控制欧洲金融危机：为何竞争法是解决危机的一部分，而非危机问题的一部分

【出处】《海峡法学》(福州)2010年2期第110～115页
【摘要】21世纪第一次世界性的金融危机给全世界的公共机构，包括所有的竞争法执法机构，带来前所未有的挑战。在欧洲，欧洲竞争委员会通过为市场经营者提供明确之适用法律、稳定竞争法实施以及防止成员国金融救济方案与救济措施产生消极影响等一系列措施，提高了危机反应速度与决策快速审查能力，为遭受危机影响的企业提供了一个高效的司法保障体系。同时，增强了竞争法在金融危机这一特殊情况下的适应能力，保护市场竞争与其他重要的经济政策融洽结合。无疑，欧洲竞争法在稳定欧洲金融市场，消除危机影响中扮演了重要之角色。
【关键词】金融危机；欧盟委员会；欧洲竞争法
【写作年份】2010年


【正文】

引文

欧洲竞争委员会专员克鲁斯女士喜欢用引人注目的文句来阐述政策声明。在2008年10月初，她常使用的一句话是：“竞争法，特别是国家救济法是金融危机解决方法的一部分，而非金融危机问题的一部分”。{1}这句话可以理解为：竞争法规并未阻碍危机的解决，相反，是危机解决方案的一部分。2008年10月2日欧洲竞争委员会批准了德国政府为挽救德国住房抵押贷款银行所出台的350亿欧元一揽子救济方案，在就此事对外宣布中，克鲁斯女士首次提出了“竞争法，特别是国家救济法是金融危机解决方法的一部分，而非金融危机问题的一部分。”{2}2008年10月6日，克鲁斯女士在向欧洲议会经济与货币事务委员会“关于金融危机架构下竞争法实施优先权问题”的致函中再次引述了这一观点。{3}此外，由于部分欧盟成员国经济与财政部长对欧盟委员会积极参与一般性金融救济计划的制定以及采取的个案救济措施深感不满，克鲁斯女士于2008年12月2日的欧盟27国经济与财政部长会议中再次重申竞争法是解决危机的一部分，而非危机问题的一部分。{4}

的确，在欧盟内部，经济与财政政策的首要权限应归属于各欧盟成员国；在该层面不涉及《欧盟和约》，中央集权式的欧盟经济政策机构或一般性欧盟金融服务的调解人。尽管一些经济协调行为发生在欧盟层面，特别是在所谓的“稳定与增长协议”框架下，但最终还是由欧盟经济与财政事务理事会（ECOFIN）的各成员国代表推动实施。其结果是在2008年9月中旬，当雷曼兄弟倒闭使危机扩散至金融系统的每个角落，影响欧洲整个信贷机构时，各成员国皆先行制定紧急恢复方案。而直到2008年10月7日ECOFIN会议中，欧盟各成员国才共坐一处，制定指导各成员国各自应对危机举措的一般性条款。{5}最终，这些条款由欧元集团于2008年10月10日更改为一项协同行动计划，并于2008年10月15日得到欧盟理事会的支持。{6}

最初，在协调努力控制金融危机的计划中，欧盟委员会是在欧盟轮值理事国—法国的领导下，尽管尽其所力，但仅仅只扮演欧盟成员国采取的措施的见证人角色。然而，与此同时，欧盟委员会在应对危机的过程中，逐步加强其参与应对危机行动中的自身角色，尤其是在确保欧盟各成员国所采取的应对方案应与“欧洲统一市场”这一原则标准相一致。尽管众多涉及竞争法案件应适用豁免条款（包括欧洲统一市场原则与国家救济体系{7}），但欧盟理事会仍支持继续实施竞争法相关条款，加之在ECOFIN层面缺少对成员国遵守协同行动计划的监督能力，致使欧盟委员会在各成员国会在一般性救济计划与个案救济措施的设计中成为了备受批评之角色。上述情况最终导致欧委会以“国家救济制度”促进各成员国出台“积极”经济政策，协同处理经济危机，取代原有的竞争委员会以确保成员会遵守《欧盟条约》为基础的“消极”控制。一些成员国认为此种解决方式是对其权利的过度侵犯，而欧盟委员会则认为在危机如此严重的情况下，这种解决方式已具有了合法性，并且，这种方式的实施有利于遏抑目前歪曲的市场竞争影响，特别是各成员国对银行的大量货币支持，以及各成员国在应对危机挑战能力的差异性状况。[1]

本文将对欧洲竞争法的执行机构——欧洲竞争委员会在欧洲金融危机处理中所采取的三项措施加以描述，从而印证克鲁斯女士之声称——欧洲竞争法为危机的解决做出了显著贡献。

一、为市场经营者明确了适用之法律

2007年9月中旬次贷危机的影响开始波及欧洲，并于次年扩散至整个金融系统，自那时起，欧盟委员会已将主要注意力集中于确保欧洲竞争法的执行与实施和市场内部分的经营者对该法确定性要求上保持一致。也就是说，为挽救欧洲经济，委员会在危机情况下努力采取必要措施以确保成员国所实施的救市计划“不会对欧盟规则造成损害”{8}。根据时间发展顺序，委员会在此方面的努力可分为两个阶段[2]：

阶段一：即“次贷危机”影响阶段，自2007年9月中旬至2008年9月中旬，以英国北岩银行危机与雷曼兄弟银行依据美国《破产法》第11章破产为终点。在此阶段，委员会批准了6个单独的救市一揽子计划，以求为处于困境中的公司设立补贴条款，{3}从而对严重受到美国次贷危机影响的银行，以及严重依赖于抵押证券化而亟需重新募资的银行予以支持。在这一阶段，委员会所采取的救市方式基本上为针对“个别问题”采取“特定的救济”方式。{9}

阶段二：该阶段始于2008年9月中旬雷曼兄弟公司倒闭，人们仍认为此次危机为一般性经济周期现象，并抱有一定信心，但却出现空前的银行间停止互借情况。在此时间，危机呈现整体性回转，开始“前所未有地从根本上波及金融体系[3]”，这种情况促使委员会认识到银行业失灵极有可能导致“成员国经济遭受严重的骚乱”。其结果致使委员会在授权成员国国家救济计划与个案救济办法问题上采取了几乎从未使用过，[4]但极为宽厚的条款——《欧盟条约》第87条第3款b[5]。

法律的确定性取决于以下条件：（1）可适用的法律体系明确；（2）操作迅捷，便于使用。委员会尤其热衷于在金融危机中做出迅速反应，其原因在于委员会充分意识到在缺乏紧急措施加速国家救济审查程序情况下，有可能导致成员国采取观望态度。在危机的第一阶段，委员会已显著地缩短了国家一揽子救济审查的审批程序。[6]当禁止成员国单方面采取救济措施已无法满足当前的严峻情况时，委员会便开始在措施制定的前期介入，以确保制定出的措施与国家救济法规相一致。同样地，在危机压力有所减轻时期，委员会既可对前期阶段经验进行总结，并“考量与提高应对处于危急下银行紧急需求之能力。”{3}

当危机进入第二阶段时，委员会除继续在金融救市机会制定初期介入外，还采取进一步行动以调整对反应速度与决策行为日益增长的需求。因此，于2008年10月1日，委员会对竞争委员会专员克鲁斯女士特别授权，令其协同欧委会主席巴罗佐、经济与货币事务委员会专员埃蒙尼亚和欧洲内部市场总署专员麦克里威，在审查“紧急救助方案”中涉及竞争法部分具有特别审查权。[7]此项授权为时三个月，特许委员会在“如有必要在数个小时内”以及“在晚上或者深夜，甚至在公共银行假期内任何一时间”做出决策，以求“果断地处理危机问题。”{10}其结果是在24小时内，委员会审查通过了英国政府挽救Bradford & Bingley抵押银行一揽子方案，确认该救济符合国家救济原则。{11}在随后的8周时间内，大约超过20个国家救济措施被通过实施。

在企业合并控制方面，委员会也宣称将使用长久被“封藏”的《欧盟企业合并控制法规》第7条，即：“紧急案件中不存在‘推理性’竞争问题”，{12}准备就绪批准对问题银行的并购。此项被“封藏”条款作为救市行动的一部分，实质上是将合并审查程序暂时性搁置，许可即时性企业合并实施行为（或具有企业合并因素的市场行为）；例如：使收购方能够对被收购方的风险资产性质与结构实施监督，能够采取合适的方式保护现有资本的价值。

二、在危急中起到稳定作用

如前文中所提到的，在适用法律体系中，法律的确定是以法律的明确性与稳定性为条件的。即便处于当前严重的金融危机的情况下，委员会在欧盟竞争法的解释与使用上仍秉持严格标准。与一些成员国因金融危机而放宽竞争法执法力度不同，欧盟委员会的鼓励表明当前的欧洲竞争法体系在豁免方面与成员国之间差别考虑方面已足够灵活适应，欧盟委员会努力表明，当前欧洲竞争法体系有足够的弹性去协调反垄断豁免与成员国不同国情的差别。

在国家救济法实施方面，委员会在危机第一阶段救济计划审查中拒绝援引《欧盟条约》第87条第3款b，委员会认为“（该条款）在适用上需极其严格谨慎，以确保救济措施的实施不仅仅只有利于一家公司或一个产业，而应当以扭转该成员国整体经济颓势为目标。”[8]

在危机第一阶段，委员会认识到次贷危机在银行业中的影响不具有行业整体性，而存在的问题可由行业稀解，因此，委员会按照原有既定的方法与条件（包括现有的涉及银行业的特别法律规章[9]）作为指导，挽救与重新调整处于困境中的企业。随后，当危机过渡到第二阶段，危机影响蔓延至整个金融体系，银行间内部停止互借，委员会意识到危机的性质已发生转变，而可能产生的严重结果程度已要求委员会不得不使用“封存”已久的第87条第3款b。[10]然而，由于此项条款从未被使用过，因此，确定该条款与救济的一致性的适用条件上缺乏经验。尽管如此，面对当前对该条款明确适用条件的紧迫需求，委员会于2008年10月13日（在同一时间宣布采取协同行动机会）出台了在资本重组与担保方案中使用该条款的详细适用指南。{3}

在企业合并控制领域，克鲁斯专员也重申她乐于“继续使用现有条款，”包括“在合适的情况下，使用‘垂危企业抗辩’”。{12}与金融危机有直接关系的委员会对企业合并控制行为十分有限，目前并没有关于“垂危企业抗辩”理论被使用的案件报道。尽管如此，委员会在企业合并控制中恪守承诺，甚至在豁免条件的适用中严格遵照现有竞争法，这与一些成员国在危急中采取竞争法重实效性做法形成明显对比，在这些成员国中，英国尤为典型。在政府干涉的Lloyds收购HBOS案中，英国竞争法执行机构—竞争委员会（Competition Commission）认为该案存在“有关合并情况”，并因此要求对这次收购采取进一步竞争调查，而英国政府则提出特别法案，要求如竞争委员会所调查合并案件中涉及“稳定英国金融体系”与国家安全的因素，应当豁免。2008年10月24日，该特别法案得以通过并开始实施。[11]2008年10月31日，英国负责商务的国务秘书（the Secretary of State for Business）援引此法案，认为竞争委员会无权对Lloyds收购HBOS进行市场竞争审查。[12]

三、防止成员国金融救济方案与救济措施产生消极影响

在法律的明确性与稳定性之上，实施欧盟竞争法，特别是竞争法中国家救济条款，应确保委员会在危机控制中做出实质性的贡献，“在一定层面下确保成员国不采取简单地将危机转嫁于他国的救济措施”。{3}简而言之，是为了防止银行间的不公平竞争与避免成员国之间发起国家补贴竞赛，保障欧洲统一市场制度，尤其是其中的非歧视原则与比例性原则。而这些目标的实现则必须各成员国在应对危机中开展广泛合作，然而，如果委员会在这场危机中仅扮演各国救济措施消极审查者的角色，那么，必然会招致各成员国的不满。因此，在实践中，委员会启动《欧盟条约》第87条第3款b，并颁布该条款的实施细则，促进各国金融救济计划与个案救济措施的审核与实施。

首先，在确定与该条款适用一致的情况下，金融危机体系中所采取的一般性救济计划应符合客观性与无歧视原则。[13]特别是涉及担保和资本重组计划必须对有关成员国相关经济系统中的所有信贷机构开放，无论该信贷机构的性质及所在地，例如：包括信贷机构的下属子公司以及总部设在境外但分支机构在成员国境内的银行。其次，委员会强调成员国应对个别金融机构或（和）整个金融业提供有偿担保；费用的计算应根据风险程度以及分别依据受益人信贷记录与信贷需求。[14]同样，国家资本注入时企业必须提供等价值的可兑换有价证券，[15]也可考虑由国家按出资比例享有出资人权利。[16]最后，尤为主要的是，担保与重组方案应受到严格正式的监督，防止政府成为这种咄咄逼人经济行为的受益者，例如：引入相关GDP标准、市场占有率、资本负债表增长上限，{13}并结合其他保护措施，潜在地防止金融危机中道德危机问题的扩散。[17]

结论

这次金融危机给全世界的公共机构，包括所有的竞争法执法机构，带来前所未有的挑战。在欧洲，国家救济法律法规确保了委员会能够在早期参与成员国金融救济方案的制定，也是由此原因，截至目前，委员会在危机控制中扮演了至关重要的角色。鉴于当前之形势，尽管经济与金融政策的制定仍掌握于成员国手中，但欧盟委员会在各成员国之间所起到的协调作用不可忽视。为解决这一问题，委员会采取了果断的措施，通过提高危机反应速度与决策快速审查能力，为遭受危机影响的企业提供了一个高效的司法保障体系，另一方面，确保适用法律体系的明确性与稳定性。更主要的是，委员会努力展示欧洲竞争法在危机中的适应能力，特别是竞争法中的国家救济政策适应力，例如：将保护市场竞争与其他重要的经济政策融洽结合。迄今为止，一切堪称完美，但前路仍漫漫修远！




【作者简介】
达米安·杰勒德(Damien Gerard)(1967-　)，男，比利时人，比利时鲁汶大学欧洲法教授、研究员，法国巴黎第五大学客座讲师；比利时鲁汶大学法学院，比利时佛拉芒。


【注释】
[1]See, e.g., the inflow in customers and deposits that followed the nationalization of UK bank Northern Rock, just weeks after it suffered from an impressive bank run in September 2007, which signaled the contamination of Europe by the subprime crisis.
[2]Note that a third phase is now emerging following the contamination of the crisis to the real economy. An important concern is now the need to keep a stable flow of credit to the economy, which may require providing capital incentives to fundamentally sound banks while avoiding abuses in the use of public funding. The Commission has addressed that issue in a new communication of December 5, 2008: Communication from the Commission-The recapitalization of financial institutions in the current financial crisis: limitation of aid to the minimum necessary and safeguards against undue distortions of competition, C (2008) 8259 final.
[3]See, e.g., Commission Decision of October 10, 2008 in Case NN 51/2008-Denmark/Guarantee scheme for banks in Denmark, C(2008)6034, P.40 and Commission Decision of October 13, 2008 in Case N 507/2008-UK/Financial support measures to the banking industry in the UK, C(2008)6058, P.44.
[4]For a comprehensive list of the decisions adopted since October 2008 pursuant to Article 87(3) (b) EC, see //ec.europa.eu/competition/sectors/financial_services/financial_crisis_news_en.html.
[5]In a nutshell, Article 87(3)(b) EC, compared to State Aid rules for rescuing and restructuring firms in difficulty adopted pursuant to Article 87(3)(c) EC, offers additional flexibility as to the nature of acceptable aids (e.g., structural interventions), the duration thereof (i.e., going beyond 6 months) and, particularly, the absence of structural compensatory measures.
[6]See, e.g., Case NN 70/2007-UK/Northern Rock, decided on December 5, 2007 following a notification filed on November 26, 2007 but with background information already provided to the Commission on September 28 and October 14, 2007.
[7]Minutes of the 1845th meeting of the Commission, October 1, 2008, PV(2008) 1845 final, P.10.4; Communication from the President in agreement with Ms Kroes-Temporary empowerment, SEC(2008) 2575/2. The authorization of "emergency rescue measures" includes: (i) decisions finding that rescue measure does not constitute aid pursuant to Article 4(2) of Regulation 659/1999; (ii) decisions not to raise objections against a notified aid pursuant to Article 4(3) of Regulation 659/1999; and (iii) decisions not to raise objections against a non notified (so-called "unlawful") aid pursuant to Articles 13(1) and 4(3) of Regulation 659/1999.
[8]See, e.g., WestLB riskshield/Germany case,P.41; Sachsen LB, P.94. See also Joined Cases T-132 and 143/96, Freistaat Sachsen and Volkswagen AG/Commission [1999] ECR II-3663, P.167.
[9]Communication from the Commission-Community Guidelines on State Aid for Rescuing and Restructuring Firms in Difficulty, cited above, note 11, in particular P.24(a), footnote 3.
[10]Quigley and A. M. Collins, in their leading treati See, e.g., Commission Decision of October 10, se on EC State aid law (Hart, Oxford, 2003) refer to aid granted by several Member States in the mid-1970s to protect employment during recession and to the privatization of hundreds of Greek firms and public-sector banks as part of a national economic recovery plan in the early 1990s (P.86).
[11]See "The Enterprise Act 2002 (Specification of Additional Section 58 Consideration) Order 2008", available at //www.opsi.gov.uk/si/si2008/uksi_20082645_en_1#f00001 (last visited on December 1, 2008).
[12]Decision by Lord Mandelson, the Secretary of State for Business, not to refer to the Competition Commission the merger between Lloyds TSB Group plc and HBOS plc under Section 45 of the Enterprise Act 2002, October 31, 2008 (available at //www.berr.gov.uk/files/file48745.pdf, last checked on December 1, 2008). The decision has been appealed by a group of account holders, bank employees, and business people calling themselves the "Merger Action Group" (see the submission available at //www.mergeractiongroup.org.uk/, last visited December 2, 2008).
[13]Communication from the Commission-The application of State aid rules to measures taken in relation to financial institutions in the context of the current global financial crisis, cited above, note 25,P.16. Compliance with that criterion was at the core of discussions between the Commission and Ireland during the review of the general guarantee scheme for banks in Ireland (Commission Decision of October 13, 2008 in Case NN 48/2008-Ireland/Guarantee scheme for banks in Ireland, C(2008)6059).
[14]Generally, fees are based on market benchmarks comprising various elements including a measure of institution-specific risk and a fixed mark-up designed to compensate the State. In that respect, the European Central Bank issued on October 20, 2008 Recommendations on government guarantees on bank debt, which have, since then, often been referred to by Member States.
[15]The level of remuneration payable to the State was at the core of discussions between the Commission and the French government in relation to a capital-injection scheme for banks designed to stabilize financial markets and incentivize French banks to increase lending to the real economy (see Commission press-release IP/08/1900 of December 8, 2008: State aid: Commission authorizes French scheme to inject capital into certain banks).
[16]Communication from the Commission-The application of State aid rules to measures taken in relation to financial institutions in the context of the current global financial crisis, cited above, note 25, P.26-27.
[17]The U.K. Bank Recapitalization Scheme imposes, among other items, that no cash bonuses be paid to Directors for the current year's performance, appointing new independent directors, making commitments to maintain the availability and active marketing of competitively priced lending to homeowners and to small business, and supporting schemes to help people struggling with mortgage payments to stay in their homes (UK, 12). The German scheme includes similar behavioral constraints (e.g., with respect to executives' remuneration and bonuses) and conditions the distribution of dividends to shareholders with the sale of the Recapitalization Fund's shares to a third party or the repurchase thereof (Commission Decision of October 27, 2008 in Case N 512/2008-Germany/Rescue package for credit institutions in Germany, C(2008)6422, 14 and 57). The French capital-injection scheme also requires beneficiary banks to adopt measures concerning the remuneration of senior management and market operators (including traders) and limiting severance packages for executives (see Commission press-release IP/08/1900 of December 8, 2008: State aid: Commission authorizes French scheme to inject capital into certain banks).


【参考文献】
{1}N. Kroes, Competition policy and the financial/banking crisis: taking action, //ec.europa.eu/commission_barroso/kroes/financial_crisis_en.html, 2008.
{2}State aid: Commission approves German rescue aid package for Hypo Real Estate Holding AG, Commission press-release, October 2, 2008.
{3}N. Kroes, Dealing with the current financial crisis, address to the Economic and Monetary Affairs, Committee, European Parliament, Brussels, October 6, 2008.
{4}Jonathan R. Macey, Symposium: Derivatives Instruments: Lessons for the Regulatory State, Journal of Corporation Law (Fall, 1995).
{5}State aid: Commissioner Kroes briefs Economic and Finance Ministers on financial crisis measures, Commission press-release, December 2, 2008.
{6}Conclusions of the ECOFIN Council held in Luxembourg on October 7, 2008.
{7}Declaration on a concerted European action plan of the euro area countries, October 10, 2008, //www.ue2008.fr; European Council of October 15 and 16, 2008, Presidency Conclusions.
{8}European Council of October 15 and 16, 2008, Presidency Conclusions (doc.14368/08), P.5.
{9}Communication from the Commission-Community Guidelines on State Aid for Rescuing and Restructuring Firms in Difficulty, O.J., 2004, C 244/2.
{10}Communication from the President in agreement with Ms Kroes-Temporary empowerment, SEC(2008) 2575/2.
{11}Commission press-release IP/08/1437 of October 1, 2008: "State aid: Commission approves UK rescue aid package for Bradford & Bingley".
{12}Communication from the Commission-The application of State aid rules to measures taken in relation to financial institutions in the context of the current global financial crisis, O.J., 2008, C 270/2.
{13}Commission press-release MEMO/08/757 of December 2, 2008: State aid: Commissioner Kroes briefs Economic and Finance Ministers on financial crisis measures.