海上阻禁大规模杀伤性武器扩散运输的合法性

【出处】《法学家》2010年第6期
【摘要】海上阻禁大规模杀伤性武器扩散运输是一种新出现的反扩散措施，具有不同于传统防扩散的特点。创造性运用港口国管辖、沿海国管辖和船旗国管辖机制的阻禁符合海洋法和防扩散国际法，公海阻禁则缺乏足够法律支持。美国总统奥巴马制度化防扩散安全倡议可能使海上阻禁成为一项新的国际法制度。
【关键词】海上阻禁；大规模杀伤性武器；防扩散安全倡议；海洋法公约
【写作年份】2010年


【正文】

　　大规模杀伤性武器（即核、化学和生物武器）及其运载工具或相关材料（以下统称大规模杀伤性武器或其材料）的扩散是对当今国际和平与安全最直接的威胁之一，应对这种威胁的一项新发展是反扩散措施的出现，其中特别显著的是在海上对有扩散运输嫌疑的船舶进行阻禁。现行海上执法机制能否为阻禁提供法律依据，它存在哪些问题，未来如何发展，本文对这些问题进行探讨。

　　一、海上阻禁扩散运输的缘起

　　阻禁一词在法律上没有一个正式定义。按照美国国务院的解释，它是指在足够的情报并符合国家权力和国际法律框架的基础上采取的任何行动，以拒绝、阻延或粉碎与扩散活动有关联的运输。[1]阻禁包括拦截、登临、检查、逮捕或扣押等具体行动。它与海洋法上的“登临”有所不同，后者并不一定伴随扣押行为。它也不同于“隔离”，因为隔离是针对某一特定国家的一种“检疫”行为。

　　海上阻禁可以追溯至中立法与隔离法的历史。1962年美国隔离古巴、在公海拦截装载导弹运往古巴的前苏联船舶首开现代海上阻禁扩散运输先河。然而，这种行动进入广泛国际视野却是“9／11”严重恐怖袭击事件之后，西方国家、尤其美国应对恐怖分子和有关国家获得或发展大规模杀伤性武器引起严峻威胁的产物。2002年八国集团发起《防止大规模杀伤性武器和材料扩散全球伙伴关系》，承诺采取六项防扩散原则，其中第四项原则吁请所有国家合作探测、遏止和阻禁非法运输此类物项。同年，第一次合作阻禁在红海发生。12月9日，西班牙海军根据美国情报在靠近也门的公海上截获一艘朝鲜货轮“小山”号，在水泥袋下发现15枚“飞毛腿”导弹和两用化学品。但是，由于也门声称这些武器是它合法购买的，美国和西班牙不得不释放船舶及其货物。这一事件促使美国重点关注加强反扩散措施。第二天，美国发布首份《打击大规模杀伤性武器国家战略》，将有效阻禁定位为一项反扩散措施，并作为该战略的首要组成部分。

　　2003年，海上阻禁首次得到较完整阐述，确立起基本框架。5月，美国前总统布什在波兰宣布成立“防扩散安全倡议”（PSI，下称“倡议”）。随后不久，倡议参加国公布了《防扩散安全倡议：关于阻禁原则的说明》（即巴黎原则）。根据该原则，倡议参加国将在陆、海、空阻禁大规模杀伤性武器或其材料进出与扩散活动有关联的国家或非国家行为者。阻禁有两个潜在步骤：一是阻止、登临和搜查嫌疑船舶、飞机或其他运输工具（简称“登临”）；二是扣押违禁货物。[2]

　　倡议引起国际社会积极反响，进展顺利，其参加国达98个，共举行了27次专家会议和44次模拟阻禁演习（见表1），其中大部分是在海上进行的。[3]美国还与11个国家签署了倡议船舶登临协定。[4]更重要的是，在美国大力推动下，国际海事组织2005年通过了《1988年制止危及海上航行安全非法行为公约》修正案（下称《2005年议定书》）。该议定书首次以多边条约的形式给予阻禁某种程度的正式承认。

　　海上阻禁之所以成为一项主要的阻禁活动，是在于与经由陆路和领空的运输相比，海洋提供的无可比拟的优势使之更容易为企图扩散或获得大规模杀伤性武器或其材料的国家或非国家行为者所利用。首先，全球贸易主要依赖于快捷、高效的海运业，其占世界货物运输量的90％。每天穿梭于世界各地的商船构成国际供应链上不可缺少的关键环节，因此通过海路贩运的可能性相当高。联合国秘书长报告承认这一事实，它指出：由海路非法贩运核生化武器是对海事安保的主要威胁之一。[5]

　　其次，海上运输较少受到外来控制。海洋是世界的一个主要交通要道。在内水以外的各个海洋区域，外国船舶都享有航行权利，并且随着向海一面的渐次扩展而越来越大，即从无害通过到专属经济区航行自由再到公海自由。与之相反，沿海国对外国船舶的管辖权越来越小。而船旗国本身往往不愿意或不能够对其船舶行使有效控制，这种情况很容易为恐怖分子或罪犯所利用。陆路和领空运输则不同，它们完全处于有关国家的管制之下，没有任何通行权利。

　　最后，海上运输隐蔽性更强，成功几率更高。这表现在以下方面：第一，海洋占地球面积的近3／4，其浩瀚空间使船舶运输具有天然隐蔽性。第二，商船、渔船和游艇等海运工具为贩运违禁武器或材料提供了多种选择，扩散者或意图获得者可以随意改变运输格局和运输路线。第三，有些国家实行船舶开放登记制度，允许外国人所有或控制的船舶登记取得其旗帜，这种旗帜称为方便旗。方便旗船占世界船舶总吨位的一半以上，仅巴拿马和利比里亚的就占近1／3。方便旗可以被用来掩盖扩散者或意图获得者的真实身份及扩散活动。而海上运输牵涉多种不同货物、成千上万中间商更使他们的真实身份扑朔迷离。第四，海上运输集装箱化便于在合法货物中藏匿违禁武器或材料，无须船长或船员参与。牢固叠放的巨型集装箱加大了货物搜查的难度。比如普通集装箱船能够装载20英尺的集装箱约6600个，最大集装箱船则能够装载约11000个。[6]

　　二、海上阻禁扩散运输的特点

　　海上阻禁与国际社会对待大规模杀伤性武器或其材料扩散的传统政策--防扩散不同。自第二次世界大战结束后形成的防扩散体制以多边条约为基础，其核心是1968年《不扩散核武器条约》、1972年《禁止生物武器公约》和1992年《禁止化学武器公约》。这些有约束力的多边法律文书的有效性为联合国安理会决议、区域性无核武器区条约和多边出口控制机制所加强。安理会自20世纪90年代以来承认大规模杀伤性武器扩散对国际和平与安全构成威胁，通过了一系列防扩散决议，特别是2004年“防止核生化武器扩散”的第1540号决议。区域性无核区条约是拉丁美洲和加勒比、南太平洋、东南亚、非洲和中亚国家各自签署的。多边出口控制机制旨在协调和加强成员国的出口管制，包括桑戈委员会、核供应国集团、澳大利亚集团、导弹及其技术控制制度和瓦森纳安排。

　　现行防扩散体制有两类监督执行措施：一是信任措施，目的在于确保国家不扩散并以和平方式利用核能、生物和化学制品或设施，如申报、监测与保障和核查。二是矫正措施，如中止成员资格或特权、控诉或集体行动。这些措施往往通过国际组织进行，强调多边性、政治或外交方法的应用及与目标国家的合作，由此显示了防扩散的被动性与消极性，缺乏有效执行力。

　　以核不扩散体制为例。监督缔约国遵守《不扩散核武器条约》的义务由国际原子能机构依据保障协定进行，但它本身不能积极主动地执行保障制度。在1997年保障协定附加议定书通过之前，国际原子能机构无权检查缔约国未申报的核设施。即使附加议定书扩大了它检查未申报设施和采取更主动检查措施的权力，可批准国数目有限。[7]因此，核保障制度主要依赖于目标国家的合作，和平地进行。而被嫌疑违反条约义务的国家在和平利用核能幌子下拒绝合作或为核查设置障碍的情况并不鲜见，甚至以“非常事件”威胁到国家利益为由威胁退出或退出《不扩散核武器条约》。尽管安理会被赋予对不遵守情况的执行作用，但它采取进一步行动（如禁运）不仅涉及一系列漫长的外交过程，而且容易为国际政治所左右。持续的伊朗核危机就是一个突出例子。至于对非签署国，尤其事实上的核国家--以色列、印度和巴基斯坦，核不扩散体制更显得无能为力。

　　相比之下，海上阻禁属于反扩散。反扩散是以积极行动执行防扩散义务，而非消极地抑制扩散。海上阻禁不以条约为基础，长有“牙齿”，执行更主动和强有力，对扩散活动更具威慑性。《巴黎原则》本身不是条约，不对阻禁提供授权。相反，它要求参加国“在符合国家司法权力和相关国际法以及包括联合国安理会在内的国际框架的基础上”行事。阻禁活动由参加国“自行或根据他国的请求和正当理由”进行，运用军事、情报、执法和外交等手段，既无需通过组织机构的集中程序，也不取决于受影响国家的合作。因为“防扩散安全倡议是一种活动，而不是一个正式组织。”[8]阻禁的范围不是受影响国家境内，而是参加国的内水、领海、毗连区和其他国家领海以外的公海，专属经济区不被视为一个与公海不同的区域。阻禁的对象不是直接针对受影响的国家，而是有扩散运输嫌疑的船舶，不论其国籍如何。阻禁本身也不仅仅指登临，而且还包括在查出违禁货物时予以扣押。因此，海上阻禁绕开了有关国家主权的问题，可以将扩散运输“先发制人”地围堵于与扩散活动有关联的国家的领海之外。正是在这个意义上，海上阻禁被视为一种攻击性、强制性与威慑性阻止、阻断和预防扩散运输的反扩散行动。

　　三、海上阻禁扩散运输的创造性法律适用

　　海上阻禁直接相关的法源是被称为海洋宪章的1982年《联合国海洋法公约》（下称《海洋法公约》）。该公约虽然没有一个条款提到制止贩运大规模杀伤性武器或其材料问题，但是它提供的三种拦截船舶模式与阻禁有关，即港口国管辖、沿海国管辖和船旗国管辖。海上阻禁是这些管辖权规则的创造性适用。

　　（一）港口国管辖

　　港口国管辖类似于国家对其领土所行使的主权，因为港口通常是内水的一部分，外国船舶不享有任何航行权利。因此，港口国在内水享有完全的和排他的主权，其立法和执法权力不受限制。这意味着，港口国可依其宪法或其他国内法渊源，制定禁止载运大规模杀伤性武器或其材料以及将违反行为定为犯罪的刑法、海关法或其他类似法律规章。而国家这样做是履行防扩散义务的要求，是主权者的责任。《不扩散核武器条约》、《禁止化学武器公约》和《禁止生物武器公约》不仅规定了国家不扩散的一般性义务，而且后两个公约还明确规定了“国家执行措施”，即国家必须按照其宪法程序采取必要措施，禁止并防止其领土上任何地方的自然人和法人进行扩散活动，包括针对此种活动制定刑事立法。《2005年议定书》要求缔约国将扩散运输犯罪纳入其国内法。

　　第1540号决议强化了上述条约义务，并确立了所有国家在这方面的责任。决议要求所有国家通过、审查和保持适当、有效的法律与执法努力，查明、阻止、防止和打击非法贩运核生化武器或相关材料和中间商交易，并对违反行为施以适当的刑事或民事惩罚。安理会制裁朝鲜和伊朗的决议也明文要求所有国家根据本国法律授权和立法并遵循国际法，特别是海洋法，在港口对有合理理由认为载有违禁货物进出伊朗或朝鲜的船只进行检查。[9]因此，进入一国港口的外国船舶如果违反其禁止扩散运输的刑法或海关法，它可以自由地检查、逮捕该船舶和没收违法货物。正是这一公认的管辖权原则，内水阻截才具有稳固的法律基础，成为海上阻禁合法性的一个最明显表现。《巴黎原则》强调审查和加强国家司法权力、鼓励港口国加入或争取它们合作的原因就在于此。

　　（二）沿海国管辖

　　1.领海管辖。沿海国在领海的管辖与港口国管辖的唯一区别是外国船舶享有无害通过权。如果外国船舶的通过是无害的，沿海国不得阻止；反之，则可以采取“必要的步骤以防止非无害的通过”。因此，领海阻禁的关键问题是扩散运输是否构成非无害通过。

　　《海洋法公约》第19条第1款定义了无害的标准，第2款进一步列举了非无害情形。然而，贩运大规模杀伤性武器或其材料不属于任何一种例外，领海阻禁因而受到争议。有些国家在《海洋法公约》缔约国会议上表示，倡议行动应符合公约的规定，特别是领海无害通过权。[10]一种明确反对的观点认为，领海阻禁与无害通过权明显冲突。沿海国很难证明武力威胁或使用武力这项惟一的例外可以适用。威胁沿海国主权的不是仅仅运输大规模杀伤性武器，而是使用这些武器。即使此种运输威胁着沿海国安全，也不足以证明这些武器将被使用。[11]另一种较为灵活的观点则主张，沿海国在领海的广泛自由决定权对阻禁的作用是有限的。如果沿海国修改国内法将扩散运输宣布为一种新的非无害，这将与第21条相冲突。该条允许沿海国制定的法律规章与武器运输没有直接关系。[12]从事扩散运输的外国船舶只要没有从事公约所禁止的活动，并满足无害通过的所有其他条件，其通过就是无害的，沿海国不得拦截。[13]

　　上述看法的共同点是将第19条第2款的例外视为穷尽列举。确实，该条款提供一个非无害列表的目的在于形成一个更客观的定义，以缩小沿海国解释的范围，减少他们滥用防止非无害通过的权利的机会。1989年美苏《关于无害通过国际法规则的共同解释》提到“1982年公约第19条第2款详尽列举了通过为非无害的活动。”[14]但是，从条约解释的规则来看，狭义看待无害通过的论点经不起推敲。第19条第2款最后一项“与通过没有直接关系的任何其他活动”措辞清楚表明了该条款的开放性。结合该条第1款“（无害）通过的进行应符合……其他国际法规则”，这种开放性更为明显。第三次海洋法会议的编纂历史也提供了有力证据。在会议期问，第19条第2款最后一项被批评为具有非穷尽性质。然而，改变这种状况的努力没有取得成功。美苏1989年解释不构成一个正式解释，因为美国不是公约的缔约国。而且，《巴黎原则》要求倡议参加国在各自领海内阻禁扩散运输。因此，在公约没有措辞明言反驳假定时，第19条的列举必须解释为非穷尽的。由于《海洋法公约》没有提供一个具体指南来限制沿海国解释除了明文提到的那些禁止外还有哪些是非无害的，以及禁止扩散国际法规则的确立，所以沿海国完全有理由将扩散运输宣布为一种新的非无害。现在已有不少国家制定了禁止扩散运输的法律或对违法贩运规定了强制执行措施。[15]

　　将扩散运输视为非无害可能引发这样的疑问：难道扩散运输船舶通过领海本身就是非无害的？因为第19条第2款强调的是船舶通过时的某种“活动”，而非通过本身。这种疑问很容易澄清。《海洋法公约》第19条关于无害的标准是通过是否“损害沿海国的和平、良好秩序或安全”，而非“活动”。这种逻辑将导致如下解释：无害通过权可以仅仅因为船舶通过领海的性质而丧失，为此不再需要船舶有其他某种行为。实际上，作为其前身的1958年《领海及毗连区公约》第14条第4款没有对非无害施加任何具体行为要求，这“与国家实践和习惯法是一致的，它明显地不需要实施任何具体行为或违反任何法律才丧失无害性。”“一艘船舶仅仅出现在领海就足以威胁沿海国。”[16]在当前安全环境中，任何沿海国都可以认为通过其领海的扩散运输损害了其和平或安全。而且，《海洋法公约》第27条第5款保留了对仅仅通过领海的外国船舶行使刑事管辖权的可能性，领海也不应该因为无害通过权而成为扩散运输的绿色通道。

　　即使扩散运输不能被视为无害的例外，有关无害通过的其他条款仍然可以提供阻禁所需要的法律基础。第19条第2款第1项（武力威胁或使用武力）是可适用的，沿海国无需等到威胁变成使用武器时才行动。该条第7项也具有适用性，只要沿海国海关法禁止贩运武器或其材料。这种法律与第21条不存在抵触问题，因为海关法是沿海国有权制定的有关无害通过的法律和规章。这就如有学者所说，第19条和第21条中虽然没有哪一项抽象地完全吻合，但在实际上，一个国家应该毫无困难地把大规模杀伤性武器威胁硬塞进其中一项管辖权中。[17]而第23条的特别船舶证书和特别预防措施是对载运核物质或其他危险或有毒物质的船舶行使无害通过权的特殊附加要求，其本身不是无害性的决定性因素。第27条允许沿海国在罪行的后果及于他们或者罪行具有扰乱当地和平或领海良好秩序的性质时对通过的船舶行使刑事管辖权，这意味着沿海国可将扩散贩运触犯其刑法作为阻禁的理由。

　　在与领海具有相似性质的某些用于国际航行的海峡和群岛水域，外国船舶享有过境通行权或群岛海道通过权。这两种航行权利不受阻碍，在性质上基本相同，都比无害通过权更严格。有一种观点表达了对海峡沿岸国阻禁的怀疑。[18]然而，海峡沿岸国和群岛国否定有扩散嫌疑船舶的通行权仍然不成问题。如同无害通过情形一样，行使过境通行权的外国船舶不得对海峡沿岸国进行任何武力威胁或使用武力（第39条），应遵守其海关法和航行安全法（第42条）以及入境条件（第38条）。这些限制比照适用于群岛海道通过（第54条）。秘书长报告肯定地说：“《公约》有关无害通过、过境通行、群岛海道通过权和毗连区的规定在防止……大规模毁灭性武器的非法贩运方面特别有用。”[19]

　　2.领海以外区域的管辖。在领海以外的区域，沿海国立法和执法管辖权继续得到延伸。在毗连区，沿海国管辖权扩展到防止和惩治违犯其海关、财政、移民或卫生的法律和规章的行为。在专属经济区，沿海国享有对资源的主权权利和某些事项的管辖权。这些权利对阻禁的意义仍然遭到质疑。在批评者看来，运输大规模杀伤性武器或其材料不属于《海洋法公约》第33条所列4项中的任何一项，毗连区制度不允许对安全事项行使管辖权。[20]把沿海国对专属经济区以安全为基础的主权作为阻禁合法性的唯一理由是危险的、短视的。对于《海洋法公约》没有明文赋予规范管辖权的事项，沿海国阻禁需要得到船旗国同意。《海洋法公约》没有赋予在专属经济区阻禁毒品贩运者的明示权力，更不用说大规模杀伤性武器扩散者了。[21]

　　否定毗连区和专属经济区阻禁的合法性是机械解释《海洋法公约》相关条款的结果。《海洋法公约》第33条不可能将武器贩运和安全纳入其中，因为在第一次和第三次海洋法会议期问，大规模杀伤性武器扩散尚不是一个威胁国际和平与安全的严重问题，与会各国对安全问题是否有管辖权存在分歧。而且，该公约本身不是一个有关国际安全的条约，尽管它有助于维护和平与安全。第33条对海关事项的管辖权足以支持在毗连区内的阻禁活动。这种阻禁为有些国家的法律将毗连区管辖权扩大到安全事项所加强。

　　在专属经济区，沿海国享有的是主权权利而非主权，所以将主权与阻禁牵扯在一起显得很牵强。实际上，沿海国无需求助于主权概念，《海洋法公约》第58条提供了现存可利用的依据。该条第2款和第3款规定：“第八十八至第一一五条以及其他国际法有关规则……均适用于专属经济区”；外国船舶“应适当顾及沿海国的权利和义务，并应遵守沿海国按照……其他国际法规则所制定的与本部分不相抵触的法律和规章。”第88条是“公海应只用于和平目的”。这些条款表明了如下法律意义：第一，专属经济区航行自由必须仅用于和平目的，扩散运输显然不符合此原则。第二，那些禁止和打击扩散的国际条约和安理会决议是适用于专属经济区的国际法规则。秘书长报告对此确认，《不扩散核武器条约》、《禁止化学武器公约》和《禁止生物武器公约》“载有可能也适用于海洋的限制”。[22]第三，外国船舶需遵守沿海国根据防扩散国际法规则制定的这类法律规章。换言之，沿海国打击扩散贩运的法律是可适用于专属经济区的法律。这为《禁止化学武器公约》第7条和《禁止生物武器公约》第4条所相互印证。它们规定，国家应通过刑事立法等措施禁止在“国际法承认的在其管辖下的任何其他地方”的自然人和法人进行任何扩散活动。因此，沿海国在专属经济区享有对扩散事项的规范与执行管辖权。秘书长报告说：“《海洋法公约》及其他文书规定了沿海国在领海中，以及就一些海事安保方面的特殊威胁而言在毗连区和专属经济区的立法和执法管辖权。”[23]

　　显而易见，沿海国在其专属经济区阻禁无需船旗国同意。将阻禁扩散运输与阻禁毒品贩运类比不妥当，毕竟二者的性质和法律渊源完全不同。况且，毒品贩运的执法问题已在两个区域协定中有了新进展。1995年欧洲理事会《执行联合国禁止非法贩运麻醉药品和精神药物公约第17条的海上非法贩运协定》和2003年《加勒比区域合作惩治麻醉药品和精神药物非法海上和空中贩运协定》均规定，非船旗缔约国在某些情况下可以登临搜查位于任何国家领海以外的可疑船舶。更重要的是，船旗国同意的新发展允许沿海国在一定条件下“自行”拦截扩散嫌疑船舶。《2005年议定书》新增第3分条将为了恐怖主义目的而非法和故意地在船上运输核生化武器或其材料定义为犯罪，新增第8分条规定非船旗国有登临权，即在有合理理由怀疑船只或其人员实施该项犯罪时，任何缔约国，无论是否船旗国，都可以经旗国同意登临检查。旗国同意受“4小时”限制。也就是说，如果船旗国在规定时限内没有答复登临请求，请求国即可登临。

　　（三）船旗国管辖

　　在船旗国管辖下进行的阻禁是海上阻禁合法性的另一个最明显表现。按照《海洋法公约》，船旗国管辖是适用于专属经济区和公海的一项一般原则。《海洋法公约》第91、92和94条规定，每个国家应确定给予船舶国籍、船舶在其领土内登记及悬挂旗帜的权利的条件；除国际条约和本公约所明确规定的例外情况外，船舶在公海上应受其国籍国的专属管辖；每个国家应对悬挂其旗帜的船舶有效地行使行政、技术及社会事项上的管辖和控制。因此，船旗国在阻禁方面具有特别重要的作用。一方面，船旗国可将载运大规模杀伤性武器或其材料作为船舶登记和悬挂旗帜的一个禁止和处罚条件，据此对在公海和专属经济区的涉嫌违法船舶执法。这不会造成任何法律问题，没有哪个国家和学者表示异议。安理会有关决议明确要求，所有国家应采取必要措施，防止使用悬挂本国国旗的船只向伊朗或朝鲜运送大规模杀伤性武器计划有关的材料、设备和技术。[24]

　　船旗国管辖在外国专属经济区将引起与沿海国的并行管辖及其冲突问题。《海洋法公约》第59条规定了专属经济区管辖权归属不明所致冲突的解决原则，即应在公平的基础上参照一切有关情况，考虑到所涉利益分别对有关各方和整个国际社会的重要性，加以解决。这意味着，管辖权谁属优先应综合各种因素来判断。如果旗国有能力并有愿意对其在外国专属经济区的嫌疑扩散船舶行使管辖权，船旗国管辖则优先。但是，船旗国的这种能力和意愿可能很难得到证实。因为“船旗国主要是保持开放注册而海洋基础设施通常极少的国家”，其控制不力要对管制国际军火流动存在的困难承担部分责任。[25]　因此，即使船旗国主张管辖，也难以与沿海国管辖有效抗衡。秘书长报告呼吁加强沿海国和港口国执法、建议制定一个允许沿海国在国际法允许范围内拦截和登临威胁海事安保的船舶并调查和起诉犯罪嫌疑人的法律框架进一步佐证了沿海国管辖的优先性。[26]

　　另一方面，船旗国专属管辖使旗国可以通过双边协定赋予阻禁方授权。实际上，《海洋法公约》第110条的登临权是以“除条约授权的干涉行为外”开始的。《巴黎原则》第四项也提到国家应认真考虑在适当情况下，同意让其他国家的人员登临搜查其船只及扣押被查出的扩散物资。因此，如果倡议参加国与其他国家、尤其方便旗国缔结了相互同意阻禁扩散嫌疑船舶的协定，他们就取得了阻禁的合法授权。美国与包括最大方便旗国在内的11个国家，仿照美国与加勒比和中美洲国家之间的反毒品协定模式，缔结了倡议船舶登临协定。这些协定建立了快速同意登临程序，允许美国军舰在公海登临、搜查被怀疑运载扩散货物的对方船舶以及在可能时扣留船舶及其货物。它们覆盖了全球商船总吨位的60％以上。[27]美国还在与其他国家谈判缔结类似协定。

　　四、公海阻截扩散运输的法律困境

　　海上阻禁合法性争议最大的莫过于公海阻禁，其焦点是登临权、自卫权和第1540号决议的授权性。

　　（一）登临权

　　登临权体现在《海洋法公约》第110条，意指所有国家的军舰、军用飞机或其他执法船舶或飞机有权对公海上有合理嫌疑从事违禁行为的外国船舶强制登临检查。它是公海航行自由和船旗国专属管辖的一个例外。这种性质强调，登临必须具有合法理由。没有法律理由登临他国船舶在历史上被视为战争行为，将遭到相应反击。著名例子如1731年西班牙海岸警卫队登临英国船舶“丽贝卡”号并割掉船长罗伯特·詹金斯耳朵点燃了欧洲大战，英国对拿破仑欧洲的禁运给他树立了一个意想不到的敌人，即美国在1812年成为参战一方，主要是为了维护海洋自由。[28]

　　第110条所列登临的正当理由有四项：从事海盗行为、奴隶贩卖、未经许可的广播和没有国籍。扩散贩运不属于其中任何一种。尽管如此，该条与阻禁仍有一定关联性。倡议设计师、前副国务卿博尔顿曾说，如果船舶没有展示旗帜，实际上是可予逮捕的海盗船，美国就有权在公海开始阻禁。[29]

　　不可否认，如果扩散运输船舶从事海盗行为或者无国籍，倡议参加国登临检查自然不成问题。但是，它们对阻禁的意义有限，不能成为充分的法律基础。因为登临不等同于阻禁，第110条没有明文赋予拦截国家随后扣留船舶及其货物的权利，即使嫌疑得到证实。登临与扣押往往是两个程序。允许登临的同意很少自动包括同意扣押。《2005年议定书》第8分条采用的是传统登临制度，没有提到扣押问题。上述船舶登临协定规定扣押另需被请求国同意。在安理会制裁朝鲜的第1874号决议中，检查船只与扣押的权力来源不同，后者由安理会“授权”。登临是否导致扣押，取决于与《海洋法公约》其他相关条款结合的效果。对照允许扣押海盗船或非法广播船及其货物的第105条和第109条，登临扩散嫌疑的无国籍船不产生扣押的后果。这为美国在“小山号”事件中的立场所证实。白宫发言人说：美国缺乏没收导弹的“明确权限”，因为“虽然存在阻止和搜查（小山号）的权利，但是在本案中缺乏没收从朝鲜运往也门的沙姆导弹的明确权限。”[30]登临海盗船虽然可以引起扣押的后续行为，然而有扩散运输嫌疑的这类船舶不符合海盗的定义。因为海盗的一个构成要件是基于私人目的使用暴力，而扩散贩运并非出于私人目的。

　　倡议参加国或许声称，扩散贩运不符合“公海应只用于和平目的”和不得以滥用权利的方式行使航行自由（第300条），它应该与时俱进地成为第110条的一项新例外。然而，扩大解释第110条的努力将是徒劳的。因为与关于公海自由的第87条相比，第110条列举的例外是明确和穷尽的。无论大规模杀伤性武器或其材料的扩散对国际和平与安全构成多么严重的威胁，只要第110条没有经修正以新增这项例外，非船旗国就无权登临。

　　第110条“除条约授权的干涉行为外”措词扩大该条例外名单的可能性也无法产生实际作用。截至目前，还没有一个条约基于扩散运输而授权干预公海航行自由和否定船旗国专属管辖，船旗国同意仍是在公海上制止扩散合作不可动摇的基础。第一个规定在公海登临扩散运输船舶的国际条约--《2005年议定书》要求登临必须取得船旗国明示同意，“4小时”限制只是旗国需将其同意通知国际海事组织秘书长。它也没有提到阻禁概念或倡议。同样，上述船舶登临协定都尊重公海登临的旗国同意，其对登临请求的反应只是限定了2小时或4小时。第1874号决议“呼吁”所有国家在公海检查进出朝鲜的嫌疑船只，其前提条件是“征得船旗国同意”。其他所有防扩散条约都没有将公海登临规定为一项执行措施，更不用说阻禁。

　　不仅如此，和平利用核、生物和化学材料及其合法运输是防扩散条约明确承认的国家权利。在防扩散实践中，平衡防扩散与国家合法利用的做法是列举一份触发清单，如安理会制裁决议反复援引的第1718号决议载列了S／2006／814号和S／2006／815号文件清单，该清单详细列明了违禁核货物。《巴黎原则》并没有类似的禁运清单。而与大规模杀伤性武器有关的材料95％属于两用品，具有合法民用目的。[31]阻禁势必侵犯有关国家不可剥夺的国际合法权利，损害海上正常国际贸易。

　　阻禁还缺乏登临的实施保障程序。现代登临制度为限制潜在滥用，建立了保障程序与机制，就检查步骤与赔偿、尤其使用武力作出了安排。《2005年议定书》第8分条和上述船舶登临协定均规定，在登临扩散嫌疑船舶时，不得危及海上人命安全；必须按照适用的国际法登船搜查；应尽量避免使用武力；对不当登临所致损失或损害应予赔偿。安理会针对特定国家的防扩散决议为防止成员国登临时使用武力，特别提到“根据（宪章）第四十一条采取措施”，如第1874号决议和第1803（2008）号决议。阻禁在这些方面均付诸阙如。缺乏标准和约束的阻禁将冲击海上现行执法机制，可能引发国家之间的紧张局势甚至武装冲突。比如朝鲜宣布，他将阻禁其船舶和飞机的任何行动视为宣战。[32]

　　登临权的不足也是倡议核心国家承认的。美国在“小山”号事件中说，他缺乏没收导弹的“明确权限”，因为“国际法上没有规定禁止也门接受朝鲜交付的导弹。”[33]美国前国防部长拉姆斯菲尔德2006年承认，倡议“存在漏洞”，包括缺乏在公海阻禁船舶、飞机及其没收货物的法律基础。[34]澳大利亚前外交部长唐纳也认为，国际法要求通过公海的船舶不应该受到拦截。[35]

　　（二）自卫权

　　自卫权是国家在《联合国宪章》（下称《宪章》）武力控制机制之外单方面使用武力的唯一合法机会。根据《宪章》第51条，当一国遭受武力攻击时，他有权行使单独或集体自卫予以反击。自卫权与阻止武器运输颇有渊源。确立习惯自卫权的“卡罗林”事件涉及为防止武器运输所采取的行动，虽然它不是发生在公海上。早期判例和现代实践承认以自卫的理由在公海拦截装载武器的外国船舶的合法性，如19世纪“马瑞安娜·弗洛拉号”案和“弗吉尼亚斯号”案。在两伊战争期间，针对伊朗阻止、搜查一艘据称载有武器运往伊拉克的英国商船事件，英国回应说：“根据联合国宪章第51条，像伊朗这样积极从事武装冲突的国家如果有正当理由怀疑外国商船正在将武器运往冲突另一方使用，他有权行使其自卫之自然权利，在公海阻止和搜查该船舶。”[36]

　　自卫权是美国官方和有些学者合法化阻禁的一个理由。博尔顿宣称，当载有大规模杀伤性武器材料的船舶引起“一般性自卫权”时，美国有权在公海阻禁。[37]支持者扩张解释说，《宪章》第51条可以扩大到先发制人。只要公海扩散运输对阻禁国或请求阻禁的第三国引起了迫近威胁或潜在攻击，他们就有权阻截。武力攻击应该以发展的观念来理解，将大规模杀伤性武器运往危险的非国家恐怖主义组织就是武力攻击。[38]

　　诚然，如果来自公海的扩散运输构成对有关国家的武力攻击，他们以自卫权拦截外国船舶是正当的。然而，这种运输能否构成武力攻击却是一个问题。武力攻击是指已发生的或迫近的攻击。在大多数情况下，扩散贩运不满足这个条件，尤其所运输的是相关材料时。而且，仅仅运输不等同于武力攻击，不管收货人是谁。在古巴导弹危机中，美国拒绝以《宪章》第51条和《里约热内卢条约》第6条和第8条的自卫权作为登临和搜查前苏联船舶的理由。国际法院在“尼加拉瓜案”中裁定，美国向尼加拉瓜反政府武装提供后勤援助不构成直接干涉。武力攻击概念不包括以提供武器、后勤或其他支持的形式给予反叛者的援助，即使这种援助可以视为武力威胁或使用武力。[39]2002年《美国国家安全战略》虽然将迫近攻击修改为潜在的或可能的攻击而声称可以先发制人，但先发制人的合法性在国际上相当有争议，没有被接受为《宪章》第51条的自卫。

　　即便如支持者所言扩散运输引起了迫近威胁，第三国以行使集体自卫权的名义进行阻禁仍然存在问题。在习惯国际法上，行使集体自卫权的前提条件是武力攻击的受害国提出请求，而非援助国请求。这为“尼加拉瓜案”所确认。国际法院说：“习惯国际法上没有一项规则允许其他国家根据自己对情势的判断来行使集体自卫权。……第三国基于受攻击国的利益行使集体自卫的合法性问题仍然取决于该国向第三国提出请求。……在无论是一般的还是美洲法律体系所特有的习惯国际法中，都没有一项规则允许在未经声称自己是武力攻击的受害国请求的情况下行使集体自卫。”[40]

　　在实践中，那些以自卫理由拦截武器运输的行动多与战争或武装冲突有关，阻禁与此并没有关联性。而且，那些行动的合法性也时常受到挑战。比如在1956－1962年阿尔及利亚独立战争期间，法国以自卫之名在公海拦截涉嫌载有武器运往阿尔及利亚的船舶，遭到那些被登临和搜查的船舶的旗国的强烈反对。[41]

　　（三）第1540号决议

　　第1540号决议是安理会依《宪章》第七章通过的第一个有约束力的一般性防扩散决议，是防扩散国际法发展上的一个重要里程碑。该决议要求各国禁止和防止大规模杀伤性武器或其材料的扩散，并呼吁依法进行合作。博尔顿将它视为倡议的一个事后法律基础，加拿大认为倡议是实施该决议执行部分第10段的组成部分。[42]然而，这种观点与实际情况有很大距离。该决议没有提到倡议或阻禁，其执行是安理会而非某些国家的职责。实际上，美国在个别国家反对下从决议草案中撤回了明示授权公海阻禁的条款。英国在该决议通过后发表了一个声明，其目的就是消除那些抵制明示授权公海阻禁的国家的疑虑。它说：“本决议没有授权对国家或另一个国家境内的非国家行为者采取执行行动。该决议明确指出，监督决议执行的是安理会。任何执行行动都需要一个新的安理会决议。”[43]

　　同样，上述船舶登临协定虽然都提到倡议和第1540号决议，但是它们不是执行该决议的措施。

　　五、海上阻禁扩散活动的进展及未来

　　（一）海上阻禁活动的进展

　　海上阻禁、尤其公海阻禁面临的法律挑战没有妨碍阻禁活动的进行。倡议参加国迄今在太平洋、大西洋、印度洋、阿拉伯海、地中海和波斯湾等主要海区举行了33次海上或涉及海上的模拟阻禁演习[44]以及实际阻禁行动。这些合作行动使扩散者从事扩散贸易变得更加困难，增加了他们的营运成本和贩运违禁物项的风险，对防扩散作出了一定贡献。比如倡议参加国广为称道的2003年10月在苏伊士运河阻截载有铀离心机部件的德国货船“BBC China”号的行动不仅促使利比亚政府宣布自愿放弃大规模杀伤性武器计划并接受国际核查，还导致震惊世界的巴基斯坦“核弹之父”卡迪尔·汗领导的地下核扩散网络曝光。

　　（二）奥巴马制度化倡议

　　海上阻禁作为倡议所特有的措施，在未来如何发展，这在布什政府更迭后成为一个问题。因为美国现任总统奥巴马是打着“变革”旗号入主白宫的，其前任的政策也面临着“变革”。因此，奥巴马对倡议的态度决定着海上阻禁的未来。

　　与对待布什的其他政策不同，如关闭关塔那摩军事基地、废除中情局酷刑审讯恐怖分子方法和放弃东欧反导基地计划，奥巴马继承并将改造倡议，海上阻禁因而将继续作为打击扩散运输的手段。这是内外因素作用的结果。

　　奥巴马是美国打击大规模杀伤性武器或其材料扩散政策的积极参与者和倡导者，一直致力于加强阻禁努力。在竞选参议员期间，他就将不安全的大规模杀伤性武器引起的威胁视为美国的最大安全威胁。进入参议院后，他担任外交关系委员会及其欧洲事务小组委员会的委员和主席，并与共和党资深参议员、军控和防扩散大老迪克·卢格和其他参议员一起，共同扩大阻止走私核材料和不让常规武器落人恐怖分子之手的努力。2005年8月，他与卢格一道访问了俄罗斯、乌克兰和阿塞拜疆，视察了许多“纳恩--卢格合作减少威胁”项目，随后与卢格共同发起了“卢格--奥巴马防扩散与减少威胁倡议”（即合作防扩散探测与阻禁协助及减少常规威胁法案），其目的之一就是与有意愿的国家建立合作关系，增强伙伴国家探测和阻禁非法运输大规模杀伤性武器或其材料的能力。2007年，奥巴马与共和党参议员查克·哈格尔提出了旨在防止核恐怖主义、减少全球核武库以及阻止核武器及相关技术扩散的“核武器威胁减少法案”。

　　奥巴马欢迎倡议，同时也清楚它的缺点。这些缺点的大部分来自其临时性，即在联合国框架外由美国主导的性质。[45]它缺乏传统多边合作的基本要素，没有条约，没有预算，没有总部和秘书长，没有正式决策程序。国家参加倡议是自愿的，无需签署任何正式协定，只需通过外交照会或其他形式的官方照会，公开表示对《巴黎原则》的政治支持，因而不引起任何有法律约束力的义务。倡议也没有与联合国或任何其他多边或国际机构建立任何正式的合作机制。而由20个核心参与国组成的“行动专家小组”将其他许多伙伴国和潜在伙伴国排除在决策圈之外。因此，倡议不过是“布什政府选择性多边主义的另一个例子，另一个志愿者联盟。”[46]

　　倡议的结构缺陷妨碍了参加国参与倡议活动，导致它并未产生预期效果。比如在各种训练演习中，总共只有70多个国家参加，规模最大的只有12个，最小的只有2个。扩散形势依然严峻，“大规模杀伤性武器扩散仍然是美国……面临的头等国家安全威胁。”[47]变革倡议、加强其有效性是自它出现时起许多美国防扩散专家和学者的共识。实际上，卢格--奥巴马法是强化倡议作用的一个国内法，获得了参议院预算委员会4800万美元的实施拨款。

　　奥巴马在其总统竞选纲领中纳入了倡议，承诺将它制度化。他指出，一个更强有力的倡议将促进更广泛的国际情报与警务合作，保持对违法行为更严厉的出口管制和刑事处罚。[48]当选总统后，美国国家科学院发表一份报告，建议国防部采纳“纳恩--卢格合作减少威胁”项目来推动倡议等其他多边工具。卢格敦促奥巴马政府执行该建议。在捷克布拉格宣布的防核威胁战略中，奥巴马向其盟友正式表示继续执行倡议。他说：核武器落入恐怖分子之手“是对全球安全最直接和最严重的威胁”。“我们必须汇聚力量，摧毁黑市，发现和拦截运输中的核材料……由于这种威胁是持久的，我们应该团结起来，将诸如防扩散安全倡议……之类的努力变成永久性国际机制。”[49]

　　但是，倡议仍然与布什时代的情况有差别，其核心是倡议的制度化。因为奥巴马不是照单签收倡议，而是变革其临时性，使之成为一项永久性国际机制。正如有学者形象比喻的，奥巴马“倒掉洗澡水，但留住了孩子。”[50]此外，阻禁的目标也将发生一定变化，防核扩散运输将被置于优先地位。奥巴马在其就职演说中承诺将不遗余力地降低核威胁和打击恐怖主义以及上述防核威胁战略表现了海上阻禁的这种未来趋向。

　　（三）奥巴马制度化倡议的可能途径

　　奥巴马制度化倡议及海上阻禁有多种选择。一是安理会通过一项允许在公海登临搜查扩散嫌疑船舶并扣押货物的新决议。安理会负有维持国际和平与安全的主要责任，有权根据《宪章》第七章通过这样的决议。安理会已有这方面的基础。执行第1540号决议的第1874号决议建立了船旗国同意的公海登临搜查与安理会授权扣押违禁货物的制度，以第1874号决议为蓝本再通过一个执行第1540号决议的综合性防扩散决议是安理会的权力和责任。美国放弃其抛开安理会的最初决定，重回联合国体制，推动安理会通过一个这样的决议是切实可行的。2007年美国参议院通过一个法案，敦促美国总统与安理会合作，制定一个对倡议授权的决议。奥巴马重视多边主义与联合国，承认第1540号决议对阻止核扩散的潜在巨大作用，承诺将为它的执行注入新动力。他倡议并在2009年9月以美国总统身份破天荒第一次主持了安理会核不扩散与核裁军峰会。而且，一个类似于第1874号决议的新提案不会遭到常任理事国的反对、甚至否决。

　　二是制定包含有快捷同意登临扩散嫌疑船舶程序的多边协定。这有两种形式：一是各国合作制定一个这样的协定；二是将现有船舶登临协定扩大到第三国。美国与利比里亚、巴拿马、马绍尔群岛和蒙古的协定提供了这种特殊模式，它们本身包含有一个将权利扩及第三国的条款。然而，这种方法的可行性很小。因为国家谈判这种协定的政治意愿几乎无法形成，谈判过程与生效耗费时日。而且，与倡议的自愿性相比，协定的约束性义务反而可能妨碍参与国继续支持倡议。对于第三国条款，倡议的其他核心国家似乎没有表现出多大兴趣，在这方面没有什么进展。即使他们接受了第三国条款，那仍然是双边的，而非多边的。

　　三是修订《海洋法公约》，比如将非法贩运大规模杀伤性武器或其材料或《2005年议定书》扩散犯罪纳入该公约第19条和第110条。但是，由于美国尚不是该公约缔约国，批准就成了关键。批准《海洋法公约》是美国学界、特别是军界的共识，他们普遍认同该公约对倡议合法性的意义。美国海军作战部长拉夫黑德上将2009年5月在众议院军事委员会听证会上说，美国不加入该公约，限制了美国发展持久海上伙伴的努力，抑制了倡议的扩大，加大了美国水兵维护海上航行自由行动的风险。因此，加入该公约仍是美国海军的优先任务。[51]奥巴马推动参议院尽快批准具有基础。2004年参议院外交关系委员会作出了批准建议，2007年布什总统敦促参议院批准。

　　四是批准《2005年议定书》。《2005年议定书》是海洋法的一项重要发展，成为授予非船旗国在公海对有扩散嫌疑的外国船舶行使登临权的第一个多边条约。该议定书已于2010年7月28日生效，现有缔约国13个。其中，有11个国家是倡议参加国，包括核心倡议成员西班牙。然而，美国尚未批准，这与它当初积极推动制订该议定书的动机极不协调。2008年，美国参议院建议批准该议定书。奥巴马政府应该积极推动参议院批准该议定书，并敦促其他倡议核心成员批准，以实现该议定书的普遍性。

　　六、结论

　　海上阻禁扩散运输是一种新出现的反扩散措施，具有不同于传统防扩散的特点，有助于增强防扩散体制。在国家管辖海域和旗国在外国专属经济区和公海阻禁是创造性运用港口国管辖、沿海国管辖和船旗国管辖机制，符合防扩散国际法。非船旗国在公海和外国专属经济区阻禁外国船舶则缺乏足够法律支持，除非旗国同意。尽管如此，海上阻禁、尤其公海阻禁仍将继续进行，并可能成为一项新的国际法制度。

　　海上阻禁作为倡议所特有的措施，我国对之持保留态度，因为我国从一开始就没有加入倡议。用外交部发言人的话说，“我们对PSI可能会在国际法允许范围以外采取武力拦截有所担忧”，“对开展这样的活动有保留。”[52]这里尽管没有直接提及海上阻禁，但它无疑是我国主要关切之所在。就在倡议宣布后不久，《人民日报》评论指出，“PSI似乎表明，阻禁将是系统的，可以扩展到公海。这种阻禁引起了合法性关切。”[53]在2004年第五届中美军控、裁军与防扩散会议上，中方代表说：“我们注意到了先发制人打击和海上拦截行动。这些行动……并不完全符合国际法。”[54]我国的这种立场如果说在倡议初始阶段是无可挑剔的话，那么在当前中美建立和发展积极合作全面关系以及奥巴马制度化倡议及其防扩散与核裁军新政引起新局面的形势下，是否有必要予以重新审视并考虑适时加入，[55]仍然是一个值得认真研究的问题。

　　本文系国家社科基金项目“我国和平发展中的自卫权适用问题研究”（06BFX061）和中国人民大学法学院中青年项目成果之一。




【作者简介】
余民才，法学博士，中国人民大学法学院副教授。


【注释】
[1]See Bureau of International Security and Nonproliferation [ISN],“Proliferation Security Initiative Frequently Asked Questions”, May 26, 2008, //www.state.gov/t/np/rls/fs/32725.htm.
[2]See The White House, Office of the Press Secretary,“The Proliferation Security Initiative: Statement of Interdiction Principles”, September 4, 2003, //www.state.gov/t/isn/rls/fs/23764.htm.
[3]See ISN,“Calendar of Events”, //www.state.gov/t/isn/c27700.htm，2010年11月8日访问。
[4]这11个国家是：巴拿马、利比里亚、巴哈马、克罗地亚、马耳他、塞浦路斯、马绍尔群岛、伯利兹、蒙古、圣文森特和格林纳丁斯以及安提瓜与巴布达。See“Ship Boarding Agreements”, //www.state.gov/t/isn/c27733.htm。2010年11月8日访问。
[5]参见《海洋和海洋法：秘书长的报告》，A/63/63, 10 March 2008，第72段。
[6]See Walter Gary Sharp, Sr.,“Proliferation Security Initiative: the Legacy of Operation Socotora”, 16 Transnational Law and Contemporary Problems [2007], p. 1015.
[7]截止2010年10月31日，批准议定书的国家和国际组织有103个，//www.iaea.org/OurWork/SV/Safeguards/sgprotocol.html，2010年11月9日访问。
[8]同注[1]。
[9]参见S/RES/1835（2008），2008年9月27日；S/RES/1718（2006），2006年10月14日。
[10]参见《第十八次缔约国会议的报告》，SPLOS/184，21 July 2008，第110段。
[11]See Samuel E. Logan,“The Proliferation Security Initiative: Navigating the Legal Challenges”, 14 Journal of Transnational Law & Policy [2005], pp. 259-262.
[12]See Jack I. Garvey,“The International Institutional Imperative for Countering the Spread of Weapons of Mass Destruction: Assessing the Proliferation Security Initiative”, 10 Journal of Conflict & Security Law [2005], p.131.
[13]See Michael A. Becker,“The Shifting Public Order of the Oceans: Freedom of Navigation and the Interdiction of Ships at Sea”, 16 Harvard International Law Journal [2005], pp. 194-195.
[14]“Uniform Interpretation of Rules of International Law Governing Innocent Passage”, September 23, 1989, U. S. -U. S. S. R., 28 International Legal Materials [1989], pp. 1444-1446.
[15]参见《安全理事会第1540（2004）号决议所设委员会的报告》，S/2008/493, 30 July 2008，第6－10、36－41页。
[16]R.R. Churchill & A. V. Lowe, The Law of the Sea, 3[rd] ed., Manchester University Press, 1999, pp.65-67.
[17]See Mark R. Shulman,“The Proliferation Security Initiative and the Evolution of the Law on the Use of Force”, 28 Houston Journal of International Law [2006], p. 808.
[18]同注[11]，第264页。
[19]同注[5]，第74段。
[20]See David Freestone, Richard Barnes and David M Ong, The Law of the Sea: Progress and Prospects, Oxford University Press, 2006, pp. 353-356.
[21]同注[13]，第194－195页。
[22]同注[5]，第78段。
[23]同注[5]，第127段。
[24]同注[9]。
[25]参见《海洋和海洋法：秘书长的报告》，A/58/65, 3 March 2003，第85段。
[26]同注[5]，第117、216段。
[27]See Philipp Wendel, State Responsibility for Interferences with the Freedom of Navigation in Public International Law, Springer, 2007, p. 35.
[28]同注[17]，第803页。
[29]See John R. Bolton,“The Proliferation Security Initiative: a Vision Becomes Reality”, May 31, 2004, at //www.state.gov/t/us/rm/33046pf. htm.
[30]Press Secretary Ari Fleischer,“Press Briefing: Missile Ship, WMD Strategy, Chile, Turkey/EU”, December 11, 2002, //www.whitehouse.gov/news/releases/2002/12/20021211-5.html.
[31]See Michael E. Beck,“The Promise and Limits of the PSI”, Monitor, Spring 2004, p. 16.
[32]“North Korean TV says Missile Exports‘Sovereign Right’”, BBC Monitoring Asia Pacific, September 16, 2003.
[33]同注[30]。
[34]See Burr Herman,“Searches of N. Korean Ships Sticky Issue”, October 18, 2006, //www.washingtonpost.com/wp-dyn/content/article/2006/10/18/AR2006101801016.html.
[35]See“N. Korea Ships Face more Scrutiny”, BBC, June 11, 2003.
[36]L. Hodgkinson, Edward Cook, Challenges to Maritime Interception Operations in the War on Terror: Bridging the Gap, 22 American University International Law Review [2007], p. 641.
[37]同注[29]。
[38]See Matthew Allen Fitzgerald,“Seizing Weapons of Mass Destruction from Foreign- Flagged Ships on the High Seas Under Article 51 of the UN Charter”, 49 Virginia Journal of International Law [2009], p. 483.
[39]See Case concerning Military and Paramilitary Activities in and against Nicaragua (Nicaragua v. United States of America), ICJ Reports 1986, paras. 106, 108, 195.
[40]同注[39]，第195－196和199段。
[41]同注[16]，第217页。
[42]参见《防止恐怖分子获取大规模毁灭性武器的措施》，A/61/171, 21 July 2006。
[43]同注[17]，第820页。
[44]同注[3]。
[45]See Mark J. Valencia,“The Proliferation Security Initiative: A Glass Half- Full”, 37 Arms Control Today [2007], p. 21.
[46]Emma Belcher,“Throwing Out the Bathwater, but Keeping the Baby”, The Huffington Post, November 20, 2008.
[47]“Lugar introduces legislation to improve Nunn- Lugar program”, Thursday, April 23, 2009, //www.flwzdq.com/gwzhengfujigou/fa23599/index.htm.
[48]See Obama and Biden,“Confronting 21st Century Threats”, //www.barackobama.com/pdf/issues/foreign-policy/Fact-Sheet-21st-Century-Threats.pdf.
[49]The White House Office of the Press Secretary,“Remarks by President Barack Obama”, Prague, April 5, 2009, //Www.Whitehouse.Gov/The-Press-Office/Remarks-BY-President- Barack-Obama-In-Prague-As-Delivered.
[50]同注[46]。
[51]See Admiral Gary Roughead,“Navy FY 2010 Posture Statement”, 14 May 2009, //armedservices.house.gov/pdfs/FC051409/Roughead-Testimony051409.pdf.
[52]《2004年10月26日外交部发言人章启月在例行记者会上答记者问》，载外交部网//www.fmprc.gov.cn/chn/gxh/tyb/fyrbt/t167110.htm，2010年6月11日访问。
[53]No Legal Grounds for Stopping N. Korean Ships, People's Daily, July 12, 2003，载人民日报网//english.peopledaily.com.cn/200307/12/eng20030712-120082.shtml，2010年6月11日访问。
[54]Li Jing,“Nations to team up on arms control”, China Daily, July 21, 2004.
[55]参见余民才：《对我国关于〈防扩散安全倡议〉立场之重新审视》，载《法商研究》2009年第6期。


【参考文献】
{1}Matthew Allen Fitzgerald,“Seizing Weapons of Mass Destruction from Foreign-Flagged Ships on the High Seas Under Article 51 of the UN Charter”, 49 Virginia Journal of International Law （2009）。
{2}Bureau of International Security and Nonproliferation, Proliferation Security Initiative Frequently Asked Questions, May 26, 2008.
{3}Philipp Wendel, State Responsibility for Interferences with the Freedom of Navigation in Public International Law, Springer, 2007.
{4}L. Hodgkionson, Edward Cook,“Challenges to Maritime Interception Operations in the War on Terror: Bridging the Gap”, 22 American University International Law Review （2007）。
{5}Walter Gary Sharp, Sr.,“Proliferation Security Initiative: the Legacy of Operacion Socotora”, 16 Transnational Law and Contemporary Problems （2007）。
{6}David Freestone, Richard Barnes and David M Ong, The Law of the Sea: Progress and Prospects, Oxford University Press, 2006.
{7}Mark R. Shulman,“The Proliferation Security Initiative and the Evolution of the Law on the Use of Force”, 28 Houston Journal of International Law （2006）。
{8}Jack I. Garvey,“The International Institutional Imperative for Countering the Spread of Weapons of Mass Destruction: Assessing the Proliferation Security Initiative”, 10 Journal of Conflict & Security Law （2005）。
{9}Samuel E. Logan,“The Proliferation Security Initiative: Navigating the Legal Challenges”, 14 Journal of Transnational Law & Policy （2005）。
{10}R. R. Churchill & A. V. Lowe, The Law of the Sea, 3 rd ed., Manchester University Press, 1999.