国外对华产品实施反补贴的法律反思

【出处】《法学家》2007年第4期
【摘要】美国对我国铜版纸征收反补贴税案不仅意味着美国长期遵循的对非市场经济国家不适用反补贴法的贸易救济政策发生重大变化，还意味着我国出口产品可能陷入来自反倾销、反补贴的双重挑战。运用WTO规则审视我国各级政府给予的企业的各种优惠，是我国政府、学界以及企业的当务之急，以应对反补贴指控。
【关键词】补贴；反补贴；美国对华反补贴
【写作年份】2007年


【正文】

　　继加拿大政府对华产品反补贴之后，美国政府也开始对中国出口产品进行反补贴调查。对中国出口产品来说，这是继“反倾销”和“特保”之后，“反补贴”成为闯入中国百姓视线的又一贸易救济方式。一般认为，反倾销，主要针对企业行为，而反补贴，则主要针对的是政府行为，二者引发的结果是“从点到面”。因此，高度重视反补贴，应当是我国政府、企业、学界的共同责任。本文试图从法律的角度对我国的补贴以及应对反补贴问题提出浅见。

　　一、近年来外国对华出口产品发起反补贴调查原因分析

　　1979年以来，外国对我国发起的反补贴调查较少。一方面，长期以来，中国被视为“非市场经济国家”，难于将政府补贴和实际生产成本区分开来。另一方面，与反倾销相比，反补贴的技术性要求高，证据必须确凿，程序也很复杂。而且，补贴作为一种政府行为，作为一种增强本国企业竞争力的手段，在全世界范围内广泛存在，在调查过程中要触及他国国内法和涉及大量政府间交涉，很难获得被调查对象国政府提供给该国生产商的补贴的详细资料，同时还要考虑自身国家整体利益的平衡。

　　2006年的铜版纸补贴案是自上世纪90年代初电风扇案和螺母案以来，美国首次发起对华反补贴调查，可以将其看作美国对华贸易救济政策的“风向标”和“里程碑”。[1]我国政府认为，美国商务部对铜版纸补贴案的裁决结果既不符合世贸组织的相关规则，也违反了美国的有关法律规定。它意味着，美国对中国产品实施“反倾销”和“反补贴”的双重歧视。

　　其实，早在2004年加拿大就率先对来自我国的烧烤架、紧固件和复合木地板连续发起三单反补贴调查。2004年8月27日，加拿大边境服务署对原产于中国的烧烤架做出反倾销及反补贴初裁，认定我国产品在对加拿大出口中存在倾销和补贴，并决定征收临时l生关税，这是我国出口产品首次被征收高额反补贴税，在世界范围内首开对我国出口产品提起反补贴调查的先河。虽然涉及商品价值不大，但表明反补贴对我国出口产品的潜在威胁已经转变为现实危害。

　　根据WTO规则，WTO成员可以依据《SCM协定》对从其他成员进口的产品征收反补贴税，在确认是否存在补贴时并不考虑补贴的成员方是否为市场经济国家。也就是说，从WTO规则层面上看，“非市场经济地位”并不能成为中国企业规避反补贴措施的保护伞。这不仅大大削减了以补贴来扶持国内产业和企业的余地，而且我国在加入’WTO后随时面临被其他成员起诉而陷入补贴争端的可能。目前，已有70多个国家和地区相继承认了中国的完全市场经济地位。这意味着国内企业应诉反倾销的国际环境正在逐步改善，反补贴的情况将变得严峻，今后国外对我反补贴调查的数量将逐渐增多，将使中国同时陷入反倾销控诉和反补贴控诉的双重威胁中。更引人注目的是，随着美国2005年通过的《贸易权利执行法案》的实施，反补贴同样会适用于来自非市场经济体制国家的产品。

　　可以预见，中国出口产品在欧、美等西方国家以及部分发展中国家遭遇反补贴调查已成为必然的趋势，究其原因，无外乎内因和外因两大原因。

　　1．内因——进口国因素

　　第一，经济原因。中国加入WTO后，产品出口量的增加、贸易顺差的加剧，导致“中国威胁论”言论在许多国家兴起，特别是西方国家将国内产业特别是纺织业、制造业、钢铁业等产业受损归咎于中国产品出口量的大量增加，归咎于中外贸易顺差的加剧。于是，他们寄希望于通过采取限制性措施阻碍中国产品大量进入，来最大限度地保护其国内产业的利益，提升本国经济增长率与竞争实力。

　　第二，政治原因。一些经济学家认为，“反补贴税将从不会得到允许，因为它会极大地扭曲进口国的福利”，但杰克逊先生指出：“勿庸置疑，经济学家会承认，在这种情况下，有些补贴往往会扭曲国际生产和贸易过程，并降低效率，从而减少世界福利。然而，这是进口国为征收反补贴税而提出的特别观点，却肯定不是现有多数人的观点的基础。该多数观点源于相互竞争的利益集团，而他们最关心的是自己的利益，而不是整个世界的利益。”[2]杰克逊先生认为，实施反补贴税的政府动机实际上不是要使世界福利最大化，而是要使该国构成重要政治选民的生产商的利益最大化。[3]2008年美国进入大选年，两党为争夺选票而采取有利于生产商的贸易保护主义措施的可能性加大。因此，本文以为，反补贴措施实施的最根本原因旨在于政治上的谋求夺取生产商支持，而不是经济上的保护社会的整体福利。

　　第三，法律原因。之所以对补贴予以制裁，一般认为，补贴是不公平贸易行为，是对国际贸易的扭曲，造成生产产品的实际成本与生产企业承担的成本不一致。少数WTO成员对进口产品采取反补贴措施，是根据其国内法和WTO《SCM协定》所采取的措施，是有其法律上的根据的。在1984年就“捷克斯洛伐克及波兰输美碳钢丝绳补贴案”所作否定性终裁中，美国商务部指出，反补贴法不应适用于非市场经济国家，因为“非市场经济国家内的政府行为无法赋予补贴，因为补贴就其定义而言意指一种扭曲市场运作的行为。易言之，欲令补贴存在，提供用于计算任何声称是赋予特定企业‘补贴’的独立、必需的参考点或基准点的自由市场必须具备。在缺乏不受控制的市场的情况下，补贴不可能存在……”。[4]但2005年美国国会通过了《美国贸易权利执行法案》，要求将反补贴法适用于非市场经济国家。根据该法案，美国政府对我国出口产品实施反补贴措施也有了其国内法上的依据。

　　2．外因——中国因素

　　第一，各级政府采取了多种优惠的产业政策和措施。加入WTO后，按照《SCM协定》和透明度原则要求，我国政府对补贴措施进行了清理和公布，但是，我国的法律法规，以及各级政府制定的产业政策仍保留了多项补贴，这些补贴可以归为四类：

　　一是税收优惠。税收优惠主要表现在外商投资企业所得税减、免以及其他间接纳税减、免，其中间接税减免争议较大的是“出口退税”。

　　二是土地使用费以及其他管理费用优惠。尽管《土地管理法》、《房地产管理法》等法律、法规均明确规定，对于通过土地使用权出让、转让获得的土地使用权必须交纳土地出让金或使用费，但并未规定交纳数额，数额的确定由地方土地及房地产管理部门予以确定和征收。各地方政府根据本地实际情况确定土地使用费和土地出让金的数额，包括减、免。此外，一些政府部门收缴的管理费用也并不统一。

　　三是地区优惠。所谓地区优惠是指，企业所处的区域位置不同而在税收、管理费用等方面取得不同的优惠待遇。在1999年以前，地区优惠主要表现在经济特区、开发区等企业所享有的税收、管理费用、土地使用费、运输等优惠；1999年以后，伴随着“西部大开发”、“振兴东北老工业基地”、“促进中部崛起”等政策的相继出台，西部地区的企业享有部分税收优惠，东北老工业基地企业和中部企业享有豁免历史欠税等优惠，这些政策出台，导致符合条件的企业享受到了国家财政的实质性优惠，而不在这些地区的企业则不能享受相应的税、费优惠。

　　四是其他优惠。其他优惠包括：技术改造费用优惠、中小型企业优惠等。以国有企业为例，中央、地方政府部门通过财政支持对于国有企业技术改造划拨专项资金并加快设备折旧率，而其他企业通常无法获得这种优惠。而许多地方政府为了推动中小企业发展出台了多种优惠政策，比如贷款担保、政府孵化企业、贷款利率优惠、中小企业发展专项资金、科技创新性中小企业专项基金等。

　　上述各类优惠措施的出台与实施，给我国出口产品在进口国被控补贴留下了“口实”。

　　第二，《中国加入议定书》承诺允许进口成员采取反补贴措施。《中国加入议定书》“第10条”补贴规定：“1．中国应通知WTO在其领土内给予或维持的、属《补贴与反补贴措施协定》（“《sCM协定》”）第1条含义内的、按具体产品划分的任何补贴，包括《SCM协定》第3条界定的补贴。所提供的信息应尽可能具体，并遵循《SCM协定》第25条所提及的关于补贴问卷的要求。2．就实施《SCM协定》第1条第2款和第2条而言，对国有企业提供的补贴将被视为专向性补贴，特别是在国有企业是此类补贴的主要接受者或国有企业接受此类补贴的数量异常之大的情况下。3．中国应自加入时起取消属《SCM协定》第3条范围内的所有补贴。第15条“确定补贴和倾销时的价格可比性”规定：“GATT1994第6条、《关于实施1994年关税与贸易总协定第6条的协定》以及《SCM协定》应适用于涉及原产于中国的进口产品进入一WTO成员的程序，……”作为WTO，我国签署了世贸组织法律文件以及《中国加人议定书》，承诺履行WTO协定的各项义务，遵循WTO各项规定，《SCM协定》是WTO法律文件的组成部分，我国愿意接受该协定监督和实施。因此，从WTO成员角度讲，任何成员均可依据其国内法和《SCM协定》规定对从我国进口的产品实施反补贴调查。

　　第三，我国的市场经济体制国家主张为反补贴实施提供了一定基础。尽管在WTO下针对非市场经济国家是否应当适用反补贴措施是一个有争议的问题，且在2004年以前欧、美、加等国极少对我国出口产品实施反补贴调查，美国更是于1984年以来放弃对非市场经济体制国家出口产品征收反补贴税。但是，我国也极力反对欧、美等国在实施反倾销调查中将我国列入非市场经济体制国家范围从而采用“替代国价格”作为我国出口产品正常价值（或公平价值）的可比价格，我国也极其期望越来越多的国家将我国列入市场经济体制国家中，因此，即使美国不通过《贸易权利执行法案》，也可能同样按照我国所期待的那样将我国产品在反补贴调查中列入市场经济国家来源产品，尽管美国采用了“双重征税标准”。正如美国商务部部长古铁雷斯所言：“中国已取得发展，再也不同于20世纪80年代那个苏联式的经济体了，如今美国能够衡量中国的补贴程度了……与10年前相比，中国企业针对补贴政策的生产和出口决策已有所改变。这些改变使经济学家和美国商务部能够衡量补贴带来的财务影响。”[5]换言之，WTO成员“慑于”我国经济增长快速、出口贸易迅猛，无论是否修改法律都可以根据需要对我国出口产品实施反补贴调查。

　　按照辩证唯物法原理，事物的变化发展是内因和外因共同作用的结果，内因是事物变化发展的根据，外因是事物变化发展的条件，外因通过内因起作用。对华出口产品实施反补贴是实施反补贴国家的内在原因与我国政府实施的经济政策共同运作的结果，但是其内在原因起决定性作用，只不过我国政府的优惠政策是这些国家对华出口产品实施反补贴的外部条件罢了。

　　二、我国政府补贴的合法性分析

　　按照WTO规则规定，补贴是指一成员政府或任何公共机构向某一企业或某一产业提供财政资助或对价格、收人的支持，结果直接或间接增加从其领土输出某种产品或减少向其领土内输入某种产品，或者因此对其他成员利益造成损害的政府性行为或措施。其表现形式包括：资金直接转移，如政府赠与、贷款；潜在资金转移，如贷款担保；政府对本应收取的资金给予豁免，如减免税收；政府提供一般基础设施之外的其他服务或商品，或政府购买商品；任何形式的收入支持或价格支持等。从本质上讲，补贴，尤其是包括出口补贴在内的非法补贴，是一种不公平的贸易行为，因为外国企业在受到政府财政补贴后，企业自然要比在没有补贴的情况下更具有竞争力，出口售价很可能会低于其产品正常价值，从而对国际贸易产生扭曲作用。在国际贸易发展史上，虽然学术界一直存在着对补贴与反补贴措施合法性与经济合理性的争论，但是现实中并没有影响到各国的相关立法和政府措施的实施。

　　WTO《SCM协定》曾将补贴分为三类：禁止性补贴、可申诉补贴和不可申诉补贴（现在已经不存在不可诉补贴这一类型）。一项补贴是否构成禁止性补贴主要分析它是否属于出口补贴或进口替代补贴，《SCM协定》附件一中专门列举了12种出口补贴。美国贸易代表办公室和美国商务部在2007年1月发布了年度补贴执行报告，指责中国在补贴项目的通报方面存在延迟和不完全。报告称：“尽管中国通报了70多个补贴项目，但没有就中国国有银行或省级及地方政府部门提供的补贴做出通报。”2007年2月美国政府向WTO提出申诉，声称，中国政府利用税收和其它方式鼓励出口，歧视多种美国制造的进口商品。美国在声明中没有具体透露它认为哪些政策需要反对，但可能包括中国对企业所得税激励机制的使用，以及向出口商普遍提供的低息贷款。[6]按照美国政府申诉书和该报告指控，我国政府通过税收、银行优惠贷款等方式对出口商提供补贴，因而构成出口补贴，属于禁止性补贴范畴；并且，部分补贴没有向WTO通报，违反透明度原则。事实上，我国自加人WTO中央和地方政府修改了法律、法规中的优惠规定，税收和信贷杠杆支持出口的做法基本已经取消，在基本不存在禁止补贴的项目。

　　由于可申诉补贴既有合理性也有不合理性的双重性，因此，《SCM协定》要求只有当此类补贴对“其他成员的经济贸易产生不利影响”时，该其他成员方能采取反补贴措施。所谓“不利影响”，根据《SCM协定》第5条规定，主要是指三种情况：一是对另一成员的国内产业造成损害；二是致使其他成员丧失或减损其根据GATT1994所获得利益；三是对其他成员的利益造成严重危害。[7]“加拿大户外烧烤炉案”中，申请人针对我国政府采取的八项优惠措施提出了可申诉补贴申请，这八项优惠是：（1）经济特区（SEZ）的鼓励措施。以直接授予或依出口实绩方式授予企业利益，有以下几种形式：①进口原材料免税；②企业所得税减征；③增值税免征；④特别土地税和土地使用费减免；⑤政府机构或国有企业提供基础设施和服务的优惠收费。（2）根据出口实绩和雇佣普通员工的情况提供的补助。（3）优惠贷款——直接由中国政府提供或间接通过金融机构向达到特定出口实绩的企业提供贷款的优惠利率和融资条件。（4）中国政府提供的贷款担保——由中国政府担保的，或由直接或间接受中国政府控制或影响金融机构担保的，给达到出口实绩或其它标准的生产商提供的贷款。（5）所得税的抵、免、退：①出口型企业的企业所得税减征——对出口量大的企业降低企业所得税税率；②在企业建立初期的企业所得税减免；企业建立初期——对在经济特区经营的企业，在其建立之初期（通常为五年），免所得税和进一步减征所得税。③在经济特区再投资利润的所得税返还——在经济特区的企业，可就其以利润再投资到经济特区的那部分已交所得税享受企业所得税返还。④经济特区企业的地方所得税减免——位于经济特区的外资企业享有的地方的所得税的减免待遇。（6）生产投入的关税及其他税款减免——位于经济特区的企业可得到进口机器和生产受调查产品的材料投入的关税和其它税免征待遇。（7）土地使用费用的减征——经济特区的企业的经营场所的土地要付长期土地使用费。有些公司可享有土地使用费的减征。（8）从国有企业购买产品——经营直接或间接受中国政府控制或影响的企业提供的产品和服务以低于市场价供给生产者。最后CBSA（加拿大边境服务署）认定，在被调查的八项“政府补贴”中，中国企业仅从中国政府的外商投资企业税收优惠政策中获得了利益，经计算补贴幅度为1．4％。[8]从该案的裁决看，尽管自改革开放以来我国为了吸引外资，给予了外商投资企业以所得税减免等优惠待遇，但该优惠待遇若不具有推动企业产品出口的动机，则当进口国国内产业受到不利影响时，它就成为可申诉补贴；若为了推动产品出口而给予外商投资企业优惠待遇则构成禁止性补贴。土地使用费的减征是否构成可申诉补贴？从法律层面讲，被申诉人可以提供充分证据证明不享有减征，但实际上除了商业用地，工业用地在我国很多地方各级政府均可在自己的权力范围内减征土地使用费。我国目前已经实行的或将要实行的带有地区、产业优惠性质的补贴具有“专项性”特点，即使不属于“禁止性补贴”，也会构成“可申诉补贴”。

　　此外，美国政府横加指责的补贴还有出口退税。一般认为，出口退税是WTO的通行规则。[9]《SCM协定》在第一条补贴的定义中，第1．1（ii）中有一个明确的脚注，其文本内容表示“依据GATT1994．第16条和本协定附件1至附件3的规定，对一出口产品免征其同类产品供国内消费时所负担的关税或国内税，或免除此类关税或国内税的数量不超过增加的数量，不得视为补贴。”该规定即指向出口退税，所以说，出口退税是符合WTO规则要求的，不构成补贴。而外商投资企业享有的所得税减免的优惠待遇，是我国吸引外商直接投资的一种政策，新的《企业所得税法》实施后，外商投资企业与内资企业一样在不符合减、免条件的情况下不再享有优惠，但给予外商投资企业以5年的过渡期。若享有所得税优惠的外商投资企业的产品出口，则根据《SCM协定》的规定，可以构成可申诉补贴。

　　三、我国防范国外反补贴调查应对策略

　　随着我国外贸出口的增长和贸易大国地位的确立，我国出口产品面临着越来越多的贸易救济措施的调查。我国已连续9年成为全球遭受反倾销调查数量最多的国家。随着2004年以来反补贴案例的一再出现，我国可能存在的某些产业补贴措施面临的挑战正在由潜在向现实转化，使我国应对反补贴问题提到了议事议程。与应对国外反倾销实践相比，目前在中国，无论是政府还是企业，均缺乏应对反补贴调查的经验。所以，应当从以下几个方面着手全面应对反补贴措施：

　　1．正确认识反补贴措施

　　尽管补贴与反补贴的争议存在已久，但GATT1994和《SCM协定》将补贴与反补贴纳入了国际法轨道，这就使WTO成员制定反补贴法、采取符合《SCM协定》规定的反补贴措施成为符合WTO规则的合法行为。因此，我国出口产品遭遇反补贴，从国家主权角度讲，我们应当尊重有关进口国的反补贴法和实施的反补贴行为，但是，我国政府、企业以及行业组织应当积极应对。政府通过磋商程序和WTO争端解决程序与有关进口国进行磋商或者向争端解决机构提出申请，要求有关进口国取消违背WTO规则的反补贴措施。企业和行业组织应当积极应诉，直至通过进口国的司法程序主张自己的合法权利。也就是说，我们应当通过运用法律制度、法理、法律概念来分析、解释反补贴个案的正当性与合法性，判断实施反补贴措施是否违背WTO建立的基本宗旨、基本原则，以及《SCM协议》所规定的反补贴措施实施规则，证明补贴的合理性与合法性以及不存在补贴的情形，明确反补贴措施实施是一个法律上的问题，而不是政治上的或外交上的问题，不应当过多地使用外交辞令来分析反补贴裁决。

　　2．适时调整国内补贴政策

　　在国际竞争日趋激烈的情势下，非价格竞争已取代价格竞争而成为国际贸易发展的潮流，但是，补贴仍是各国政府发展国内经济、推动出口贸易的主要政策手段和法律方法。因此，我国在遵循国际惯例的情况下，应当适时调整国内补贴政策：首先，我国在认真分析《sCM协定》基础上，审视各级政府特别是地方政府的产业政策或经济发展指导方针，借鉴外国经验，积极探索补贴类型；其次，在涉及产品出口产业坚决取消禁止性补贴。将法律、法规中明确规定的鼓励企业产品出口的各种税收、财政、信贷、公用设施、交通运输费用等各项优惠措施予以取消；同时应当对企业实行“非专项性”的财政、税收、信贷、管理费用、公用事业服务费用等补贴，当然，必须控制补贴额度的力度，以增加财政收入、稳定物价、保证人民生活安定为界线；最后，科学使用可申诉补贴。由于补贴仅在构成对进口国国内产业“不利影响”时方成为可申诉补贴，因而我国政府除了不采用禁止性补贴外，仍应继续采用不可申诉补贴，主要是税、费优惠以及贷款利率优惠。

　　3．适度利用贸易救济措施。应对国外反补贴调查

　　在贸易摩擦高发期，最好的防御就是进攻。企业在积极应诉的同时，应主动出击，在WTO规则下合理运用贸易救济措施和国内相关法规维护国内产业安全和企业正当权益，这样既可消除外国产品在华的不合理补贴行为，抵制不公平竞争，又可以使其来源国不敢肆无忌惮地对华发起贸易救济措施调查，以增加我国出口贸易摩擦应对的筹码。尽管我国于1997年就公布了《反倾销和反补贴条例》、2001年制定了《反补贴条例》，但至今我国尚未对外国进口产品实施反补贴措施。《反补贴条例》所规定反补贴措施可以基于两种情况：一是一般情形，即外国进口产品存在补贴并对我国国内产业造成损害，且二者之间有因果关系，我国政府既可对该外国进口产品征收反补贴税；二是特殊情况，即根据对等报复要求，对有关外国进口产品实施反补贴，以抑制我国出口产品频遭反补贴指控。该条例第55条规定：“任何国家（地区）对中华人民共和国的出口产品采取歧视性反补贴措施的，中华人民共和国可以根据实际情况对该国家（地区）采取相应的措施。”当然，我国在大胆运用反补贴手段保护我国产业的同时，必须要各方面权衡考虑，谨慎从事，特别是近年来外贸顺差已经成为国外，特别是西方国家，挚肘我国出口贸易及其政策的借口。

　　总之，针对我国出口产品的反补贴形势，我国政府、企业、学界应当充分履行各自职责，积极研究《SCM协议》以及欧、美、加、墨等国的反补贴国内法，应对反补贴指控；同时，认真、科学审视各级政府特别是地方各级政府所采得各项优惠措施，逐步取消禁止性补贴，灵活设定可申诉补贴、充分采用不可申诉补贴。并且，我们要弥补我国反补贴法的缺陷，在对外开放的市场经济条件下，我国要适时拿起反补贴的武器保护我国国内产业，加强对国外补贴产品进口的应对措施，审慎实施反补贴措施。




【作者简介】
胡晓红，南京大学法学院教授。


【注释】
[1]《美对华反补贴前景可虑》，//www.sina.com.cn，载《财经》杂志网络版2006年11月24日信息。
[2]（美）John H.Jackson,The kgal Problems of International Economic Relations, Westgroup,2004,p.772.
[3]（美）约翰·H.杰克逊著：《GATT/WTO法理与实践》，张玉卿等译，新华出版社2002年版，第101页。
[4]《反补贴》，//www.zaiminglawyer.com/wangweb/bidresult—f，2005年2月20日信息。
[5]《美国商务部对我国产品实施反补贴》，//www.sina.co.cn，世华财讯，2007年03月31日信息。
[6]《美向WTO申诉中国出口补贴，指出口商获不当补贴》，英国《金融时报》2007年2月5日，转引自//www.sina.com.cn，2007年2月8日信息。
[7]曹建明、贺小勇著：《世界贸易组织法》，法律出版社2004年版，第144页。
[8]王健宇：《户外烧烤炉作证——国外对华第一起反补贴调查以终止调查结案》，//www.cacs.gov.cn，2007年2月9日信息。
[9]《美国对中国出口退税的外行指责》，中华纺织网2007年4月25日信息。