国际责任规则中国际组织的概念界定

【出处】《南阳师范学院学报》2010年第11期
【摘要】国际责任规则中国际组织概念的设定，应既能够涵盖现实中形形色色的国际组织，同时又能够符合国际责任规则的国际法性质。通过分析学术著作中关于国际组织概念的论述以及条约中国际组织的使用含义，可以认为国际组织责任规则中的国际组织，为国家间或国家与其他实体，依条约或其他受国际法调整的文书而建立，具有国际法主体资格的组织。
【英文摘要】The work of setting the meaning of international organization in the framework of international re sponsibility should fulfill the following criteria: first cover all the international organizations reasonably and second tally with the nature of the rules of international responsibility as international law. Therefore, based on the analysis of the formulations of the concept of international organization in academic works, and in reference to the practical cases where the term of international organization is used in relevant treaties, the term of international organization adopted in the international responsibility regime can be conceivably referred to as an organization possessing its own international legal personality established among states or between states and other entities by a treaty or other instrument governed by international law.
【关键词】国际组织的概念；国际责任；国际人格
【英文关键词】concept of international organization;international responsibility;international legal personality
【写作年份】2010年


【正文】

如国际组织法学者Jan Klabbers所言，什么是国际组织是个基本问题，也是最为困难的问题。[1]由于论证之出发点、所要达到的目标以及学科上的差异，人们对该用语往往赋予不同的涵义。[2]甚至每个作者基于特定指称的范围，都可以设定他自己的概念。这就使得国际组织这一词汇，在整体上并非是一个统一而清晰的概念，其具体内容随着使用场域的不同而变化。这也就意味着，设定一个科学合理的国际组织概念，我们需以特定的使用场域中规则的有效运作作为标准。

国际责任制度是维持整个国际社会有序运作的重要规范组成部分。探讨该领域中国际组织的概念，对于规范作为当今国际社会最重要成员之一且形态各异的国际组织的行为，以维持国际社会整体秩序的稳定和平顺，具有重要意义。这一概念的设定，必须能够反映国际社会既有实践，同时也要满足国际责任法法律性质的要求。也即，其应拥有高度的概括性以涵纳形态各异的国际组织；同时又具有严格的准确性使得规则能够得以恰当适用。在此，对国际法学领域学术著作及条约实践中国际组织的概念进行讨论和总结，可以为我们设定这一概念提供基本的参照因素，并最终设定适当的责任规则中的国际组织概念。

一、学术著作中国际组织的概念

学术著作中关于国际组织的概念，很多时候是作者根据实践经验的总结而成的，也即反映了既存国际组织的一些特征。这些特征是我们在设定国际责任规则中国际组织所必须考虑的因素。

学术著作中，最为广义的国际组织的概念认为：国际组织是一种跨越国界的以促进国际合作与理解为目标的多国机构。凡是两个以上的国家，其政府或民间团体、个人，基于某种目的，以一定协议形式而创设的各种机构，均可称为国际组织；其涵盖了政府间组织（Inter-Governmental Organizations），非政府组织（Non-Governmental Organizations）以及跨国公司（Transnational Corporation）。[3]然而非政府组织与跨国公司并不被认为具有国际法主体资格，在论述中人们更多的是在狭义上使用这一概念，即只指政府间组织。因此，我国学者将国际组织定义为由两个以上的国家组成的一种国家联盟或国家联合体，该联盟是由其成员国政府通过符合国际法的协议而成立，并且具有常设体系或一套机构，其宗旨是依靠成员间的合作来谋求符合共同利益的目标；[4]或者更简单的定义为：若干国家为特定目的依条约建立的各种常设机构。[5]

国外学者则偏好通过论述国际组织的构成要素来对其进行定义。在Philippe Sands与Pierre Klein共同修订的《鲍威特国际机构法》一书中列举了四项要素：（a）成员必须由国家和（或）其他国际组织构成；（b）依据条约建立；（c）具有使其区别于成员的自主性并被赋予法律人格；（d）必须能作出适用于其成员的规范。[6]而Jan Klabbers则总结了三种：（a）国家间所创立；（b）基于条约；（c）具有独立意志的机构。[7]Henry G. Schermers与Niels M. blokker也总结了三种相似的要素：（a）依国际协定建立；（b）至少拥有一个具有独立意志的机构；（c）国际组织的建立符合国际法要求。⑧ 而Nigel D. White在成员和建立依据上涵盖内容更广泛：成员上，其纳入了其他国际法主体（如其他组织）和国际行为者（如个人、公司和非政府组织等）；创立依据除多边条约还包括政治性的宣言和安排。另外，国际组织还必须有常设机构和自己独立意志。同时组织必须是建立与国际关系之中，也就是说接受国际法调整。[9]而José E. Alvarez则虽列举了更多参考元素，但也都是上述方面内容的延伸和具体化。[10]当然也有更为简要的定义方式，如将国际组织定义为两个或更多国家间依协定建立的一种组织。[11]

总结上述种种定义可以看出。在国际法上，一国际组织的界定主要涉及以下几个方面：首先是成员，也即组建者——主要是国家也可以存在其他实体；其次是该组织所成立的法律基础，通常指一项条约或其他文书；再次，该组织具有独立的意志；最后是该组织要有实施该组织行为的固定机构。

可以认为这些因素的考虑，基本概括了那些能够独立参与国际关系，具有承受国际法上权利和义务的能力的国际组织一些基本特征。而且有些学者的定义如Nigel D. White最大的涵纳了那些有可能成为国际责任规则调整对象，但被一般标准所排出的组织。如许多国际组织是依据条约建立的，在国际组织定义中将条约作为组织法较为普遍，在上述学者定义中也多将此作为判定国际组织的重要标志。但国际合作的组织形式有时是在无条约的情况下确立的；[12]有时国家间还可能存在一种默示的协定（implied agreement），成员国并不为某个实际存在的组织订立一项条约；[13]此外，有些国际组织可能依据联合国大会或某一国际会议通过的决议等文书建立，如石油输出国组织（Organization of the Petroleum Exposing Countries- OPEC）等。[14]

然而，虽然根据这些外在的形象特征，我们通常可以确定作为国际法的国际责任规则所作用的对象。但需要指明的是，这外在特征并不必定就能指引责任规则中的国际组织，因为它们是一种外在的表象，而非实质。

二、条约中国际组织的概念

条约作为国家意志最为确切的表现方式，考察其规定对拟定符合各国所普遍认可的国际组织概念具有重要参考价值，毕竟在国际社会国家既是基本的规则制定者也是其他主体的创制者。

在涉及国际组织定义的一些公约或条约中，1969年《维也纳条约法公约》的规定是最早的，也是最重要的。其第2条第（1）（一）款中对国际组织进行了定义：国际组织为政府间的组织。其后的《维也纳关于国家在其对普遍性国际组织关系上的代表权公约》第一条第（1）（1）款，《关于国家在条约方面的继承的维也纳公约》第2条第（1）（n）款和1986年《关于国家和国际组织间或国际组织相互间条约法的维也纳公约》（以下简称“1986年《维也纳条约法公约》”）第二条（1）（一）款，也均采用了这一定义。

上述公约涉及到作为国际法主体的国际组织行为规则的诸多方面，如国际组织与成员国间关系，国际组织缔约权等。在这些方面将国际组织定义为“政府间组织”的事实，足以证明这种定义也能用于作为国际人格后果的责任制度方面。况且，国际法委员会在对有关国家对国际不当行为的责任的条款草案第57条的评注中，也采用了这一定义，[15]尽管其关注的是国家责任方面。

然而，在组织成员上，将国际组织定义为政府间的组织可能过于狭窄。依据该定义，组织由国家组成是决定性因素，非由国家组成的组织则被视为非政府组织，这就使得一些可由国际不法行为规则调整的国际组织并不能归入该概念所涵盖的范围。因为在实践中，国际组织日益倾向于拥有混合成员（mixed membership），即由国家和非国家实体（non- State entities）（如国际组织、领土、或私人实体等）混合组成，以谋求在某些领域实现更有效的合作。[16]

另外，一项条约在进行用语界定时均将用语的涵义与该条约的目的与宗旨相结合。上述公约并非像国际组织不法行为责任制度那样，要构建一种普遍适用于所有具有国际法主体资格的国际组织的制度，例如1986年条约法公约为条约本身之目的，加上了具有缔约能力的限制。

在国际法委员会拟定的草案中，特别报告员第一次报告将国际组织定义为“接纳国家为其成员，而又以其本身的身份行使某些政府职能的组织”。[17]但国际组织的成员并不一定需要都是国家。非国家成员存在也不一定改变该组织的性质，在国际责任方面最为关键的是其能够或实际承担国际义务。许多拥有非国家实体成员的国际组织亦能承受国际法上的权利义务。因此，如果仅仅规定为政府间组织，既不符合现实情况，也不能揭示背后的本质，更满足不了制度调整范围的需求。

当然，对于国际责任规则来说，传统定义中“政府间”这一要素并不可少。表面上这一性质是指成员，而实质上更重要是哪一实体最终控制该组织的运作，变更或终止其活动。在国际组织中，国家发挥决定性的作用，拥有国家成员是一国际组织必不可少的要素，这由国际社会现实所决定。

但值得注意的是，该定义为我们设定国际组织不法行为规则中的概念，提供了一个基本而且重要的因素——政府间的。政府间的规定，是意图通过摒除那些不具国际法人格的非政府组织的方式，[18]障依此定义所圈定的国际组织，能够独立参与国际惯性并承受国际上权利义务，也即作为国际法主体而存在，因此根据这一概念而圈定的国际级组织，则包含了可能会产生国际法下的责任问题的大多数实体。事实上，这一因素最本质的表达方式是——国际法人格，也即具有国际法人格的国际组织。

三、国际组织的国际法人格

国际法人格（international legal personality），也称国际人格，通常是指能独立参与国际法律关系并直接承受国际法上的权利义务的能力和资格，只有具备国际人格的实体才能成为国际法主体。[19]在传统国际法中，只有作为主权者的国家才拥有国际人格。然而随着国际社会实践的发展，当代国际法中“国际组织可以，而且实际上其中很多已经是国际法主体几乎已经成了不争的事实，有关这个问题的争论已经成为历史。”[20]

早在1948年“联合国公务活动中所受伤害的赔偿案”的咨询意见中，国际法院就认为：“建立联合国的意图是让它行使和享有、而且它也确实在行使并享有各种职能和权利，而这些职能和权利的依据只能是它在很大程度上具有国际人格并具有在国际一级执行任务的能力。目前它是最高级类别的国际组织，如果它不具有国际人格，就不能实现其创建者的意图。必须承认，联合国的会员国向其赋予某些职能以及相应的义务和责任，就已经给予它能够有效履行这些职能的能力。因此，法院认为，联合国是国际法人。”[21]从而肯定了联合国的国际法人格。

在“1951年3月25日世界卫生组织和埃及协定的解释案”的咨询意见中，国际法院认为：“国际组织受国际法管制，因此，也受国际法一般规则、各组织自己的章程或其参加的国际协定所规定其的任何义务的管制。”[22]这样的用语暗示了国际法院将国际人格扩大适用于一般的国际组织而非仅限于联合国。在具体实践中，国际组织也以国际法主体地位进行缔约、派遣使节、享有特权与豁免等，国际组织拥有至少是可以拥有国际法人格已经得到国际社会确认。

然而在理论上，人们对于国际组织的国际法人格产生依据仍存争议。主要有以下三种人格依据理论：第一种是“约章授权论”，该理论认为当代一般国际法中并不存在规定国际组织法律地位的规范，国际组织的法律主体的资格是建立在自己章程的基础上。[23]在这种理论背后我们可以看到实在法学派的身影。然而在国际社会实践中，只有少数组织（如国际民航组织、联合国粮农组织、世界贸易组织）的约章明确授予了组织以国际人格，多数组织（包括国际法院认为具有国际人格的联合国）约章对这一事项并未言明。此外该理论还“可能使国际组织国际人格沦为某种空洞的概念”，[24]因为依照此种理论逻辑，实际机构可以并不存在，仅有约章便可使国际组织具有人格，因此其并不能完全解释现实。

第二种理论主张国际组织具有客观或内在的国际人格。该理论以国际法律秩序为出发点，认为国际组织与国家一样，是建立在一般国际法基础上的国际法主体，只有一般国际法才能赋予某种组织以国际法主体的地位，[25]这也就意味着国际组织的人格可以脱离组织约章脱离国家意志而独立存在。这种理论实质上是受自然法学派影响的观点，现实中最能支持该理论的证据是，国际组织的实际权能很多时候超出了约章明确规定，典型的如联合国的维和行动。然而这种理论模糊了国家国际人格基础与国际组织国际人格基础的界限，显然不符合客观现实。

第三种理论首先确认了国际组织具有国际人格者地位，但强调这种国际人格是由国际组织的组织约章明示或暗示赋予的。这种理论实际上是“约章授权论”与“暗含权力论”（implied powers）的一种结合，[26]它不否认组织的国际人格可以经由组织约章明确授予，但更强调在没有约章规定的情况下，可以通过“暗含权力”理论推论出国际组织的国际人格。[27]这种理论较为妥善地处理了国际组织的人格与国家意志间的关系，也更符合现实情况，因此接受者较多。但这一理论并非没有缺陷，“暗含权力”理论将国际组织权能与组织的宗旨密切相连，使得组织权限成为一个并不确定的概念，这可能会过分注重组织利益（实现组织宗旨或履行职能而扩大组织权限）而对成员国和其他第三国的利益造成损害。

事实上，国际组织国际人格的确立不能脱离国际社会由平等主权国家所组成这一背景。在这种背景下，国家和国家意志是最为根本要素。国际社会并未有一个绝对权威，国际组织作为基于国家活动而产生的拟制主体当然不能脱离国家意志而独立存在。组织约章明示或暗含赋予人格说存在合理性，但问题在于如何在作为国家意志确定化的组织约章的“僵硬性”对国际组织发展需要的阻碍与“暗含权力”理论在灵活度上不易操控而致使国际组织人格成为一种飘忽不定的存在之间取得平衡。即便能够达成这一平衡，依本质上是条约的组织约章而获得的国际人格也并不能向非成员国主张，虽然其可能在实际情况中会影响到非成员国，如建立经济一体化组织的条约（如欧共体）可能具有限制非成员国与成员国相竞争的能力的效果。[28]但在理论上，国际组织对于非成员国而言，其国际法主体地位更多的是依靠该非成员国的承认。总而言之，在理论上探讨国际组织国际人格并给出某种确定的标准是件困难的事情，[29]其更多时候是个案问题，需要依靠国际社会实践来辨明一国际组织是否具有国际人格。

而且值得注意的是，肯定国际组织国际人格并不意味着其与国家因主权而具有的国际人格相同。较之国家固有的国际人格，国际组织的法律人格是派生的和有限的，而且具有差异性、相对性的特点，其内涵与国家的国际法人格显著不同。不同的国际组织，其国际法律人格范围也并不一致，这种人格范围的不同也带来不同国际组织间责任的差异。[30]国际组织国际责任能力的这种差异性或多样性，与国家责任能力的统一性和一致性形成鲜明的对比。[31]这也是可以理解的，毕竟“在任何法律体系中，各法律主体在他们的性质上或在他们的权力范围上不一定相同，而它们的性质是决定于社会的需要的”。[32]另外值得注意的是，国际人格与国际法上的权利并无直接联系，取得国际人格并不意味着一定享有某种权利，虽然在实践中，国际组织实际行使某种权力可以作为其具有国际法主体资格的证明。也即，国际组织可以取得国际人格，但并不因取得国际人格而必然享有某种特定权利。

四、结论

考虑到学术著作中所提供的框架及先前条约中的不足，在一项关于国际组织责任专门规则中，应拟定出更加合适的国际组织概念。国际组织责任制度概念的设定必须包含了具体特征与本质要素两方面的特征。

在建立依据上，如果定义仅仅规定国际组织必须依条约而建立，则会将具有国际法主体地位但非以条约为基本文件的国际组织拒之门外，这显然与国际组织不法行为责任规则的目的相冲突。采用“条约或受国际法制约的其他文书”则可以比较宽泛地将这些组织纳入进来，同时将那些依据受国内法制约的文书而建立的组织排除在外，以保证规则所针对的国际组织具有国际法主体地位。

关于组成员人员，以上论述的定义虽然揭示了国际组织能够在国际层面进行活动的根本构成因素——成员国为国家，然而这一概念也似乎过于简要，其涵盖面相对于能够在国际法领域中进行活动的形形色色的国际组织而言显得较为狭窄。因此它免不了会将一些实质能够作为国际法主体而行为的国际组织排除了定义的涵盖范围，而未能准确地反映国际社会现实情况。

除了成员和建立依据，最为重要的是国际组织应具有国际法主体资格，且有不依附于其成员的充分独立性，也就是具有国际法人格，这是作为国际法的整个责任规则对其行为进行调整的基础。

由此，我们可将国际组织不法行为规则中国际组织的概念归结为：国家间或国家与其他实体，依条约或其他受国际法调整的文书而建立，具有国际法主体资格的组织。其中“其他主体”、“受国际法调整的文书”、“具有国际法主体资格”等用语，使得其能够满足法律概念的不确定性与开放性的要求。借助这种开放性和不确定性，既可将规则适用于新的事实，又可以适用于新的社会与政治的价值观。[33] 当然，上述学者定义中有相应固定机构的要求同样重要，但这一要素实际上是不言而喻的。一个具有国际法主体资格的组织，不可能仅仅存在于书面上，而且还应是一个确切存在的实体。




【作者简介】
何阳（1982），男，河南正阳人，北京大学法学院博士研究生。


【注释】
[1]Jan Klabbers, An Introduction to Institutional Law, Cambridge University Press, 2002, p. 7.
[2] See Jan Klabbers, Two Concepts of International Organization, International Organizations Law Review, Vol. 2, Number 2, 2005, pp. 277-293.
[3]饶戈平主编：《国际组织法》，北京大学出版社1996年版，第10页及以下。
[4]饶戈平主编：《国际组织法》，北京大学出版社1996年版，第14页。
[5]粱西：《国际组织法》，武汉大学出版社2002年第五版。第4页。
[6]Philippe Sands and Pierre Klein, Bowett's Law of International Institutions(5[th] edition), London: Sweet & Maxwell, 2001, p. 16.
[7]Jan Klabbers, An Introduction to International Institutional Law, Cambridge University Press, 2002, pp. 7-13.
[8]Hery G. Schermers and Niels M. Blokker, International Institutional Law: Unity within Diversity(4[rd] edition), Hague: Martinus Nijhhoff Pubilishers, 2003, pp. 32-46.
[9] Nigel D.White, The Law of International Organizations, Juris Publishing, 2005, pp. 1-2.
[10]See, JoséE. Alvarez, International Organizations as Law- makers, Oxford University Press, 2006, p. 4.
[11] Peter Malanczuk, A kehurst's Modern Introduction to International Law(7[th] edition), London and New York: Routledge Taylor & Francis Group, 1997, p. 92.
[12]如北欧理事会，由北欧的丹麦、芬兰、冰岛、挪威、瑞典5国于1952年3月在丹麦哥本哈根成立。宗旨是就北欧国家共同关心和需要采取联合行动的问题进行协商，促进它们在经济、社会、文化、法律、劳工、交通运输和环境保护等领域的合作，但直到1962年该理事会才通过了《北欧合作协定》（赫尔辛基协定）。See Facts on Nordic Cooperation-The Nordic Community, available at: //www.norden.org/faktab/uk/nr_generel.pdf, Oct. 12, 2007.
[13]如欧洲安全与合作组织（Organization for Security and Co-operation in Europe——OSCE），欧安合作组织并无规定其成员、目的及相关规则的创建文件。相反，其起始于35个来自东西方及一些不结盟的国家代表，在1973年于赫尔辛基进行探讨合作的一次非正式会晤。即便是扩大各国合作范围的赫尔辛基最后文件（Helsinki Final Act）本身也并不具有法律拘束力。See OSCE Handbook, Press and Public Information Section, Vienna 2007, p. 1, available at: //www.osce.org/publications/sg/2007/10/22286_952_en.pdf. Mar. 6, 2008.
[14]See What Is OPEC, available at: //www.opec.org/library/what%20is%20OPEC/whatisOPEC.pdf
[15]A/56/10, pp. 141-142.
[16]如世界气象组织（WMO）中，“领土”（territories）或“领土集团”（groups of territories）可以成为成员；欧共体（EC）已作为粮农组织（FAO）的成员；另外比较典型的是世界贸易组织（WTO），单独关税区（separate customs territory）也可以成为该组织成员。
[17] A/CN. 4/532, p. 18, para. 34.
[18]国际法委员会对维也纳条约法关于国际组织定义的评注See, Yearbook of the International Law Commission, 1966, vol. II, p. 190.
[19]饶戈平：《论政府间国际组织的法律人格》，载《中外法学》2003年第3期。
[20]［俄］格?童金：《国际法原论》，尹玉海译，中国民主法制出版社2006年版，第289页。
[21] I.C.J. Reports 1949, p. 174.
[22]I.C.J. Reports 1980, p. 73.
[23]［俄］格?童金：《国际法原论》，尹玉海译，中国民主法制出版社2006年版，第292－293页。
[24]Jan Klabbers, An Introduction to International Institutional Law, Cambridge University Press, 2002, p. 54.
[25]［俄］格?童金：《国际法原论》，尹玉海译，中国民主法制出版社2006年版，第290－292页。
[26]关于暗含权力理论论述参见饶戈平、蔡文海：《国际组织“暗含权力”问题》，载周忠海编：《和平、正义与法——王铁崖先生八十寿辰几年论文集》，中国国际广播出版社1993年版，第286－303页。
[27]参见饶戈平：《论政府间国际组织的法律人格》，载《中外法学》2003年第3期，第320页。
[28]［英］安托尼?奥斯特：《现代条约法与实践》，江国青译，中国人民大学出版社2005年版，第201页。
[29]英国学者布朗利在其《国际公法原理》一书中总结了以下国际组织法律人格标准：“第一、一种由各国组成的具有合法目的、配备了各种机构的常设组织；第二、国际组织与成员国在法律权利和宗旨方面有区别；第三、存在于国际层面而非仅限于一个或一个以上国家国内制度的可行使的法律权利。”但正如其所言，“这些标准设计微妙的法律和事实问题而且总是不大容易适用。”见［英］伊恩?布朗利：《国际公法原理》，曾令良等译，法律出版社2003年版，第755页。
[30]参见饶戈平：《论政府间国际组织的法律人格》，载《中外法学》2003年第3期，第320页。
[31] 黄瑶：《国际组织责任规则与国家责任规则之比较——以联合国国际法委员会有关条款草案为视角》，载《法学评论》（双月刊）2007年第2期，第64页。
[32]［英］詹宁斯、瓦茨修订：《奥本海国际法》第一卷第一分册，王铁崖等译，中国大百科全书出版社1995年版，第12页。
[33]［德］魏德士．法理学．丁晓春，吴越译．法律出版社，2005. 84－85.