WTO体制下的我国教育服务开放政策与立法
发布日期：2011-12-21 文章来源：互联网
【摘要】 “入世”以后，我国积极开放教育服务，在教育立法方面也取得一些进展，但在开放教育过程中也存在一些问题，主要包括：（1）我国对开放教育服务市场的认识不足；（2）教育立法缺乏体系，内容粗疏；（3）现有教育立法对权利的保护不力；（4）现行教育体制效率不高。为此，我国应改革教育体制、准确界定教育服务、完善教育立法体系、确立管治型的教育开放模式、改善政府服务、维护教育主权、保护传统文化、加强国际合作，促进教育服务业在积极开放的形势下健康发展。
【关键词】教育服务；开放；WTO；立法
【写作年份】2009年
【正文】
一、我国教育服务的开放承诺概述
服务贸易是世界贸易组织（WTO）包含的核心内容，教育服务是12大类服务贸易门类之一。《服务贸易总协定》（GATS）将服务贸易分为四种提供模式：跨境提供、境外消费、商业存在和自然人流动，教育服务贸易相应地有四种提供模式。在教育服务贸易中，跨境提供的主要形式是远程教育和网络教育，境外消费的主要形式是海外留学；在我国，教育服务贸易商业存在的主要形式是中外合作办学，自然人流动主要指在我国提供教育服务的外籍教师。[1]
根据我国签订的《服务贸易具体承诺减让表》，水平减让表中与教育服务有关的承诺有： （1）在我国举办的中外合作教育服务以契约式合作机构为主。（2）允许外国企业（包括教育服务机构）在中国设立代表处，但不得从事任何营利性活动；对设立分支机构不作承诺。（3）教育为目的的土地使用期限最长为50年。中外合作办学机构举办之前，必须首先依法取得土地使用权。（4）允许WTO成员方自然人入境担任我国境内外资企业高级雇员，在中国居留首期为3年。服务销售人员符合水平减让表条件者允许人境，时间不超过90天。
我国“人世”的教育服务承诺主要包括：（1）承诺有限开放高等教育、成人教育、高中阶段教育、学前教育和其它教育市场，对于小学、初中教育（即义务教育）和军事、警察、政治和党校教育的市场开放没有承诺。（2）对跨境交付方式下的市场准人和国民待遇均未作承诺。（3）对境外消费方式下的市场准人和国民待遇没有限制。对于我国公民出国留学和培训与国内教育机构接受其它成员国来华留学生没有限制。（4）在教育服务的商业存在方面，不允许外国机构单独在我国设立学校及其它教育机构；在市场准人方面允许中外合作办学，幷允许外方获得多数拥有权。（5）在自然人流动方面，外籍个人教育服务提供者受到中国学校和教育机构的聘用或邀请，可以到中国提供教育服务，但必须具备学士或学士以上的学历，从事本专业工作两年以上，具有相应的资格证书或专业职称。
二、我国教育服务开放政策的评析
（一）我国采取的是积极、渐进的教育服务开放模式
我国在教育服务领域实行积极的开放政策，开放程度较高。我国承诺开放除了军事、政治、警察和党校教育以外的所有5个教育服务分部门（sub-sector）。在4种服务模式中，除了象大多数WTO 成员一样对自然人流动作了一定的限制外，对以商业存在方式进入市场的外国教育提供者幷没有特别的限制。
另一方面，我国的教育服务发展仍然处于初级阶段，现有的法律体系不能满足教育服务发展的需要。开放教育服务必须考虑我国教育的实际发展水平以及保护我国传统和文化的客观要求。因此，我国没有承诺开放跨境提供模式下的教育服务，对在我国境内提供教育服务的外国教育服务提供者没有承诺给予国民待遇。通过对1995年、1997年、2002年、2004年和2007年的《外商投资产业指导目录》的研究，可以发现，我国已经逐步放松对外商投资教育服务的限制和控制。
（二）我国在开放教育服务的同时努力维护教育主权和国家利益
跨国教育服务牵涉到教育服务的内容、资本和人力资源的跨境流动（尤其是在商业存在、境外消费和自然人流动的模式下）以及文化和价值观的传播与交流。因此，教育服务有很高的政治和文化敏感性，尤其是文化保护主义和文化帝国主义发生全球性冲突的情景下，我国对外开放教育服务尤其应当考虑维护教育主权和保护传统中国文化。考察我国的教育服务开放政策的制定和施行情况，我国为维护教育主权和保护传统文化作出了努力。
教育主权是国家主权的重要组成部分，是国家管理教育事务必不可少的权力，涉及国家对教育的管理与监督权力的行使，包括教育立法权、教育行政权、教育司法权和教育发展权四个方面的内容。[1] 教育立法权是国家制定教育基本制度、教育方针、有关教育的法律、法规和基本政策的权力。教育行政权应包括国家对教育事务的宏观调控权和微观管理权。教育司法权是国家对涉及教育事务的案件享有司法管辖权。教育发展权是国家发展教育的不可剥夺的根本权力，包括对内的教育投资权、教育举办权与对外的教育平等权、教育独立权和教育贸易权。教育服务关系到国家利益和个人利益的共同实现。我国承诺开放教育服务市场是对教育主权的部分让渡，必须保证在教育立法方面与WTO规则以及“入世”承诺一致，相关的法律得到统一、公正和合理的实施。一方面，我国制定了《中外合作办学条例》等一系列法规和规章，规范和管理中外合作办学和海外留学，另一方面也注重对质量的管理与监督，同时通过实施《民办教育促进法》和修订《义务教育法》等法律，发展国内的教育服务业。
教育是文化传承的重要途径。跨国教育服务有利于不同文化的交流与融合，促进不同民族与国家之间的了解，但并不排除文化的多样性。我国教育法鼓励文化交流，继承和发扬中国的文化传统，吸收世界优秀文明成果。开放我国的教育服务为引进不同的文化和价值观念提供了机会和可能，但应该考虑在教育领域里加强保护国家的贸易利益和文化利益。《中外合作办学条例》不允许外国宗教机构举办中外合作办学，并且要求中外合作办学机构遵守我国法律，贯彻我国的教育方针，符合我国的公共道德，规定普通话和规范汉字为基本教学语言文字，在一定程度上保持和维护了我国文化在中外合作提供教育服务中的地位。
（三）我国的教育服务开放总体上利大于弊
开放教育服务对我国教育服务业的发展产生了积极的影响。首先，外国教育机构的进入为国内学生提供了更多的教育机会选择。学生除了在本国教育机构接受教育，也可以出国留学或在中外合作办学机构接受教育服务。其次，国家通过开放教育服务引进优质的外国教育资源。大批优秀的外国教育机构和个人教育提供者进入我国的教育服务市场，引进先进的教育理念和方法。第三，开放教育引进了以中外合作办学模式进入的教育投资。这有助于缓解国内教育投入不足与民众教育需求的矛盾。最后，开放教育服务为国家培养了大批人才。据统计，从1978年到2007年底各类出国留学人员总数达121.17万人，留学回国人员总数达31.97万人。[1] 截止2006年底，我国共有中外合作办学机构和项目1000多个，分布在28个省、自治区和直辖市。[1] 我国通过中外合作办学和鼓励海外留学的方式以较低的成本为国家建设培养了社会急需的各类人才。
应该承认，开放教育也带来一些消极的影响，其中包括：加剧了教育服务领域的竞争，文化冲突，教育主权受到侵蚀，教育质量下降，少数中外合作机构违规运作和教育服务人才流失等。所有这些后果主要是国家对教育服务领域的监督和管理不到位和市场力量共同作用的结果，与我国目前的教育管理体制密切相关。我国可以通过加强国内监管和创造公平竞争环境来解决这些问题。
总体而言，我国从开放教育服务中获得了收益。短期来看，开放教育服务的政策给我国的教育服务业带来一定的挑战，如低效的教育体制、教育立法不健全、质量监管不力、政府服务不到位，但这是我国教育服务业必须经历的过程。长期来看，教育服务的开放揭示了教育服务业中存在的种种问题，为改革教育体制和完善教育立法提供动力，进一步促进教育服务业的健康发展。因此，我国教育服务开放政策是正确的、适当的和富有成效的。
三、我国教育服务开放的立法回顾
（一）我国有关教育服务跨境提供模式的立法
教育服务的跨境提供涉及到教育服务内容的跨境流动。在此模式下，教育服务提供者（通常是学校）在一个国家或地区境内，通过电子传输、函授和通讯等渠道和方法向另一国家或地区的教育服务消费者（即学生）提供教育服务；在我国主要指远程教育和网络教育（E-education）。 广义的远程教育包含利用邮政、广播电视技术、互联网和电信网方式提供的教育服务，[1] 网络教育属于远程教育的范畴。
广义上的远程教育在我国已经经历30余年的发展历程，但一直没有统一的规范。我、国目前尚无远程教育的专门立法，只有教育部及其办公厅发布的零星的临时规范。在这些规范中，国家鼓励开展远程教育，对远程教育提供机构进行规范，实施质量控制。但是，监督和管理的力度远不能适应远程教育发展的需要，对于教育服务跨境提供的立法基本上是空白。
我国没有承诺开放教育服务的跨境提供模式，意味着我国不承担向外国教育服务提供者开放远程教育和网络教育的国际义务，为我国制定和修改远程教育和网络教育方面的立法留有余地。但是，这幷不完全能够排除外国教育服务提供者以跨境提供的方式进入国内的教育服务市场。这是因为，一方面，欧美及澳大利亚、新西兰等国实行教育服务出口战略，一些著名高校为扩大影响，增加收入，必然设法拓展海外教育市场，加上互联网技术的日益成熟，可以让教育提供者和学生不需要跨境流动就可以提供和接受教育服务，以网络教育为主要形式的远程教育就成为一种费用低、效率高的跨国教育服务模式。另一方面，尽管我国连续几年高校扩招，高等教育得到快速发展，高校入学率显著提高，但民间对高等教育的需求与国内实际可以提供的入学机会仍然存在较大的差异，而跨境提供的模式可以为国内的教育服务消费者提供一个高效率、低费用的享受国际名校的教育机会。因此，我国虽然还没有大规模的外国远程教育进入市场，但这种教育服务模式的逐渐普及应促使我国建立相应的法律体系，为完善教育立法体系提供有益的思路。
（二）我国在教育服务境外消费（海外留学）方面的立法
从我国的教育发展过程和教育政策法制化进程来看，我国的海外留学立法可以分为4个阶段：严格控制期（1949年-1965年）、中断期（1966年-1977年）、繁荣期（1977年-2001年）和全面开放期（2002-现在）。严格控制期的海外留学立法数量有限，主要是国家教育部颁布规章，留学以公派和选拔为主，留学目的地主要是苏联和东欧国家。中断期我国基本没有外派留学生，也没有制定海外留学规范。繁荣期和全面开放期则是海外留学立法的黄金时期。
从1977年到2001年，我国逐步形成国家公费、单位公费和个人自费的留学制度体系，中央和地方分别制定了一系列全国性法规、部门规章和地方规章，规范留学行为，鼓励留学生回国创业。国家通过这些法规和规章鼓励和支持公派留学，有限度地鼓励自费留学。这一阶段，我国对自费留学没有完全放开，但已经从严格控制过渡到有限度的鼓励，先后通过限制出国留学的学生身份和年龄、征收高等教育培养费、自费出国留学资格审核等形式限制出国留学的对象。[1] 留学中介服务也是这一时期立法规范的对象。非法中介的客观存在和合法中介机构的非法运作（如出租中介服务资格和证照、服务高收费、滥收费、提供非法海外留学项目、伪造文件、发布虚假广告和信息等）严重损害了申请出国留学人员的合法权益，也损害了留学中介服务业的整体形象和声誉。《自费出国留学中介服务管理规定》（1999年）等相关规则的出台通过规范和监督留学中介机构的设立、运作来保护申请出国留学人员的合法权益。
“入世”以后，我国的教育立法必须与WTO规则和我国的“入世”承诺一致。我国承诺对教育服务境外消费即海外留学不作限制，已经施行的法规和规章主要是我国在教育服务领域中WTO义务的法制化。“入世”以后，我国废除了针对自费留学的不合理限制，加强对留学中介服务机构的监管，取消了自费出国留学资格审核和申请出国留学的高等教学机构在读学生、大专毕业生或未完成一定服务期的大专以上毕业生的培养费，[1] 拓宽了海外留学主体的范围。另一方面，国家也加强了对公派出国留学的规范，提高留学质量和效益。
（三）我国在教育服务商业存在（中外合作办学）方面的立法
广义的中外合作办学应当包括外国教育机构同中国教育机构在中国境内和中国境外合作举办教育教学机构实施教育教学的活动。调整在我国境内举办中外合作办学的法律规范主要有上海市政府于1993年12月颁布的《上海市境外机构和个人在沪合作办学管理办法》、国家教委1995年1月颁布的《中外合作办学暂行规定》和2003年3月国务院颁布的《中外合作办学条例》。调整在我国境外举办中外合作办学的法律规范主要有2002年12月31日教育部颁布的《高等学校境外办学暂行管理办法》。这些法律规范的颁布实施客观上促进了中外合作办学的快速发展。但是，目前存在的立法滞后、立法层次低、内容粗疏、原则性强、可操作性差的特点不利于中外合作办学的健康发展。2006年和2007年国家教育部先后以“意见”和“通知”的形式对中外合作办学进行规范和管理。这些规范性文件客观上在短期内对规范和管理中外合作办学起到一定的作用，但是，这种类似于发文件的方式既不符合依法治国的理念和精神，也不符合WTO透明度的要求。
（四）我国在教育服务自然人流动方面的立法
我国在加入WTO时承诺，其它成员的自然人可以接受中国学校和教育机构的雇佣和邀请到中国提供教育服务。但是，我国在具体承诺表中也对教育服务的自然人提供者作出资格的限制，对自然人的学历、专业职称和专业工作经验作出严格的规定。为兑现开放教育服务的承诺，我国开始逐步完善教育立法。不过，遗憾的是，对教育服务自然人流动还缺乏高位阶的法律规范，对自然人流动提供教育服务的规定仅散见于各种法规和规章。
我国现有的规范自然人提供教育服务的法律规范主要包括等适用于所有在华外国人的法律规范和专门规范自然人流动的法律规范。从法律规范的层次来看，除了国际条约（WTO系列协议和我国“入世”法律文件），还有法律、法规和规章；从法律规范的内容看，包括海关管理、居留限制、资格认证、雇佣与合同管理、争议裁决等；从法律规范的内容性质来看，既有对自然人行为的限制和规范，也有对其权利的保障和救济。从整个法律体系来看，我国已初步建立规范和管理教育服务自然人流动的基本法律框架。但是，现有法律规范也有明显的缺陷，除了立法层次低、内容散乱外，还有的立法内容陈旧，甚至与我国的“入世”承诺相违背。[1]
四、我国教育服务开放中存在的问题
（一）我国对开放教育服务市场的认识不足
我国目前依然存在对教育的属性和功能、教育主权、受教育权、政府的教育职责和教育产业化的误解甚至是错误的认识，这直接导致了对开放教育服务的误解和认识不足。
首先，我国长期忽视教育的经济属性和功能。教育具有政治、经济、文化和社会方面的属性。GATS把教育服务归类到服务贸易足以说明在WTO 成员中对教育的经济本质已经形成一定的共识。而在我国，教育的经济属性一直没有得到重视甚至是长期忽视，20世纪90年代国家领导人曾经支持教育产业化，[1]但最近教育部公开反对教育产业化，这就是例证。[1] 另一方面，我国过多地赋予了教育政治和意识形态的功能。现有的教育法律法规和政策中充满了政治术语，过分强调意识形态教育。
其次，我国没有完整地认识和保护公民的受教育权。我国现行法律把接受教育规定为公民的权利和义务，这种含糊不清、操作性差的法律条文颠倒了国家的教育提供义务和公民的基本人权的关系。作为全体国民共同利益的代表和教育外部性的受益人，政府负有为全体国民提供平等教育机会的不可推卸的责任和义务。受教育权的实现首先是政府的义务和责任，公民有权选择不同教育机构实现受教育的权利，而我国教育立法缺乏这方面的规定。
再次，教育产业化受到误解。我国先后有过几次关于教育产业化的论争，但没有人对教育产业化的内涵作过准确的界定。产业化的基本内涵应该包括市场机制为主导、质量保障为根本、政府服务为支撑、法治监督为手段等四个方面的内容。教育部分部门产业化并不减少而应增加政府的教育责任。一些学者和民众反对教育产业化，简单地把教育产业化与教育高收费、滥收费等同起来。笔者认为，教育高收费、滥收费的根源就是教育资源的垄断和不合理分配，公立教育与民办教育（包括外国教育）缺乏有效的、公平的竞争，而教育产业化的提法过于笼统，不能完整反映不同教育服务分部门的差异和不同地区、水平和专业的教育服务需求的公众差别。教育服务的经济属性决定了教育可以有限地、分部门产业化。
最后，对开放教育服务市场弊大于利的担心。在开放教育服务市场之前，有人担心开放教育会引起种种问题，如教育主权的丧失、意识形态的渗透和国内教育服务市场的流失等。[1] 这种担心不无道理。教育的复杂属性决定了教育服务的特殊性。但是，从长远来看，我国开放教育服务是必然的趋势，因为积极的开放教育服务只是教育主权的部分让渡，有利于提高国内教育的整体发展水平和教育质量，也有利于加强与不同文化的交流与融合，吸收人类文明的共同成果。[1] 我国的教育发展进程已经证明，封闭的教育市场只能导致低效率、低质量和垄断。另一方面，“入世”以后，有关部门对开放教育服务的复杂性认识不足，准备不充分，立法迟滞，执法不力。中外合作办学是我国承诺开放教育服务的主要模式，也是最直接处于我国立法管辖之下的教育服务模式，但是，我国直到2003年3月和2004年6月才出台《中外合作办学条例》和《〈中外合作办学条例〉实施办法》。
（二）我国的教育立法缺乏体系、内容粗疏
我国目前的教育法律体系涵盖了教育服务的主要方面，包括我国教育体制的基本原则和结构（如《教育法》）、教育的分部门（如《高等教育法》、1986年制定、2006年修订的《义务教育法》和《职业教育法》）、教师（如《教师法》）、语言（如《语言文字法》）、民办教育（如《民办教育促进法》）、外国教育服务（如《中外合作办学条例》）和特殊教育（如《残疾人教育条例》）。这些全国性法律和法规客观上促进了我国教育服务业的发展，但是，现有的我国教育法律体系不够完善，缺乏保护学生权益、规范和保护学校运作、鼓励和保护教育投资以及保障和监督教育拨款的全国性法律，现有的教育法律规范内容上也不够细致具体，模糊性条款较多，可操作性差，即使在中外合作办学领域也是如此。
我国承诺开放教育服务是国家教育主权的部分让渡，但仍然保留了制定和实施教育法律规范的权力，对外国教育服务提供者提供教育服务进行管理和监督的权力。但是，我国现有的教育法律缺乏维护教育主权及保护和发扬传统文化的明确规定。对于教育服务自然人流动，我国虽然做出有限制的开放承诺，但是并没有及时有效地制定相关立法，现实中不符合规定的外籍教师大量涌入，导致教育质量无法保证。这是我国放松对自然人流动提供教育服务的监督和控制的结果，也是目前“重审批、轻管理”立法模式的必然结果。
（三）我国现有教育立法对权利的保护不足
教育是教育服务提供者和学生通过接受和提供教育服务进行互动的过程。因此，教育立法应当涉及教育服务提供者、学生和教育服务本身三个要素，并把重点集中在教育活动的实施和监控方面。在教育服务的提供过程中，教育服务的质量始终是政府和学生的关注焦点。政府通常通过针对教育活动的立法和执法，包括教育目标和教育活动的内容，对教育的过程实行监督和控制。
（1）学生权益的保护。学生是教育服务的主体和中心，他们享有法律应当保护的受教育权。受教育权可以通过不同的途径实现。政府可以通过举办公立教育或鼓励、促进发展民办教育（包括允许对外开放本国的教育服务）为适格的学生提供平等的教育机会。学生非常关注所受教育的质量和相关学业证书的认可程度，因为这关系到他们将来的职业发展，尤其是在跨国提供服务的情况下。因此，必须保障和保护学生的受教育权，并在其权益受到侵害时提供法律救济。
我国《教育法》第5章规定了学生的权利，主要包括平等的受教育权、财政自主权、学习权、教育资源与设施使用权、获得助学金、贷款和帮助的权利、获得公正学业评价、学业证书的权利、投诉和获得救济的权利等。笔者认为，学生除依法享有普通公民的一切权利之外，还享有作为学生这一身份所特有的与教育密切联系的权利，包括受教育权、信息权、监督权、投诉权和获得救济权。在跨国教育服务贸易中，国家应当依法保护学生免受欺诈和低劣教育服务的侵害。我国现有的教育立法主要规定保护学生的安全、道德教育和获得学业证书的权利，很少涉及他们受教育权的保护以及在信息服务、教育质量和学业证书等各方面权益的保护问题。因此，我国的教育立法在保护学生权益方面非常薄弱。
（2）教育机构和教育投资者的保护。教育服务由教育投资者（政府投资的公立教育除外）投资的教育机构提供。资本的目标是利润。在教育服务领域的投资不同于公益捐赠，投资的逐利本质也必然体现在教育投资中。与其它投资不同的是，教育投资的利润往往被限定在一定的范围内。我国现行的教育法即把教育界定位为公益事业，否定教育机构的利润目标。这有可能有助于保证教育的公益性质，但也会挫伤投资者投资教育的热情，促进民办教育发展的目标也会受到影响。
我国目前的教育投入严重不足，教育发展水平不高，尤其是高中教育和高等教育提供能力不足，教育的持续健康发展需要私人资本的积极参与。目前，我国教育立法对投资者权益保护不足的缺陷（如教育投资收益）已经影响到民办教育的健康发展。我国的教育立法一方面允许私人投资（包括外资）从教育机构的收入盈余中获得合理回报，而在另一方面又把各类各级教育机构划归为公益范畴，否认教育机构获得盈利的权利和目标。
值得注意的是，《民办教育促进法》和《中外合作办学条例》均暗示我国客观存在法律允许区分营利性和非营利性教育机构的情况。[1] 我国的教育法律体系承认和保护教育机构对投资在教育机构的资产拥有财产权，并把它们的投资收益包括在法人财产中，但却没有明确规定投资者如何获得投资收益。这不足以为投资者在教育领域持续投资提供动力。
教育机构是教育服务的直接提供者，作为独立法律实体的公立或民办教育机构享有依法实施教育活动的权利和自主权，政府和教育部门无权干预他们的日常运作。但是，实际上，我国目前的行政机关权力过大，教育行政部门的权力影响和行政干预几乎体现在所有的学校运作过程中，他们决定着公立学校的财政、人事、课程设计、招生等事务，这与市场经济环境下政府的服务职能极不相称。政府的教育职责应当体现在法律的制定和实施、教育资金的调控和教育质量的评估与监督等方面。
（3）知识产权保护。知识产权保护在我国的教育服务贸易的问题并不鲜见。美国教育考试服务中心（ETS）就曾起诉新东方教育技术集团擅自使用GRE试题。[1] 这一案例说明，在提供教育服务过程的知识产权保护已经越来越重要，因此产生的国际争端也会增多。在跨国教育服务贸易中，保护知识产权主要体现在跨境提供和商业存在两种服务提供模式中，这是因为，这两种服务贸易模式最可能牵涉到实体的和无形的教育资源的跨境流动、使用和转移。人们开始担心跨境教育服务贸易中的知识产权保护，尤其是学习资料。
教育服务贸易中的知识产权主要包括标识、商标、专利和版权。许多外国教育机构提供的教育服务（包括培训和考试服务）享有良好的声誉，其标识和商标往往就是优质的标志，尤其是在语言培训和信息科技领域，如GRE，TOEFL 和NIIT。使用这些标识必须得到其持有人的许可。作为资本投资，他们应该得到更严格的保护，因为他们已经成为中外合作办学机构资产的一部分。《中外合作办学条例》规定中外双方的教育机构均可以用知识产权作为对中外合作办学机构的投资，但对合作办学机构终止后知识产权的归属没有明确规定。
（四）我国现行的教育体制效率不高
1.效率低下的教育行政导致中外合作教育机构成本增加。由于地方保护主义和官僚主义的蔓延，地方教育行政部门和我国高等学校内部行政部门的官僚主义作风导致中外合作办学的独立学院在审批过程漫长低效。冗长复杂的审批程序和手续给寻求以中外合作办学形式在我国境内提供教育服务的外国教育服务提供机构造成不必要的时间和资源浪费，由此产生高昂的成本。
2.政府对跨国教育服务的质量监管不够严格。一方面，我国允许对外合作办学，以此引进海外优质教学资源，国内的教育机构也希望以此扩大在国内教育服务市场的竞争优势。海外教育机构主要目标在于利润，一些打着各种旗号赚钱的不良中外合作办学教育机构更是把利润作为第一目标，无视教育质量的提高和保证。一些地区的地方政府支持当地学院和大学与海外教育机构合作办学，但对办学机构的办学活动和教育质量没有严格监督。一些地方官员出于本人仕途需要和政治工程的考虑，注重引进外资和外国教育资源而忽视对教育服务的质量监管。另一方面，学生往往被跨境提供的教育服务（主要是网络教育和远程教育）宣传的成本低、见效快所迷惑而忽视风险，结果上当受骗的例子屡见不鲜。如何保证和监督跨国教育服务的质量已经引起广泛关注。
3.教育领域不公平竞争加剧。外国教育服务机构通过中外合作办学的形式进入我国教育服务市场，获取高额利润。存在于公立学校与民办学校之间的不公平竞争加剧。公立教育机构利用本身的资金和人才优势通过控制资源维持竞争优势，且地方政府利用各种政策扶持他们的发展。民办学校则处于劣势，没有政府的资金支持，缺乏资金渠道，招生数量受到限制。一些地区的政府部门甚至为了增加财政收入把民办学校当作企业进行收税，增加了民办学校财政负担。
4.政府服务不到位甚至是缺位。我国对教育服务境外消费即海外留学不做限制，每年都有成千上万的学生选择出国留学，但是，他们选择的目的地国家和学校的教育服务质量千差万别，良莠不齐。学生因为所受教育服务质量低下或学历不被我国认可而上当受骗的报道屡见不鲜。学生应当承担一部分责任，但我国政府也应承担相应的责任，因为它没有为学生提供及时、充分、准确的信息服务。另一方面，留学的低龄化现象也日益突出。这是留学盲目性和民间对我国教育体制和教育模式不满共同作用的结果。低龄留学生在海外引起的种种问题导致了资源的浪费。我国教育行政部门应该发挥职能引导海外留学健康发展。
五、我国应对教育服务开放的策略
我国必须履行“入世”承诺，开放教育服务，用发展中成员的身份，把握教育开放的节奏与步骤，力求在维护教育主权和公共利益的基础上保持教育服务开放与经济社会发展相一致。
（一）改革教育体制，准确界定教育服务
首先，我国应立法区分营利与非营利性教育。我国在“入世”时承诺开放教育服务，已经在事实上承认了教育服务的可贸易性和营利性，从立法上区分营利性教育与非营利性教育只是对教育服务发展的现实的承认和对教育服务真实属性的恢复。否认教育的经济属性与功能已经在客观上阻碍了教育的发展、改革和开放。几次对教育产业化的争论并没有实质性地阻遏教育高收费和乱收费现象。相反，现实中，教育服务领域国有民办、名校办民校、校中校的现象没有得到根本性的改观，教育资源的垄断客观上助长了公立学校摄取和控制优质资源的欲望，造成实际上的教育不公平竞争，从而在事实上侵害了公民的教育平等权和受教育权。我国应当确立公立教育与民办教育平衡和协调发展的双轨制，通过立法手段明确区分营利性和非营利性教育，规定国家对公立教育的拨款和财政支持政策，规定政府对民办教育的鼓励和财政扶持政策，改善教育服务贸易法律体制和政策，鼓励企业、组织和个人投资和捐助教育。
其次，我国应通过政府资助和严格监管促进和规范民办教育的发展。现实中一些民办学校的不规范甚至是违法运作损害了民办教育的声誉。政府应当加强对民办教育运行的规范与监管，以保证教育质量，保护学生的合法权益。同时，政府也应采有效措施，资助和支持民办教育的发展，促进其提高教育服务质量。
第三，政府应加强对公立教育的财政支持和监管力度。政府财政投入不足和监管不到位是目前我国公立教育健康发展的瓶颈。我国应该也有能力建立有效的财政投入体制，如财政拨款、转移支付、教育税收和筹措教育基金等手段，必要时可以发行教育彩票。同时，政府也可以加大监管力度，促使公立教育提高办学效率、教育竞争力和教育质量。
最后，国家应建立有效的教育资源分配和利用体系，推动教育人力资源在公立与民办教育之间合理有序流动。教育服务开放的基础是规则与规范，公平竞争的基石是教育服务专业人员的合理有序流动。公立和民办教育均是我国教育的组成部分，应当公平享有和利用国家的教育资源，国家对此不应有任何歧视和不合理的区分。教育资源的合理分配和使用符合我国教育的长远利益，有利于教育健康发展。
（二）完善教育立法体制与立法体系
首先，完善现行立法体制，统一教育服务立法。我国目前的教育服务立法包括学历教育和非学历教育，实行的是分类立法的模式，学历教育部分的立法基本上由全国和地方各级人大及各自常委会、国务院和地方人民政府进行，而非学历教育，特别是职业技术培训方面的立法权由国家和地方劳动行政部门行使。这种分类立法的模式事实上形成了教育服务多头立法、多头监管的局面，不利于法制的统一，容易出现立法重叠和监管不力的情况，妨碍教育法律的统一、公平和合理实施。我国应由全国和地方各级人大及各自常委会、国务院统一行使教育服务立法权，取消劳动行政部门的立法权力，原由劳动行政部门的教育服务的管理和规范职能统一由教育行政部门行使。
其次，从立法内容上应当保持教育服务的公益属性和经济属性的有机统一，允许民办教育获取利润。尽管《民办教育促进法》区分民办与公立教育，并且采取不同的政策，但并没有明确区分营利性与非营利性教育。否定教育的经济属性对我国制定教育发展政策和立法产生消极的影响。一方面要鼓励民办教育发展，但是没有明确教育的部分产业属性，导致制定政策和教育立法时束缚了手脚。一些地方政府和官员利用现行教育体制的漏洞阻碍民办教育的发展，这实际上违背了教育的真实属性。总之，我国的教育立法应当保持教育的公益属性和经济属性的有机统一。公益性应主要体现和实现在公立教育，经济属性主要体现在包括外资教育机构在内的民办教育。
再次，完善现行教育法律体系。目前我国的教育法律体系不适应入世后的教育开放的形势需要。我国承诺开放五个教育服务分部门，但至今为止，只颁布了一部规范中外合作办学的统一实施的行政法规，对教育服务的跨境提供、境外消费和自然人流动方面的立法几乎是空白，而当涉及此类教育服务贸易模式的问题时往往依靠政府文件或临时性行政措施解决，这不符合WTO的透明度要求，也不符合依法治国的需要。因此，我国应尽快完善现行教育法律体系。（1）修订现行教育立法。我国应当在《教育法》中明确规定开放教育服务、维护教育主权和保护与发扬传统文化的原则，修订《中外合作办学条例》和《实施〈中外合作办学条例〉办法》，明确规定加强对中外合作办学监督管理的具体措施。（2）增加新的教育服务立法。我国应尽快制定如《学生法》、《学校法》、《教育投资法》和《教育拨款法》等法律和《教育服务贸易条例》等法规。
最后，重新界定教育行政部门的属性和职能。现行教育行政体制反映了计划经济模式下教育行政的需要，不适应市场经济模式和我国履行入世承诺和义务的实际需要。我国应当把政府的教育行政职能从计划和行政转换为教育拨款、质量监督和信息服务，改变目前的指令计划、行政管理的模式，改变从教育机构的建立、运行、教育拨款、招生到日常运行都由政府包办的状况。
（三）确立管治型的教育开放模式
从实行教育服务开放的政策和保护教育服务业健康发展的目的来看，我国需要实施管治型的教育服务开放模式。加强监管、保证教育质量是管治模式的核心内容。外国教育资本和投资的进入有利于补充我国教育投资和投入的不足，增加我国整体的教育服务提供能力。教育的经济属性和投资的利润追求目标会使外国教育服务提供者更多地专注利润而不是教育质量。我国应建立严格的教育服务质量保证体系，加强对包括中外合作办学在内的各种外国教育服务贸易的管理与监督，促进教育服务业的健康和可持续发展，实现教育的目标和目的。
（四）维护教育主权，保护传统文化
教育涉及文化传承和国家建设。引进外国教育服务可能同时引进多样的外国文化和价值观念。不同文化的交流与碰撞有利于族际了解和社会进步，也会给传统文化和价值观念带来冲击，尤其是在文化单边主义的背景下。我国应在不违背“入世”承诺和WTO 规则的前提下，利用立法和行政手段，在教育服务开放中加强保护和发扬民族文化和传统方面的工作，维护教育主权。
（五）改善政府服务
政府的职能并不局限于管制与行政，提供合格的服务是现代政府的重要职责。教育行政部门应该在加强监管和行政的同时提高服务意识，改善服务质量，为所有教育服务各方主体提供及时、准确、便利和透明的信息服务。我国加入WTO已六年多，仍缺乏统一、全面、准确、可获得的中外合作办学、教育服务自然人流动和跨境提供的官方统计数据。教育服务方面的政府信息服务应加强。
（六）加强国际合作
国际交往中的国家都是自利和利益驱动的，往往通过多边贸易体制把自己的国家利益和贸易政策作为制定经济贸易战略的主导因素。具有不同政治力量和经济利益背景的国家组成了WTO这一超级贸易机构，也必然反映和影响各个成员的利益诉求和力量博弈。我国作为WTO的新成员也不能超然物外。适应、参与和合作是我国的必然政策选择。今后，我国应该采取更积极的姿态、更加灵活的策略和更富有成效的合作推动教育服务的开放。
过去，我国在教育服务领域里的开放基本是属于被动的规则接受者，在教育服务贸易领域里与其它成员的合作也是有限的。教育开放伴随的学历认证和认可、教育质量保证没有得到妥善解决。因此，我国应加强与WTO其它成员的谈判，更加积极地推动谈判进程，促成各成员达成教育服务贸易的多边协议。长远来看，我国应在尽快熟悉WTO规则的基础上，谋求发挥更加积极的作用，参与制定国际教育服务贸易的规则。
六、结语
影响教育服务的因素有很多，包括政治、经济、文化和意识形态。贸易利益的冲突自然地贯穿于国际贸易的始终。我国面临着知识经济时代带来的各种挑战。教育成为提高国家竞争力的决定性力量。
我国开放教育服务的承诺对教育服务业的发展产生深远而积极的影响。我国开放教育服务总体上利大于弊，收益大于损失。当然，对外开放教育服务市场也暴露出我国教育政策育立法中存在的问题甚至使各种矛盾尖锐化，因此，应该采取措施最大限度地获取收益而同时减少风险和代价。我国应该忠实履行自己的“入世”承诺，使教育立法符合WTO规则、开放承诺和自身的教育发展水平，保证法律规范得到统一、公正和公平的履实施，同时，根据ＷＴＯ规则最大限度地维护国家贸易利益，改革教育体制，实行有限的、有管治的市场开放政策，改善教育立法，加强执法力度，提高政府服务水平与质量，增加国际合作，推进我国教育服务业在WTO体制下健康发展。
【作者简介】
金孝柏，男，1968年生，法学博士，助理研究员，上海对外贸易学院国际经贸研究所。
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