因果关系――美国轮胎特保案上诉机构裁决的思路

【关键词】因果关系；轮胎特保案；上诉机构裁决；思路
【写作年份】2011年


【正文】

　　《中国加入WTO议定书》第16条（特定产品过渡性保障机制，transitional product-specific safeguard mechanism）被俗称为“特保条款”。这个条款规定，在中国产品进口快速增长，从而成为国内产业实质性损害的一个重要原因（a significant cause）的情况下，WTO成员可以限制这种产品进口。从这一规定可以看出，限制中国进口的条件是：进口快速增长，国内产业受到实质性损害，而且进口是损害的“一个重要原因”。进口增长和国内产业状况不好，也许可以用客观的数据证明，但两者之间的“因果关系”，则需要进行充分的分析论证了。在“轮胎特保案”（United States-Measures Affecting Imports of Certain Passenger Vehicle and Light Truck Tyres from China, WT/DS399）中，专家组认为，美国调查机关“美国国际贸易委员会”的论证是成立的，而上诉机构也维持了专家组的裁决。让我们从上诉机构的分析中，考察一下如何论证“一个重要原因”。（为了便利阅读，兹将最为相关的第16条第1款和第4款中英文照录于后。）

　　一、“一个重要原因” （a significant cause）的含义

　　（一）释义

　　上诉机构按照《维也纳条约法公约》第31条所提供的“通常含义”、“上下文”和“宗旨与目的”的思路，对这一术语进行了界定。

　　根据上诉机构常用的词典Shorter Oxford English Dictionary的定义，“significant”的通常含义是“重要的”（important）、“显著的”（notable）。至于“cause”，上诉机构则曾经在其他案件中给予了解释，即表明了进口增长和国内产业状况这两个因素之间的一种关系：第一个因素导致或引起了第二个因素的存在。因此，快速增长的进口必须是导致或引起国内产业实质性损害的一个重要的或显著的原因。此外，“a”这个词表明，原因可能有多个，而进口只是原因之一。当然，由于“significant”限定了“a cause”，所以进口就不能仅仅是一个原因，而必须是重要的或显著的原因。

　　第4款还提到了“so as to”一词。根据上述词典，这个词的含义是“从而”（in a manner that），因此进口只有在“快速增长”的时候才能成为实质性损害的“一个重要原因”。换句话说，“从而”一词，将进口成为实质性损害的一个重要原因的能力，与进口快速增长的门槛联系起来了。第1款中的“造成”（cause）一词，也将进口造成市场扰乱的能力与增长的数量联系起来了。第4款第二句进一步要求调查机关在确定市场扰乱是否存在时考虑一些客观因素，因此中国进口的数量及其对价格和国内产业的影响，都是调查机关应该考虑的因素。其中的“包括”（including）一词表明，可能还有其他相关因素。

　　经过从字面和上下文的分析，上诉机构认为，“significant”一词描述了进口快速增加与国内产业实质性损害之间的因果关系或联系，即进口快速增加在国内产业实质性损害的产生方面发挥了“重要的”或“显著的”作用。

　　随后，上诉机构针对性地分析了中方上诉中的一个观点，从而进一步明确了这种因果关系的内涵。

　　中方认为，“significant”一词表明，第4款的因果关系标准，要比保障措施协议、反倾销协议和反补贴协议中的标准更为严格，因为这些协议都没有提及这个词，而只要求进口是损害的“一个原因”（a cause）。上诉机构不同意中方的解释。在涉及其他协议的案件中，上诉机构已经将因果关系标准解释为“真实、实质性的因果关系”（genuine and substantial relationship of cause and effect），因此这个标准是高于“一个原因”的。此外，作为第4款上下文的第1款只说“cause or threaten to cause”，而没有“significant”一词，说明第4款并没有设定更为严格的标准，因为第1款中的“cause”和第4款中的“significant cause”应作协调的解释。不仅如此，第4款用了“material injury”，而保障措施协议则用了“serious injury”。根据上诉机构在其他案件中的解释，“serious”比“material”的损害标准要高，而低标准的损害标准意味着进口所造成的损害性后果的水平较低。如此理解，也与“扰乱”（disruption）一词的含义一致，即“缺少秩序或常规安排；不整齐、混乱的状态”。

　　中方还认为，从议定书的宗旨与目的看，“a significant cause”也应解释为“特别强有力和实质性的”（particularly strong and substantial）因果关系。上诉机构认为，中方说议定书允许对“公平”贸易采取限制性措施，并且仅仅针对中国的进口，这一点并没有错。然而，议定书的宗旨与目的，就是提供一种临时救济，因此应当解释为进口快速增加在国内产业实质性损害的产生方面发挥了“重要的”，而不是“特别强有力和实质性的”的作用。

　　（二）分析的范围

　　中方提出，为了论证因果关系，调查机关必须分析市场上的竞争状况、进口与损害之间的联系以及造成损害的其他因素。对于这三个问题，上诉机构逐一进行了论证。

　　上诉机构注意到，对于调查机关确定因果关系的方法，第4款并没有提供具体的指导，因此同意专家组的观点，即该款给调查机关提供了一定程度的自由裁量权。上诉机构还提及了自己在最近一个案件中的观点，即因果关系方法的适当性，应个案处理，决定于很多因素和事实情况。

　　上诉机构也同意专家组的以下观点，即分析市场上的竞争状况和进口与损害之间的联系是必须的，因为进口产品只有与国内同类产品发生了实际或潜在的竞争，才有可能成为国内产业损害的一个重要原因。同样，进口上升趋势与国内产业状况指标下降在时间上的吻合，也能表明因果关系的存在。然而，正如中方所承认的那样，对这两个问题的审查只是一种分析工具，而非确定因果关系的决定性因素。例如对于两者之间的联系问题，上诉机构曾经说过：吻合并不能证明因果关系，但其缺失却对因果关系的存在带来了严重的疑问，因此需要非常强有力的分析以证明因果关系为何存在。也就是说，联系的存在并非决定性的；在没有这种联系的情况下，也有可能认定因果关系。结合此前的分析，上诉机构认为，调查机关认定进口快速增加在国内产业实质性损害的产生方面发挥了重要的作用，而这些分析工具充分合理的解释（reasoned and adequate explanation），第4款的因果关系标准就满足了。

　　关于分析造成损害的其他因素，虽然第4款没有提出明确要求，但上诉机构沿袭了其他案件中的思路，认为需要进行一定程度的“非归因”（non-attribution）分析，因为只有在确保其他已知因素的影响未被不适当地归于进口，而且进口并非微不足道原因的情况下，调查机关才能确定进口是否为损害的一个重要原因。也就是说，进口的影响需要结合其他因素进行考虑，而分析的范围决定于其他因素的影响以及个案的事实情况。

　　对“一个重要原因”的含义进行了界定，并对调查机关的分析方法进行了解释，上诉机构随后就专家组对市场上的竞争状况、进口与损害之间的联系以及造成损害的其他因素的裁决进行了分析，并维持了专家组的裁决，即“美国国际贸易委员会”的论证是成立的（进口产品与国内同类产品发生了实际或潜在的竞争，进口上升趋势与国内产业状况指标下降在时间上吻合）。此处仅介绍上诉机构在“其他因素”方面的分析。

　　二、对“其他因素”的分析

　　中方认为，美国国内产业所受到的损害，是由以下三个因素造成的：美国产业的商业战略，即向高价值的产品转移；美国市场需求的下降；非涉案进口。专家组对这些因素进行了分析，认为美国国际贸易委员会没有将这些因素所造成的损害归咎于中国的进口。上诉机构则对专家组的这些分析进行了逐一判定。

　　对于商业战略，美国国际贸易委员会认为，不能同意以下这个说法，即国内生产商主动放弃低价产品市场，而中国产品只是填补了空白。中国进口在三家轮胎厂关闭之前就开始增加了，并且三家工厂都公开表示，来自亚洲包括中国的低价竞争是其关闭的重要原因。另外，有文章提到过去十年中国轮胎生产商购买西方生产设备在增加，说明中国在扩大轮胎的生产好出口。美国并非中国轮胎的最大进口国，只占大约23.5%。因此，美国生产商产能下降的一个更为合理的解释是中国进口的增加。上诉机构和专家组认为以上分析没有错误。

　　对于需求的变化，专家组注意到，2004年至2008年，所有轮胎的消费数量下降了10.3%。然而，专家组发现，消费数量的下降主要出现在调查期结束时，即2007-2008年，而在2007年之前，2004-2005年仅轻微下降了0.8%，2005-2006下降了4.4%，2006-2007年却上升了1.6%。专家组认为，虽然消费在2007-2008年明显下降，但在整个调查期内需求并未持续缩减。因此专家组认为，美国国际贸易委员会认为调查期内需求是浮动的，这一点没有错误；美国国际贸易委员会适当地分析了需求变化的问题，也适当地认定中国进口所造成的损害不同于需求变化所造成的损害。上诉机构认为专家组的以上分析没有错误。

　　对于非涉案进口，上诉机构也肯定了专家组的分析。专家组认为，美国国际贸易委员会充分分析了非涉案进口在市场上的竞争性影响：在美国需求下降的情况下，中国进口增加了，而第三国的进口下降了；非涉案进口的平均单价一直比中国进口高；非涉案进口的份额下降了，而中国进口的份额上升了。因此专家组认为，非涉案进口对国内产业的价格影响少于中国进口。

　　最后，上诉机构还论及了专家组对于以上诸因素的累积效果的分析问题。上诉机构认为，专家组在逐一分析各个因素的同时，也涉及了整体评估的问题。例如，在分析工厂关闭情况的时候，专家组提到了美国国际贸易委员会所依据的多个因素，包括在中国的美资工厂所生产的所有进口的比例。专家组强调说，在考虑该委员会单独处理这些因素和相关证据时，也要评估依据这些因素和证据的整体所得出的结论。上诉机构认为，在第16条第4款仅要求进口是造成损害的一个原因的情况下，专家组的这种分析已经非常充分了。

　　三、简评

　　“一个重要原因”表明了进口与损害之间的因果关系。对于如何论证因果关系，上诉机构维持了专家组和美国国际贸易委员会的分析思路，即调查机关必须分析三个问题，即市场上的竞争状况、进口与损害之间的联系以及造成损害的其他因素。其中，进口产品与国内同类产品发生了实际或潜在的竞争，是因果关系存在的前提；没有竞争关系，就谈不上进口对国内产业的损害。而进口上升趋势与国内产业状况指标下降在时间上吻合，则是因果关系存在的正面证据；一般而言，在因果关系存在的情况下，时间上应当出现吻合。至于分析造成损害的其他因素，则是对因果关系存在的进一步核实，因为不应当把其他因素所造成的损害归咎于进口。对“一个重要原因”的界定，主要是为了说明“第16条第4款仅要求进口是造成损害的一个原因”，而这在分析“其他因素”时发挥了作用：国内产业的损害可能是由若干原因造成的，而中国进口只是其中一个原因。也就是说，只要证明“进口快速增加在国内产业实质性损害的产生方面发挥了‘重要的’或‘显著的’作用”，对“其他因素”的分析就完成了。

　　上诉机构虽然花了很大篇幅对“一个重要原因”进行释义，并反复提到了“重要的”或“显著的”，但对于专家组和美国国际贸易委员会的上述分析思路中，特别是在将“其他因素”所造成的损害从中国进口所造成的损害中“剥离”开来的时候，如何体现了这两个词所表示的非同寻常的特点，上诉机构却没有明示，需要读者从整体裁决中去“感悟”。

　　附录：

　　第16条 特定产品过渡性保障机制

　　1.如原产于中国的产品在进口至任何WTO成员领土时，其增长的数量或所依据的条件对生产同类产品或直接竞争产品的国内生产者造成或威胁造成市场扰乱，则受此影响的WTO成员可请求与中国进行磋商，以期寻求双方满意的解决办法，包括受影响的成员是否应根据《保障措施协定》采取措施。任何此种请求应立即通知保障措施委员会。

　　4.市场扰乱应在下列情况下存在：一项产品的进口快速增长，无论是绝对增长还是相对增长，从而构成对生产同类产品或直接竞争产品的国内产业造成实质损害或实质损害威胁的一个重要原因。在认定是否存在市场扰乱时，受影响的WTO成员应考虑客观因素，包括进口量、进口产品对同类产品或直接竞争产品价格的影响以及此类进口产品对生产同类产品或直接竞争产品的国内产业的影响。

　　16.Transitional Product-Specific Safeguard Mechanism

　　1.In cases where products of Chinese origin are being imported into the territory of any WTO Member in such increased quantities or under such conditions as to cause or threaten to cause market disruption to the domestic producers of like or directly competitive products, the WTO Member so affected may request consultations with China with a view to seeking a mutually satisfactory solution, including whether the affected WTO Member should pursue application of a measure under the Agreement on Safeguards. Any such request shall be notified immediately to the Committee on Safeguards.

　　4.Market disruption shall exist whenever imports of an article, like or directly competitive with an article produced by the domestic industry, are increasing rapidly, either absolutely or relatively, so as to be a significant cause of material injury, or threat of material injury to the domestic industry. In determining if market disruption exists, the affected WTO Member shall consider objective factors, including the volume of imports, the effect of imports on prices for like or directly competitive articles, and the effect of such imports on the domestic industry producing like or directly competitive products.




【作者简介】
杨国华，男，1965年3月生。1996年毕业于北京大学法律系，获法学博士学位。现任中华人民共和国商务部条约法律司副司长。