁）化的争端解决机制，也缺乏超越国家之上的权力机构，所签订的协议无论是框架性的还是具体针专门性的都较为粗放和简单，合作的深度和广度略显不足，也不够彻底，在国际上产生的影响相对有限。因此，参考和借鉴欧盟合作模式的成功经验，进一步推动中国与邻国区域经济合作向纵深发展至关重要。当然，不可否认，在初创时期，在签订有关框架协议、议定书或附件的时候，可以较充分地体现国家主权权利的精神，而淡化成员国经济主权的程度可以低一些，便于协议的签署，否则，在前期过分削弱或者淡化成员国的经济主权，势必会延缓中国－东盟自由贸易区法制建设的进程，协议也难以为成员国所接受。但在中期和远期的目标上，为了成员国的整体利益和接受程度，有必要建立一个强有力的中国－东盟自由贸易区的组织机构体系，并赋予这些机构应有的权力，只有这样，才能使自由贸易区得以更有效的运作。

（二）正确处理和把握好自由贸易区与国家主权之间的法律关系，为区域贸易安排提供理论支撑

随着国际区域经济一体化进程的加快，传统国际法的重要原则，包括绝对主权理论越来越受到国际社会的冲击和挑战，欧盟就是一个典型的范例。欧洲政治一体化的历程实际上是成员国主权不断让渡的过程，《里斯本条约》的通过和生效实施，使欧盟更具有超“国家”的性质。但是，区域经济一体化或区域贸易安排的作出都不能完全忽视国家主权原则。国际区域经济一体化应充分尊重各国主权，考虑各成员国的政治、经济和社会的发展程度和现实状况，否则就会遭到成员国的反对和抵制。《欧洲宪法条约》被否决及《里斯本条约》批准前所面临的危机就是最好的佐证。尽管欧洲一体化进程对国家主权带来冲击和挑战，但坚持主权原则及主权不可分割是不容置疑的。过度忽视主权原则往往会适得其反，产生较大的负面影响，从而不利于推动国际区域一体化的健康发展。

中国－东盟自由贸易区的逐步健全和完善也会涉及这一问题，但不能完全照抄照搬欧盟的做法，毕竟中国－东盟自由贸易区的建立需要通盘考虑，要与时俱进，观念的更新非常重要。东盟成员国大都是发展中国家，对国家主权极为敏感，因此，适当让渡成员国的经济主权，或者适当限制成员国的主权权利，是切实可行的，它不会给区域内成员的政治、经济和安全带来不利影响。但今后随着中国－东盟自由贸易区向深度和广度发展，成员国之间的关系势必会越来越紧密，也会使成员国主权权利或者经济主权权利被淡化或者让渡，适当让渡或让与的结果不会侵害到成员国的主权。笔者认为，有必要建立具有中国特色的国家主权观，去影响和说服区域贸易安排内的其他成员国，并在中国－东盟自由贸易区的建设和发展中得到逐步体现。

实际上，区域经济一体化所涉及的事务越广泛，对国家主权权利的约束力就越大，成员国在调整这些经济事务中越受限制或者被削弱。例如，逐步建成的中国与东盟自由贸易区的法律框架和完整体系，体现了该区域内各成员的协调意志，这种协调必然导致某些领域国家主权权利行使的某些限制。因此，在具体法律框架设计上，是否应遵循主权权利让渡理念至关重要，这也是迫切需要解决的理论问题。

在这个问题上，是主权分享还是主权权利的部分让渡存有不同的观点。笔者认为，在区域贸易安排中，主权是一个国家的固有属性，是国家独立自主地处理其一切内外事务的最高权力，具体表现为国家对内最高权和对外独立权两个方面。它既不能被让渡，也不能共享，但主权权利可分，主权在本质上不受分割和限制的特性正为主权权利在具体意义上接受协调和制约乃至分割和限制提供了可能。从主权平等的角度出发，一国主权不受他国主权的限制和分割，而主权权利是具体的管理事务的权利，是可分的。经法律授权和规定，主权权利可分割为由本国政府行使的权利和由其他公共团体、国际组织或者其他国家行使的权利。这在国际区域合作中具有相当重要的作用，有必要将部分主权权利让渡，以争取更大的本国利益。在区域经济一体化的进程中，国家间相互依赖程度不断加深，国家对自我权利进行限制是国家主权的应有之意。因此，依笔者之见，主权在国际区域贸易安排下是不能分享和让渡的，但是主权权利可以共享。

综上所述，欧洲政治一体化及《里斯本条约》所确立的法律合作模式对于进一步深化包括中国－东盟自由贸易区在内的区域贸易安排的法制建设并使其逐步完备无疑具有相当的参考和借鉴价值。

（三）条约先行，积极采取节能减排措施，迎接全球气候变化的挑战

《里斯本条约》首次将能源政策与安全、节能减排、环境保护等全球性和区域性问题内容纳入其中，[24]在相当程度上体现了确保能源市场的正常而有序运作、保障欧盟能源供应安全、促进能源利用效率和节能、开发新能源和可再生能源以及促进能源网络相互联网的政策与目标的逐步实现，以应付能源安全、环境和全球气候变化的挑战。为了履行其应当承担的温室气体减排责任，向国际社会展现其节能减排的决心，欧盟现行的减排目标是到2020年，使废气排放量比1990年减少20%；如果主要的废气排放富国能进一步提高减排目标，欧盟愿意把减排比率提高至30%。目前，111个国家已签署了《哥本哈根协议》，包括中国、美国、俄罗斯和欧盟27个成员国在内。[25]

中国作为一个负责任的大国，在节能减排应对气候变化问题上，除了适时修改相关能源法之外，还采取了一系列的重要举措。2007年6月，中国国家发展和改革委员会组织颁布实施了《应对气候变化国家方案》，成为第一个制定应对气候变化国家方案的发展中国家。2007年6月成立了国家应对气候变化领导小组，协调应对气候变化工作中的重大问题。2008年国家发展和改革委员会在机构改革中新设立了应对气候变化司，承担国家应对气候变化及节能减排方面的具体工作。2009年我国在哥本哈根会议前夕向世界做出了庄严的减排承诺，即“到2020年，中国单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40%-45%”。[26]该目标作为约束性指标纳入国民经济和社会发展中长期规划，并制定相应的国内统计、监测、考核办法。但是由于主管机构设置权威性不够，国家发改委的应对方案和国务院的承诺未上升到法律的高度，缺乏法律拘束力。因此，具体减排任务的实施仍面临不确定因素。在此问题上，有必要参考和借鉴欧盟《里斯本条约》中有关节能减排条款的合理成分，进一步健全和完善我国的《清洁生产促进法》、《节约能源法》和《可再生能源法》等。与此同时，笔者建议，由全国人大制定和颁布《中华人民共和国应对气候变化法》，国务院和其下属的各部委制定与该气候变化基本法相配套的行政法规和部门规章，从而构成一个完整的应对气候变化法律体系。

当然，我们也应看到，我国在哥本哈根会议前夕做出的减排承诺，走低碳经济的发展之路，不仅是为了应对欧美等发达国家在温室气体减排方面向我国施加的巨大压力，而且是切实转变我国经济发展方式，实现经济社会可持续发展和从工业文明走向生态文明的必然选择，也是中国实现科学发展的必然要求。




【作者简介】
宋锡祥，武汉大学法学院国际法专业博士研究生，上海外国语大学法学院院长、教授。


【注释】
[1][2]郭玉军、乔雄兵：《〈里斯本条约〉改革创新对中国的启示》，载曾令良、黄德明主编：《欧洲联盟法制50年回顾与展望》，湖北人民出版社2009年11月版，第34页，第35页。
[3]《Taking Europe into the 21st century》(When European leaders reached agreement on the new rules, they were thinking of the political, economic and social changes going on, and the need to live up to the hopes and expectations of the European public.)//europa.eu/lisbon_treaty/take/index_en.htm, visited 23 April 2009.
[4]参见李永群：《里斯本条约：想说爱你不容易》，《人民日报》2007年12月17日，第7版。
[5]参见李永群：《欧盟走向重大改革》，《人民日报》2007年12月17日，第7版。
[6]《范龙佩当选首任“欧盟总统”》，《新民晚报》2009年11月20日，第1版。
[7]《欧盟“总统”出炉，一体化再迈进》，《新华每日电讯》2009年11月21日，第3版。
[8]Finn Laursen, "The [Reform] Treaty of Lisbon: What's in it? How Signnificant?", Jean Monnet/Schuman Paper Series Vol.9 No.1, January 2009,p.4.
[9]Consolidated Vertion of Treaty on European Union, OJ C115/13,09/05/2008,Art.47.
[10]Consolidated Vertion of Treaty on European Union, OJ C115/13,09/05/2008,Art.27[3].
[11]张华：《〈论里斯本条约〉对欧盟对外关系法律制度的改革》，载中国欧洲学会欧洲法律研究会第三届年会论文集，第61页。
[12]See fondation Robert Schuman, the Lisbon Treaty 10 easy-to-read fact sheets, p10, December, 2007.
[13]Consolidated Vertion of Treaty on European Union, OJ C115/13,09/05/2008,Art.21.
[14]《马斯特里赫特条约》，参见//www.mrspell.com/zh，2008年12月18日访问。
[15]施学光：《从里斯本战略和〈欧洲宪法条约〉的困境看欧盟21世纪发展前景》，《世界经济政治论坛》2007第3期。
[16]《欧洲宪法条约》，//zhidao.baidu.com/question/7985319.html，2008年12月22日访问。
[17]赵伯英：《里斯本条约：欧洲一体化的新起点》，//www.china.com.cn/xxsb/txt/2008-01/22/content_9568289.htm，（访问时间：2008年12月18日）。
[18]《背景资料：〈里斯本条约〉主要内容》，//news.xinhuanet.com/newscenter/2007-10/19/content_6907694.htm，2009年11月22日访问。
[19]See the New Treaty on European Union, art. 14.
[20]See Fondation Robert Schuman, the Lisbon Treaty 10 easy-to-read fact sheets, p6,.December, 2007.
[21]see the New Treaty on European Union, art. 12.
[22]See Sebastian Kurpas, etc., the Treaty of Lisbon: Implementing the Institutional Innovations, EGMONT, November, 2007, p.14.
[23][24]参见程卫东：《改革条约与弹性一体化》，《人民日报》2007年12月17日，第7版。
[25]111个国家已签署《哥本哈根协议》，《新民晚报报》2010年4月2日，第A15版。
[26]《中国碳减排目标：到2020年比2005年下降40%-50%》，《中国经济时报》2009年11月27日。