美国外贸政策决策机制的变革——美国《1934年互惠贸易协定法》述评

【出处】《法学家》2008年第1期
【摘要】《1934年互惠贸易协定法》的通过是美国贸易政策与立法发生重大转变的标志。“1934年体制”导致美国《联邦宪法》中由国会主导的贸易政策规制体制真正开始向由国会与总统共享决策体制的过渡完成。其中所涉及的深刻的国际与国内政治一经济背景是解读这一体制的关键所在。审视这一体制并廓清其中所含的法律机理，有助于我们深入剖析美国贸易政策的历史流变，其影响表现在对美国国内贸易政策与国际贸易体制两个层面。
【关键词】贸易政策国会与总统决策机制
【写作年份】2008年


【正文】

　　一、美国《联邦宪法》对贸易政策决策机制的规定

　　（一）国会据美国《联邦宪法》的征税权

　　国会在对外贸易征税权上的主导地位来源于美国《联邦宪法》的明文规定。《联邦宪法》第1条第1款即规定：“本宪法授予的全部立法权，属于由参议院和众议院组成的合众国国会。”而宪法第1条第8款第1项又进一步规定：“国会应有权力，规定和征收税款、关税、进口税与货物税，用以偿付债务、供给合众国共同防御与整体福利；但所有关税、进口税与货物税应在合众国统一。”美国宪法中的限权政府原则，“创造性地发展了分权的学说”。[1]国会作为联邦政府中专司立法的最重要机构，正是通过立法的方式对征税进行管制。

　　因此，在《联邦宪法》产生起的近150年间，国会在征税权方面一直处于独占地位。从1789年第一届国会成立到1930年，美国国会推行的是高关税的对外贸易政策并强化其成为国际经济领域实施“新政”的工具。国会在总体上倾向于高关税政策，主要基于以下两个原因：一是关税是联邦政府的主要税源，提高关税对政府财政有直接的积极利益；二是当时美国独立于英国的殖民统治，经济上尚处于发展中国家地位，为了保护其新兴产业和国内市场不受外来特别是来自英国的竞争压力，有必要维护高关税。美国首任财政部长汉密尔顿正是在此情形下提出了贸易保护主义的基本经济国策。

　　不少论者均把国会所享有的征税权作为美国的贸易政策来看待，甚至认为高关税贸易政策制定权是国会的一项宪法性权力，“美国的贸易问题就是关税问题，其贸易政策就是关税政策。”[2]笔者认为这是一种极大的误解。事实上，美国国会所享有的征税权在《联邦宪法》上是有明确的界定的。国会的这种征税权在设计宪法时并没有作为一种贸易政策或贸易决策的基本内涵，相反而是明确其性质与权限范围的具体的一种由国会独立享有的财政权。“国会可以利用征税作为实施其委托权力的一种必要而适当的手段。”就征税权本身而言，“至少从形式上看，这是一种财权，而不是管理权。”[3]

　　廓清征税权在性质上不属于贸易政策决策的范畴，具有理论分析和正确认知美国宪法的基础性作用，征税权与贸易政策在宪法上的制度安排上并不存在一种包容与隶属的关系，而是由宪法明确规范授予国会的专门权力。“征税税款的绝对权力以包括各种形式来使用该权力的权力、为了立法机关可选择适用的各种目的而使用它的权力。这来自于这样一种不受限制的权力的真正性质。”而将征税权作为管制贸易的工具加以使用，则是其适用范围的问题，其本身并不构成贸易政策的基本内涵。“从贸易国家的历史上看，没有什么比这个事实更清楚了，征税权力常常适用到收入目的之外的其他目的之上，它常常作为对贸易的管理而适用。”[4]否则《联邦宪法》也就没有必要再在其下的条款中单独规定国会的贸易政策规制权。

　　（二）国会据《联邦宪法》的贸易政策规制权

　　《联邦宪法》第1条第8款第3项则明确规定国会有如下权力：“管制合众国与外国、各州之间的以及与印第安部落之间的贸易。”这是宪法对国会所享有的管制贸易权力的最直接的规范。宪法缔造者认为缺乏这种权力是邦联的主要弊端之一。

　　管制贸易的权力，对于合众国的繁荣而言，它是一种至关重要的权力。该规定涉及以下四个方面的内涵：其一，管制贸易的宪法含义。即“制定规则的权力，通过规则使贸易得到了管制，被管制的对象是贸易。”“宪法中使用的‘贸易’一词是一个集合名词，该术语表明了其中的每一项。”其二，国会所享有的管制贸易的权力，从根本上排除了各州对贸易的管制和对联邦政府管制贸易权力的限制。其三，管制贸易的权力根本上不同于征税权力，后者可以共享，而前者是独占的。从宪法的其他条款中也不能推论出各州拥有管制贸易的权力，或者由各州行使的公认权力。其四，国会管制贸易的权力范围由于是宪法明确规定的权力，只要与各州、与外国的贸易或者交易均适用国会对其的管制。运用这种管制权的目是可以多重的，如税收目的、禁止目的、禁运目的、报复或贸易互惠目的、通过补贴、区别性关税以及通过特别优惠和特权，来鼓励国内航行以及航运和商业利益，或是纯粹的政治目的等。”[5]

　　管制贸易的权力在其术语上是无限的，包含了适用其目的的所有手段、以及根据该权力而运用的所有手段。没有人质疑或否认，管制贸易的权力涉及对贸易征税的权力。“宪法是以最没有限制的术语赋予的此项权力，没有指定其动机、也没有说明其行使的目的；而是将这些完全留给立法机关为共同福利和整体利益而行使的自由裁量”，如果缺失这种权力，政府将不能进行自我保护，“有了这种权力，国家就有资格在世界其他国家之间主张它自己的平等、尊严和主权。”[6]

　　（三）国会对关税法案的实际控制

　　美国从英国的殖民统治下得以独立时，国内经济与对外贸易处于一个极为低下的发展水平，都无法与英国相比，制造品供应方面过多依赖英国。这不但造成了美国经济的停顿和萧条，而且引发了激烈的社会冲突和政治危机。作为一个以农业生产为主的新独立的民族国家，美国面临着如何发展经济、尽快消除殖民经济带来的深远影响的任务。美国第一任财政部长汉密尔顿于1791年起草了被称为“美国工业化宪章”的文件—《关于制造业的报告》，其核心指导思想是以发展商业和制造业作为富民强国的根本道路，以关税措施作为保护手段，借以扶持美国的制造业。1816年美国颁布了历史上第一部具有真正保护意义的法案—《1816年关税法》。该法使美国确立了通过关税保护来发展本国制造业的对外贸易政策的基调。

　　美国这一时期的贸易保护主义政策是国际贸易政策史上的一项制度创新。[7]它既不同于亚当?斯密的自由贸易学说，也与15至17世纪盛行于欧洲的重商主义有着本质的区别。斯密的自由贸易学说体现了对于资源配置效率的价值追求，但它没有对贸易利益的分配进行合理的说明。汉密尔顿吸收了斯密的分工能够增进一国财富的观点，认为制造业由于能够扩大分工，要比农业更能够提高生产力，这成为汉密尔顿鼓励发展制造业政策的理论基础；但新建立制造业的国家与制造业成熟的国家不可能在平等的条件下进行竞争，在落后的农业国生产条件下发展制造业，必须依靠政府或国家的保护，关税保护也就成为他首选的贸易政策措施。

　　汉密尔顿的贸易保护主义思想也不同于欧洲重商主义的思潮。汉密尔顿认为商业的发展与繁荣对一国积累财富具有重要的作用，但却不能将其作为惟一的来源；重商主义者主张将增加国内货币的流入量作为最终目标，贸易保护是最优政策选择，但汉密尔顿认为不能将其静态化和绝对化，贸易保护只是一种手段，其最终目的在于发展机器制造业，使美国在制造业的发展中摆脱对英国的过度依赖，实现与英国的最终自由竞争。另外，贸易保护主义与自由贸易并不矛盾。

　　汉密尔顿的贸易保护主义思想对美国的贸易政策产生了重大影响。此后近100多年里，美国以关税手段加强对本国工业发展的保护，客观上促进了美国经济的较快发展，关税措施也成为美国保护本国产业发展的最重要的武器之一。制定关税法案几乎成了美国国会的头等事务，在“100多年的时间里其消耗的精力比任何一个议题都多。”[8]但随着美国经济力量的不断增强，仍然采取关税保护也必然会给美国经济发展带来相当大的负面阻碍。

　　二、《1934年互惠贸易协定法》的制定

　　（一）20世纪30年代美国高关税贸易保护政策

　　美国贸易政策的历史性转型与互惠贸易政策的初步确立，国内外学界较为普遍的观点是以《1934年互惠贸易协定法》的出台作为标志。在此之前美国对外贸易推行保护主义政策，主要依靠高关税的保护措施得以维系。自1789年美国第一部关税法产生到《1930年关税法》 （The Smoot—Hawley TariffAct of 1930），关税都是联邦政府最重要的税收。美国政府实施了142年的高关税税率在《1930年关税法》中达到美国史上的最高峰。

　　进入20世纪初期以来，美国所处的国际经济格局出现了一定变化，并直接影响到美国国会立法的走向。因第一次世界大战而中断的世界经济发展到1924—1926年之间才渐趋平稳，之后又大幅度波动。这种世界经济上的不确定性导致各主要大国都积极追求保护主义，用关税藩蓠把本国市场和世界市场隔离开来。在1926—1930这几年间，共有45个国家大幅度提高进口关税，致使美国进一步寻求更大的关税保护。作为主要贸易大国的英国其经济出现衰微，既无力也无意追求自由贸易政策，尽管美国此时的经济实力已经超越英国成为世界首强，但在高关税保护的惯性下继续前行。

　　从国内政治经济发展观之，《1930年关税法》成为美国贸易保护主义政策最重要的国会贸易立法，其原因主要有下述几点。第一，受国内政党竞争的影响，在该法出台前，国会与行政都是由共和党掌控，而共和党在美国内战结束以来，受其选民结构的制约而推崇保护主义的贸易政策；第二，胡佛政府对利益集团通过政治寻租扩展其影响缺乏充分认识，结果导致总统没有提供足够的领导避免国会过度提高关税；[9]第三，国会在审查法案进行辩论时，皆认为关税属于国内议题而与他国无关；第四，1930年关税大幅度提高了2万种以上进口货物的关税，直接影响到美国进口货物税率的高扬。

　　《1930年关税法》的高关税招来所有贸易伙伴的报复，纷纷以高关税限制外国产品的进口，使整个国际经济交往与秩序陷入了几乎停顿的混乱状态。罗斯福总统时期的副国务卿韦尔斯在批评该法时指出：“各国实行经济歧视并提高关税壁垒而完全不考虑这些歧视和壁垒对贸易以及其他国家人民产生的有害影响……最终产生的苦难、迷惑、怨恨及其他危害为那些把整个世界推入战争、极权统治者的上台铺平道路。”《1930年关税法》代表了美国保护主义贸易政策立法的最高峰，也是国会两院与国内利益集团对贸易政策制定产生影响力的最高潮。随着1929年10月世界资本主义国家第一次经济“大萧条”的到来，《1930年关税法》成为诱发第二次世界大战的经济根源已为经济史界所公认。

　　（二）罗斯福“新政”中的《1934年互惠贸易协定法》

　　20世纪30年代这场严重的史无前例的经济“大萧条”对整个西方经济政策和理论与实践均构成了致命的冲击与挑战，同时也为新经济政策的探索与偿试提供了难得的机遇。危机中上台的罗斯福政府所采取的“新政”措施，不仅引致一场美国的国内巨变，也同样也引发了一场国际经济的变革，其主要体现在“新政”政府的对外贸易政策领域。

　　1．国务卿赫尔的贸易政策理念

　　时任罗斯福政府国务卿的科德尔?赫尔对《1934年互惠贸易协定法》的出台发挥了积极的倡导与推动作用。他主张，保护性关税政策应当予以彻底否定和抛弃。作为自由贸易信念忠实的践行者，赫尔从1918年在国会第一次呼吁降低关税和减少贸易壁垒以来，从未停止过让美国采纳自由贸易政策的呼吁。[10]赫尔作为在第一次世界大战期间当上议员的田纳西州人，深信“毫无阻碍的贸易有利于和平，高关税、贸易壁垒和不公平的经济竞争则会导致战争。”20世纪30年代的“大萧条”以及国际局势的巨变都印证了他的贸易外交思想：只有实行开放的国际贸易，才能复兴世界经济，缓解和解决国内经济衰退，避免一些国家以此转向专制集权或对外穷兵黩武，从而达到世界持久和平。他称保护性关税是“万恶之首”，是经济战的温床，是“造成当前恐慌的最主要的惟一基本原因。”

　　赫尔领导下的国务院成为罗斯福政府对外贸易政策改革的主要推动机构。该机构通过三种措施促成了美国对外贸易政策的革命性转变：其一，彻底改革以往美国的高关税政策，坚定不移地支持降低关税和取消贸易壁垒，力争使贸易政策制定权（当时主要是关税制定权）实现从宪法体制下的国会向总统行政权的转移；其二，精选得力人才，充实改革队伍。1933年由他提议经罗斯福同意任命哈佛大学经济学教授塞尔担任国务卿助理，进而使其成为执行关税减让和推行互惠贸易方案最重要的机构—“贸易政策执行委员会”的第一任主席；此外赫尔还将著名经济学家霍金斯和格雷迪召入国务院，他们都是坚定的自由贸易信徒，也是推行改革的中坚力量；其三，在他的提议下，成立了“贸易政策执行委员会”，专司和协调美国的国际贸易政策并研究恢复国际贸易和扩大美国出口的新政策。

　　后世对《1934年互惠贸易协定法》作出正面评价时，也给予赫尔高度的肯定。赫尔引导国会通过了《1934年互惠贸易协定法》，成为美国贸易政策历史上最为重要的一个立法，为美国外贸政策乃至世界贸易政策的发展做出了重大的贡献。

　　2．《1934年互惠贸易协定法》的主要内容

　　从立法技术层面看， 《1934年互惠贸易协定法》是对《1930年关税法》的修正案，但两者存在明显的根本性的不同。

　　《1934年互惠贸易协定法》的目的在于适应美国各个生产行业的特点和需要，通过对进入美国商场的外国产品进行规范管理，其目的是为美国产品拓展外国市场（同时也作为一种恢复美国人民生活水平、克服国内失业以及当时的经济萧条、建立和维持诸如农业、工业、矿业以及贸易部门之间的良好关系的手段），通过向美国需要的外国产品提供市场机会的方式使这些行业得到相应的国外市场，为它们的产品找到销路。

　　《1934年互惠贸易协定法》把制订贸易政策的权力从国会的手中转移到了以总统为代表的行政机构手中。其要旨主要体现为以下方面：第一，授与总统和外国展开贸易谈判及签订贸易协定的权力；第二，在与外国政府谈判时，总统提高或降低关税的授权范围为现行关税的上下50％；第三，关税的改变适用于其他和美国签订的无条件最惠国待遇协定的国家；第四，总统与外国签订的贸易协定不需要国会批准，国会只就该协定举行听证；第五，国会对总统的授权时限为三年，国会仍将发挥对贸易政策的监督功能；

　　其中，《1934年互惠贸易协定法》引入了“无条件最惠国待遇原则”这一赫尔最为积极倡导和追求的目标。“无条件最惠国待遇原则”的引入为美国在国际贸易领域的快速发展提供了难得的有利因素。一方面与之相关联的另一个“平等待遇”的口号使英国为帝国“特惠制”所包含的对第三国的歧视形成了鲜明的对比，使赫尔在此后的对英国经济外交中占据了舆论与道义上的优势；另一方面“无条件的最惠国待遇”还暗含着构建以美国为核心的国际贸易体系。[11]

　　3．《1934年互惠贸易协定法》与《1930年关税法》的关系

　　《1934年互惠贸易协定法》的颁行标志着美国国会第一次把关税制订权授予总统行使，从此国会不再亲自逐项制订关税，而由总统制定细部关税，国会只起监督作用。美国关税减让也不再通过国内立法形式单方面表现出来，而由总统或其贸易代表的外交谈判予以确立。[12]《1934年互惠贸易协定法》的立法重点并不在于直接改变关税政策本身，而在于改革贸易政策制订的程序；同时，《1934年互惠贸易协定法》对总统的授权以三年为限，而非原拟定的无期限授权，消弥了贸易保护主义议员的反对，也避免了国会和政府面临强大的来自利益集团的压力。再次，为防止外国产品大量进口给美国产品生产和利益集团带来新的冲击，特设了“逃避条款”的程序，使因进口货物竞争而受损的产业能寻求国内法的救济。这为保障措施制度奠定了基础。

　　《1934年互惠贸易协定法》本身并不是一个倡导自由贸易的法律，只是对《1930年关税法》的修正案，并没有从根本上改变后者的高关税政策。但它奠定了美国二十世纪贸易政策制订的架构，为自由贸易理念扩展创造了条件，从而具有深远的影响。《1934年互惠贸易协定法》的实施也的确从表象上降低了美国的进口关税。美国的出口也在此时段增长了几乎两倍。[13]

　　三、1934年互惠贸易协定法对美国外贸政策决策机制的影响

　　（一）国会授权总统作出贸易决策的动因

　　美国国会作出如此大改变的原因有三：一是国会成员考虑到来自利益集团的压力过大导致法律制定出现偏差，国会不再优先考虑保护美国工业，以免受到来自生产商利益集团的直接和单方面的政治压力；二是国会考虑将这种利益集团的压力引向行政机构而寻求自身保护的目的，把对具体产品的贸易决策从国会各委员会、两院全体大会推给其他政府机构；其三是对国会议员而言，贸易法规，特别是国际贸易条约过于复杂琐碎，而国会根本无法处理其中的细节与技术性问题。

　　如果将制定具体关税税率的权力下移，从《联邦宪法》的规定来看，必须解决好两个层面的问题：一是国会如何才能合理地将此权力下移；二是如何保证下移后的机构制定的税率政策不会是迫于利益集团压力的结果。这牵涉到《联邦宪法》对国会立法权与总统行政权的界定。放权的最好途径选择就是在不触动宪法性规范的前提下，寻求一种妥协与合作的办法。国会下移权力不能缺乏法理依据，从宪法的规定审视，只要将制定关税同国际谈判联系在一体，就能达到这一目的。进行国际贸易谈判本身是《联邦宪法》明确赋予总统的一项特权。“缔结条约的权力是国家主权的正当行使所不可或缺的，也是非常重要的，特别是在有关战争、和平与贸易之时。”[14]考虑到该项缔结条约权力的敏感性和重要性，总统自然成为所有条约的直接制定者和确定者。但宪法起草者出于分权与制衡的需要，又在总统行使缔结条约的权力上为国会保留了必要的制约，“总统根据或征得参议院意见并取得其同意有权缔结条约，惟需要有该项院出席议员的三分之二之赞同。”确认一项条约需要三分之二的多数同意，这种宪法制衡本身就是防止肆意牺牲个人权利或背叛公共基本权利的充分保障。因此，解决好第一个问题——放权的理论依据——《1934年互惠贸易协定法》同时也就回答了第二问题：如何避免不平衡的贸易压力。国会议员有选举产生及其所代表的地区性特点，决定了议员必须满足其利益集团和选区选民的政治及经济诉求，这就会导致低效和无法保密，并在持续不断的争议中丧失时机，而总统则是国民从全国直接选举产生，可以避免这种地区性和特殊利益集团的困扰。在降低关税贸易壁垒的进程中，在国会与总统之间的政治博弈中，“可以讨价还价的关税”便成为新的美国贸易政策制定体制的不可或缺的组成部分。

　　（二）国会与总统对美国贸易政策的互动

　　在美国宪法的演进中，对外贸易既与总统的外交权有关，也和国会管制对外贸易的权力有关。这些权力更多的是直接来自于《联邦宪法》的规定，美国宪法第1条第8款直接规定国会“管制对外国贸易的权力。”同时宪法第2条第2款规定，总统有行政的权力，有与外国缔结条约的权力。而贸易政策需要总统来执行，与外国缔结经贸条约或经贸协定属于总统的外交权。以此观之，美国宪法也赋予总统在贸易政策规制方面相当的权力。实际上出现了在美国《联邦宪法》体制下国会与总统共享贸易政策制定的权力。总统与国会分享贸易政策规制的权力，事实上是美国宪政体制设计下的必然结果。美国的宪政意味着政府应受制于宪法，是一种有限的政府且服从法治的政府。总统与国会间权力的分配问题仍处于主要地位。这是因为“立宪者对宪政的忠诚和我们对于民主的信奉，应当和我们的宪法法理学在解决‘半阴影区’（twilight zone）的问题方面作出贡献，因为在‘半阴影区’，总统与国会的权力分配并不确定（或者重叠），而且宪法性对抗也成了我们日常问题。”[15]

　　美国宪法对总统与国会在国际贸易领域中权力配置的不确定性和重叠性，是美国贸易政策制定过程中不断产生冲突的一个制度性根源。总统和国会在制定国际贸易政策时的利益诉求和战略定位并不完全一致甚至会存在一定程度的对立与冲突。“因此，在美国贸易政策决策中，常常出现分裂的政府这样一个奇特的现象。”[16]

　　《联邦宪法》中关于条约缔结的条款是一项具有创新意义的独特的制度安排，是立宪者们所达成的一种妥协决定。缔约权“经过和根据参议院的建议和同意，并得该院出席议员三分之二赞同，（总统）享有缔结条约之权。”参议院经常用保留意见、进行修改和表示理解等条件阻止条约的缔结，这就导致了总统与参议院两个程序在缔结条约中的权力碰撞。立宪者决定不把缔约权全部交给参议院，而将谈判权及最后的缔约权交给总统，实质上是产生了一个对参议院的平衡力，使谈判程序更加高效。

　　（三）《1934年互惠贸易协定法》的影响

　　在《1934年互惠贸易协定法》中，国会改变了近150年的立法惯例，把制定关税的权力转给总统，对美国贸易政策的决策机制产生了重大影响。

　　第一，国会把制定细部关税的权力授予总统，国会就可以摆脱来自利益集团的直接压力。当国会议员受到利益集团的游说时，可以通过行政性的通道化解这种贸易政治的不利影响。贸易政策必须经过行政部门的程序，从而强化了国会与行政之间的互动。在这种情况下总统得到了贸易政策的部分决策权，其对国会的交换条件是提供对国会的“保护”，使国会免受利益集团的直接压力。

　　第二，国会仍然保持对贸易政策的宪法性权力。国会对贸易政策的制定权是宪法性权力，是宪法明确规定的。《1934年互惠贸易协定法》并没有从根本上限制和剥夺国会的权力。国会对总统的授权是有限的。“这一转变并不意味着立法者放弃了对贸易承担的所有责任。他们继续制定指导原则，规定关税水平的增降幅度、所需要的程序和例外的决议。”[17]国会通过立法使自己摆脱的只是对具体产品贸易法律的责任，而不是对贸易政策制定权的宪法性权力的放弃。

　　第三，把贸易政策制定的权力授予总统，可以使外国的贸易理念以及美国整体经济情况在美国贸易政策制定过程中得到适当的考虑，避免了1930年以前整个贸易政策过多受制于利益集团影响的局面。总统是美国惟一由选民直接选举的政府官员，他被迫必须考虑美国的整体经济利益，在对外关系特别是对外经济贸易关系中更能体现国家经济利益，而国会议员则只须对选区和选民负责就可以增加当选的机会，授与总统行使贸易政策制定权，可以使美国的贸易政策制定在很大程度上摆脱贸易保护主义的直接干扰。

　　“美国国际经济政策（贸易政策）的显著特点就在于，政府行政部门与立法机构之间存在的由宪法导致的紧张关系。国会非常清楚其调整国家问和涉及商务的明确宪法权力，但国会不能有效地谈判涉外协议……授权和行政声明导致了权力从国会向总统的实质性转移。”[18]其原因在于“起草美国宪法的开国元勋对政府及其权力的集中表示不信任。于是他们在宪法体制中建立了联邦政府三个主要部分（行政、立法与司法）之间，以及联邦政府与州政府之间的分权。这一结构产生的结果之一就是立法机构与行政机构之间持久的紧张状态。”[19]这种美国政府各部门之间的权力之争，恰恰是开国元勋所期望的。他们认为这可以防止其中任何一个部分的权力过大，从而形成权力制衡的体制。

　　《1934年互惠贸易协定法》标志着国会对关税制定权垄断地位的结束。美国国会把具体的关税事务决定权授予总统，并主要由国务院直接负责，其目的是“让国际谈判过程最大限度地隔离于选民的压力，”[20]让总统从整个国际体系环境和国家利益角度全面考虑贸易政策，从而方便自由贸易政策的推行。以总统为首的行政机构在对外经济政策领域处于主导地位，正是“1934年体制”的基本内涵与实质。该体制的核心在于国会放弃了直接制定关税的责任，将这种权力转交给总统，直接代表总统行使权力的是国务院，如此以来，“国会在制定政策上选定了新角色，自己则更像一个‘平衡者’和经纪人那样行事，扮演着美国国内利益和国外利益的‘看门狗’角色。”[21]

　　《1934年互惠贸易协定法》的指向绝非只是实现短期的经济利益扩展，由于是在“新政”背景下的历史产物，它还背负着以赫尔为代表的贸易多边主义者重整国际政治和经济秩序的工具性表征。《1934年互惠贸易协定法》是“美国历史上最重要的立法之一，它使美国真正迈向了国际经济”，“是战后政治与贸易秩序的第一步。”它标志着美国与长期以来的经济民族主义和经济孤立主义决裂，由国家主义走向世界主义。它融眼前与长远两种利益于一身，既包含以国会为代表的经济民族主义要求增加美国出口的成份，又使经济国际主义成为美国对外贸易政策的基石，为其后来争夺世界市场上的霸权地位奠定了基础。由于在赫尔大力推行自由贸易理念的影响下，美国国内贸易政策也开始了一场大规模的贸易自由化运动，从而带动和开启了资本主义世界第二个自由经济秩序时代的到来，并在15年后创建了人类历史上第一个管理和推动合全球自由贸易的国际经济新机制的产物。由此，以贸易为突破口，美国政府在全球范围内踏上了一条拓展美国经济和和重塑世界贸易格局的发展之路。




【作者简介】
徐泉，西南政法大学教授。


【注释】
[1]李道揆：《试论美国宪法的限权政府原则》，载《美国研究》1987年第4期。
[2]金灿荣：《国会与美国贸易政策的制定》，载《美国研究》2000年第2期。
[3]（美）杰罗姆‘巴伦、托马斯·迪恩斯：《美国宪法概论》，刘瑞祥等译，中国社会科学出版社1995年版，第51页。
[3]（美）约瑟夫·斯托里：《美国宪法评注》，毛国权译，上海三联书店2006年版，第302页。
[4]（美）约瑟夫·斯托里：《美国宪法评注》，毛国权译，上海三联书店2006年版，第313—319页。
[5]（美）约瑟夫·斯托里：《美国宪法评注》，毛国权译，上海三联书店2006年版，第325页。
[7]王厚双主编：《各国贸易政策比较》，经济日报出版社2002版，第234页。
[8]James L．Sundquist,The:Decline and Resurgence of Congress,Washington,D．C．,Brookings Institution,1981,p．256．
[9]何思因：《美国贸易政治》，时英出版社1994年版，第9页。
[10]Hull,The Memoirs of Cordell Hull,Vol．l New york:Macmillan,1948,p．352．转引自（美）I·戴斯勒：《美国贸易政治》，王恩冕、于少蔚译，中国市场出版社2006年版，第15页。
[11]张振江：《从英镑到美元：国际经济霸权的转移》，人民出版社2006年版，第36页。
[12]邓峰：《论美国关税法的演变》，载《东北亚论坛》2005年第1期。
[13]James L．Sundquist,The Decline Declined and Resurgence of Congress,Washington，D．C．，Brookings Institution,1981,p．20．
[14]（美）约瑟夫·斯托里：《美国宪法评注》，毛国权译，上海三联书店2006年版，第458页。
[15]（美）路易斯·亨金：《宪政·民主·对外事务》，邓正来译，三联书店1996年版，第23页。
[16]孙哲、李巍：《美国贸易代表办公室与美国国际贸易政策》，载《美国研究》2007年第1期。
[17]（美）戴斯勒：《美国贸易政治》，王恩冕、于少蔚译，中国市场出版社2006年版，第31页。
[18]（美）约翰·H．杰克逊：《GAtt/WTO法理与实践》，张玉卿等译，新华出版社2002年版，第45页。
[19]（美）约翰·H．杰克逊：（世界贸易体制》，张乃根译，复旦大学出版社2001年版，第89页。
[20]（美）约翰·奥德尔：《世界经济谈判》，孙英春译，世界知识出版社2003年版，第197页。
[21]朱迪斯·哥尔德斯坦：《制定GATT的规则：政治、制度与美国的政策》，载（美）约翰·鲁杰主编：《多边主义》，苏长和等译，浙江人民出版社2003年版，第240页。