政治犯不引渡原则的发展趋势探析——兼论我国《引渡法》的完善

【出处】《江西社会科学》2009年2期
【摘要】政治犯不引渡原则是现代引渡制度诞生的主要标志。它对保护引渡客体的人权、保障国际刑事司法合作的意义重大，同时又随着国际关系的发展而发展。近年来，该原则出现了补充条款，其适用范围也受到了限制，并引入了“或引渡或起诉”原则。我国《引渡法》和中外双边引渡条约也确定了政治犯不引渡原则。我国《引渡法》要顺应国际发展趋势，完善相关制度。
【关键词】政治犯不引渡原则；引渡法；引渡条约；或引渡或起诉原则
【写作年份】2009年


【正文】

　　政治犯不引渡原则，是法国资产阶级革命以后，通过西欧一些国家的国内法和各国间引渡条约的规定，逐渐形成的一项原则{1}(P70)。它是现代引渡制度诞生的主要标志，对保护引渡客体的人权、保障国际刑事司法合作意义重大，同时又随着国际关系的发展而发展。现在，该原则已成为国际法和国际刑法中一项公认的原则，几乎所有国家的国内法和国家间的引渡条约都毫无例外地规定了政治犯不引渡原则。近年来，该原则出现了新的发展趋势。

　　一、政治犯不引渡原则的补充条款出现

　　由于政治犯罪概念极为抽象和空泛，所以不少学者主张不要以犯罪的“政治性”作为拒绝引渡的理由，而应以请求国追诉活动的“政治性”为由拒绝引渡。如意大利学者卡泰拉尼指出：“在政治犯罪不引渡这一问题上所应遵循的唯一道路，就是废除对政治犯罪无引渡义务的规定，把拒绝引渡的做法限定于被请求国有一系列理由认为某人在请求国不会受到公正审判，以及请求国的请求只不过是出于种族、宗教或总之出于政治理由对个人进行迫害的借口的情况。”{2}(P173)在目前没有统一的政治犯罪概念的情况下，卡泰拉尼提出的解决办法不失为一种行之有效的方法，它可以使复杂的问题简单化，并且具有一定的科学性。因为，如果请求国出于自己的政治目的要求引渡某人，被请求引渡人一旦被引渡就可能受到政治迫害，且受政治迫害的原因在于他在该国犯有政治罪，在这种情况下，被请求国可以不予引渡。{3}(P128-129)在这一学说的影响下，各国引渡法规和大量国际条约在规定政治犯不引渡原则时，把着眼点从分析被指控行为的政治性转向分析请求国追诉活动的政治性，着重分析请求国是否出于自己的政治目的来追究被请求引渡人，而不是被指控的行为是“政治犯罪”还是“普通犯罪”。如我国《引渡法》第8条第(4)项规定：“外国向中华人民共和国提出的引渡请求，有下列情形的，应当拒绝引渡：被请求引渡人可能因其种族、宗教、国籍、性别、政治见解或者身份等方面的原因而被提起刑事诉讼或者执行刑罚，或者被请求引渡人在司法程序中可能由于上述原因受到不公正待遇的。”再如《中泰引渡条约》第3条第(2)项规定：“有下列情形的，不应根据本条约予以引渡：被请求方有充分理由认为请求方提出的引渡请求旨在对被请求人因其种族、宗教、国籍、政治见解等原因而提起刑事诉讼或者执行刑罚，或被请求引渡人在司法程序中的地位将会因上述原因受到损害。”我国与白俄罗斯、罗马尼亚、保加利亚、俄罗斯等国的双边引渡条约中均有类似的规定。《欧洲引渡公约》对此也作了规定，根据其第3条第2款规定，“当被请求方确有理由认为以普通犯罪为由提出的引渡请求意图根据种族、宗教、国籍、政治见解等考虑追诉或者惩罚某人，或者该人的处境因上述任何原因而面临恶化的危险时”，不予引渡。《联合国禁止非法贩运麻醉药品和精神药物公约》第6条也规定：如果被请求国有充分理由认为按引渡请求行事“会便利对任何人因其种族、宗教、国际或政治观点进行起诉或惩罚，或是受该请求影响的任何人由于上述任一原因而受到损害”，则可拒绝引渡。《反对劫持人质国际公约》第9条第1款、《联合国反腐败公约》第44条第15款也有同样的规定。

　　由此可知，现今大部分引渡立法和引渡条约对此都作了规定，而且此种规定一般紧随政治犯不引渡原则的条款之后，因而被认为是政治犯不引渡原则的补充条款。显然，政治犯不引渡原则的补充条款的出现是政治犯不引渡原则的发展趋势之一。虽然该补充条款也同样关注政治问题，但是与政治犯不引渡原则条款所不同的是，其着眼点不是引渡请求所针对的犯罪的政治性质，而是请求国诉讼活动或者引渡目的的政治性质，亦即其宗旨是防止被指控或被宣告犯有普通罪行的人在请求国受到政治迫害。所以，此类条款又被简化为“政治迫害(追诉)条款”。

　　然而，在依据“政治迫害(追诉)条款”拒绝引渡的情况下，如果被请求引渡人所犯的罪行属于国际条约中所列举的可引渡之罪，被请求的缔约国应当按照“或引渡或起诉”原则将该人移送本国司法机关进行审判。{4}(P73-74)如《惩治恐怖主义欧洲公约》第1条规定：在引渡问题上，劫机、爆炸、劫持人质的恐怖主义犯罪“将不被视为政治犯罪、与政治犯罪有关的犯罪或者出于政治理由的犯罪”；第5条规定：当被请求国确有理由认为针对该公约所列举的恐怖主义犯罪提出的引渡请求，“旨在因某人的种族、宗教或政治信仰等原因而对其进行诉讼或出发，或该人的地位可能因上述任何原因受到损害”时，可不予引渡；第6条和第7条规定：在不引渡的情况下，被请求国应当确定自己对在本国境内发现的犯罪嫌疑人的司法管辖权，“毫无例外地并且毫不随便拖延地将有关案件提交主管机关，以便提起刑事诉讼”。显然，这样规定的目的是保护被请求引渡人免遭政治迫害或政治追诉。

　　二、政治犯不引渡原则的适用范围受到限制

　　政治犯不引渡原则的局限性不仅使得该原则本身的价值得不到真正的体现，而且严重危害国际和平与安全，破坏国际法律秩序，威胁国家的稳定和发展。为了避免该项原则所带来的负面影响，各国都致力于采取措施限制政治犯不引渡原则的适用，亦即政治犯不引渡原则的适用范围越来越受到限制，这也是该原则的一个发展趋势。该发展趋势具体表现为：

　　(一)将恐怖主义犯罪排除在政治犯罪之外

　　恐怖主义活动由来已久。其形式多样，包括爆炸、暗杀、绑架、劫持并扣留人质、劫机、武装袭击、占领大使馆、走私、贩毒等{5}(P66)。随着科学技术的飞速发展，世界经济日益一体化，国家间交往愈来愈频繁。恐怖主义活动也严重威胁到整个世界的和平与安全。有鉴于此，各国乃至国际社会达成了在全球范围内有效地预防恐怖主义活动、严惩恐怖分子及其组织者和支持者的共识。在联合国主持下，各国通过了一系列旨在严厉打击恐怖主义活动的公约，如1963年的《关于在航空器内的犯罪和其它某些行为的公约》(简称《东京公约》)、1970年的《关于制止非法劫持航空器公约》(简称《海牙公约》)、1971年的《关于制止危害民用航空安全的非法行为公约》(简称《蒙特利尔公约》)、1973年的《关于防止和惩处侵害应受国际保护人员包括外交代表的罪行公约》、1979年的《反对劫持人质公约》、1997年的《制止恐怖主义爆炸的国际公约》、1999年的《制止向恐怖主义提供资助的国际公约》、2000年的《打击跨国有组织犯罪公约》等。上述公约均规定，缔约国在对罪犯提起刑事诉讼时，应相互给予最大限度的司法协助，将恐怖主义犯罪排除在政治犯罪之外，不适用政治犯不引渡原则，以使恐怖分子得到及时的惩罚，防止恐怖分子逃脱法网。

　　(二)将灭绝种族罪和战争罪排除在政治犯罪之外

　　灭绝种族罪和战争罪一般都含有政治因素，它们或是因一国内部各派别间政治纷争而起，或是因种族歧视、宗教信仰差异、政治倾向不同而引发。虽然近年来灭绝种族和战争行为呈下降趋势，但它一旦爆发，往往造成大量无辜的人死亡，破坏性极大，严重危害世界的和平与稳定。因而无论出于何种原因，这种行为都应受到谴责和制裁。第二次世界大战结束后，纽伦堡国际军事法庭和远东国际军事法庭对德国、日本两国战争罪犯进行了审判；20世纪90年代前南斯拉夫国际军事法庭又对波黑战争罪犯进行了审判。在这些审判中，没有一个国家主张战争罪犯应以政治犯不引渡为由，而拒绝引渡。这充分表明，国际社会将战争罪排除在政治犯罪之外。

　　(三)腐败犯罪不应视为政治犯罪

　　由于腐败已经不再是局部问题，而是一种影响所有国家的社会和经济发展，甚至对社会稳定与安全构成威胁的非常严重问题。它破坏民主法制和价值观、道德观，破坏正义并危害着可持续发展[1]。联合国大会第58届会议遂于2003年10月31日通过了旨在预防和打击腐败犯罪的《联合国反腐败公约》(以下简称《公约》)。《公约》于2005年12月14日已正式生效。它规定了一系列措施，如“预防措施”、“定罪和执法”、“国际合作”、“资产的追回”、“技术援助和信息交流”、“实施机制”等。《公约》在第四章“国际合作”中将腐败犯罪排除在政治犯罪之外，使之不适用政治犯不引渡原则。其第44条第4款明确规定：“本条适用的各项犯罪均应当视为缔约国之间现行任何引渡条约中的可以引渡的犯罪。缔约国承诺将这种犯罪作为可以引渡的犯罪列入它们之间将缔结的每一项引渡条约。在以本公约作为引渡依据时，如果缔约国本国法律允许，根据本公约确立的任何犯罪均不应当视为政治犯罪。”

　　三、“或引渡或起诉”原则的引入

　　“或引渡或起诉”原则，是指缔约国在其境内发现了被指控的罪犯时，按照所签订的引渡条约或依据互惠原则，应当将罪犯引渡给有管辖权的国家，如不引渡，则应将该罪犯交给其本国主管当局以便起诉。该原则是根据荷兰国际法学家格老秀斯在其《战争与和平法》一书中所提出的“或惩罚或引渡”的名言发展而来的。格老秀斯认为：“因为事实上国家不习惯于允许其他国家带着武装部队通过它们的边界强制执行惩罚，因为这样一种办法是不适当的，所以罪犯居留的国家必须做两件事情中的一件。当被要求时，它应该或者给罪犯以应得的惩罚，或者把它交给提出要求的当事国处理，这后一种办法就是引渡。”{6}(P230)“或引渡或起诉”原则的产生和发展经历了一段较长的历史，其目的在于防止逃亡的犯罪分子逃避被起诉和处罚{7}(P230-232)。

　　“或引渡或起诉”原则虽已确立，但其适用并非绝对，而是要具备一定的条件。一般认为，适用“或引渡或起诉”原则的前提条件是：被请求引渡人犯有或者被指控犯有国际条约中确定的引渡的犯罪，无论这种犯罪是通过规定双重犯罪的条件和有关的刑期标准加以确定的，还是在条约中通过直接列举的方式加以确定的；对于不可引渡的犯罪，如政治犯罪和军事犯罪，一般不应适用“或引渡或起诉”原则。{4}(P46-47)该原则一般规定在惩治国际犯罪的公约中。

　　如前所述，鉴于恐怖主义犯罪等国际犯罪的严重危害性，为有效打击这些国际犯罪以及避免此类国际犯罪分子以“政治犯罪”为庇护伞逃避应受的处罚，包括惩治恐怖主义在内的惩治国际犯罪的公约明确将此等国际犯罪排除在政治犯罪的范畴之外，同时又规定了缔约国的“或引渡或起诉”义务。例如，《海牙公约》第8条规定了缔约国的引渡义务，即：“(1)前述罪行应看作是包括在缔约国间现有引渡条约中的一种可以引渡的罪行。缔约各国承允此种罪行作为一种可引渡的罪行列入它们之间将要缔结的每一项引渡条约之中。(2)如一缔约国规定只有在订有引渡条约的条件下才可以引渡，而当该缔约国接到未与其订有引渡条约的另一缔约国的引渡要求时，可以自行决定认为本公约是对该罪行进行引渡的法律根据。引渡应遵照被要求国法律规定的其他条件。(3)缔约各国如没有规定只有订有引渡条约时才可以引渡，则在遵照被要求国法律规定的条件下，承认上述罪行是它们之间可引渡的罪行。(4)为在缔约各国间的引渡目的，罪行应看作不仅是发生在所发生的地点，而且也是发生在根据第4条第1款要求行使其管辖权的国家领土上。”《海牙公约》第7条则规定了缔约国的起诉义务，即：“在其领土内发现被指控的罪犯的缔约国，如不将此人引渡，则不论罪行是否在其领土内发生，必须无任何例外地将案件提交其主管当局，以便起诉。那些当局应按照本国法律以对待任何严重性质的普通犯罪案件的同样方式作出决定。”再如，《公约》第44条第11款也对此作了规定，即：“如果被指控罪犯被发现在某一缔约国而该国仅以该人为本国国民为理由不就本条所适用的犯罪将其引渡，则该国有义务在寻求引渡的缔约国提出请求时将该案提交本国主管机关以便起诉，而不得有任何不应有的延误。这些机关应当以与根据本国法律针对性质严重的其他任何犯罪所采用的相同方式做出决定和进行诉讼程序。有关缔约国应当相互合作，特别是在程序和证据方面，以确保这类起诉的效率。”可见，该类公约不仅规定了缔约国的引渡和起诉义务，而且其引渡义务和起诉义务是强制性的，只不过缔约国可选择其中一项义务加以履行。

　　这些公约之所以做出这种选择性规定，是因为：一方面，出于严厉惩治这些国际犯罪的考虑；另一方面，出于对缔约国主权尊重的考虑。国际犯罪危害的不仅仅是一国或少数国家的利益，而是整个国际社会至关重要的利益，因此必须严厉打击。这样就出现了上述惩治国际犯罪的公约。而根据条约法规则，条约只对缔约国有效，所以参加公约的缔约国越多，才能越有效地打击国际犯罪。而且为了吸引更多的国家参加，公约就必须充分尊重缔约国的主权。其表现就是在缔约国的引渡或起诉义务方面要有灵活性，也就是缔约国在引渡义务和起诉义务方面可以选择履行。而不管是引渡还是起诉，其结果都是对国际犯罪分子予以惩罚。基于此，这些公约就引入了“或引渡或起诉”原则，这样可收到上述两方面的实效，可谓是“一举两得”。可以说，这是政治犯不引渡原则的又一发展趋势。

　　四、顺应双重犯罪原则的发展趋势，完善我国《引渡法》的相关规定

　　我国已于2000年12月28日通过了《中华人民共和国引渡法》。它对保障引渡的正常进行，加强惩罚犯罪方面的国际合作，保护个人和组织的合法权益，维护国家利益和社会秩序具有重要意义。该法对政治犯不引渡原则作了明确规定，即我国《引渡法》第8条第(3)项规定：“因政治犯罪而请求引渡的，或者中华人民共和国已经给予被请求人受庇护权利的，应当拒绝引渡。”这是我国第一次以国内立法的形式确认政治犯不引渡原则，并且直接采纳了对这一原则中关键性概念的最简单表述——“政治犯罪”。这标志着我国立法者在一些复杂的国际政治问题上认识的成熟和开放。{8}(P221)这种规定表明，外国人所犯的罪只要被我国认为属于政治犯罪，我国就可以准其入境、居留、旅行，并给予保护，拒绝将其引渡给任何外国。而且，我国《引渡法》还顺应了政治犯不引渡原则的发展趋势，确立了政治犯不引渡原则的补充条款，即我国《引渡法》第8条第(4)项规定：“外国向中华人民共和国提出的引渡请求，有下列情形的，应当拒绝引渡：被请求引渡人可能因其种族、宗教、国籍、性别、政治见解或者身份等方面的原因而被提起刑事诉讼或者执行刑罚，或者被请求引渡人在司法程序中可能由于上述原因受到不公正待遇的。”但是，相比政治犯不引渡原则的发展趋势而言，我国《引渡法》关于政治犯不引渡原则的规定仍然存在着一定的局限性，因而我国《引渡法》应当顺应该原则的发展趋势加以完善。

　　(一)规定政治犯不引渡原则的适用范围限制

　　政治犯不引渡原则保护的对象是政治犯，但并非所有具有政治特点的犯罪都可以被排除在引渡合作的范围之外，一些国家的法律或国际条约明确规定某些具有政治色彩的犯罪不被视为“政治犯罪”{8}(P223)。甚至有的国际条约从理论上建立了完全排除政治犯罪不引渡的可能性，如《欧盟成员国间引渡公约》规定：被请求国不得视任何犯罪为政治犯罪而拒绝引渡。该公约允许缔约国提出保留，却同时规定无论如何不得将恐怖主义、共谋及有组织犯罪视为政治犯罪。将这类具有政治特点的罪行排除在“政治犯不引渡原则”的适用范围之外，是对人类共同价值标准、生存条件和国际法准则的维护，同时也是对国际刑事司法合作健康开展的保护。这不是要弱化原有“安全阀”的作用，而是意图根据国际社会的新发展和新需要设置保护功能更有效的安全装置。因为这种“例外”中的例外同样是为了防止敏感的政治问题影响正常的合作关系。{4}(P75-76)正是因为如此，我国与外国缔结的或者我国加入的国际条约都对此有所规定，如中泰、中柬、中西等双边引渡条约以及我国1983年加入的《防止及惩治危害种族罪公约》、2001年加入的《制止恐怖主义爆炸公约》、2005年加入的《联合国反腐败公约》等对政治犯不引渡原则的限制都作了规定{8}(P223-225)。然而，我国《引渡法》对此却未作规定。这一方面与国际上的普遍作法不相符，另一方面与我国缔结或者参加的国际条约的有关规定不一致，而且也不利于防止某些罪犯以政治犯罪为借口逃避刑事追究，不利于防止某些国家以政治犯罪为由干预我国正常司法活动。所以，从按照国际惯例规则办事、真诚履行条约义务以及国内法要符合国际条约出发，我国《引渡法》对此应作规定，即：“因政治犯罪而请求引渡的，或者中华人民共和国已经给予被请求人受庇护权利的，应当拒绝引渡。同时，被请求引渡人可能因其种族、宗教、国籍、性别、政治见解或者身份等方面的原因而被提起刑事诉讼或者执行刑罚，或者被请求引渡人在司法程序中可能由于上述原因受到不公正待遇的，也应当拒绝引渡。但中华人民共和国缔结或参加的国际条约不认为是政治犯罪的除外。”

　　(二)规定“或引渡或起诉”原则

　　从国际引渡立法上看，“或引渡或起诉”原则被广泛确认和肯定，在引渡实践中起到了重大的作用{9}(P84)。例如，1990年联合国《引渡示范条约》第4条第6项规定：“……如被请求国据此拒绝引渡，则应在对方提出请求的情况下，将此案件交由其本国主管当局审理……”这一原则在特定情况下，可以起到安全阀的作用，既保证了对犯罪分子的惩罚，又维护了某些特殊利益，照顾了某些特殊情况，在一定程度上扩大了在不引渡的情况下开展国际刑事司法活动的范围。但是，我国《引渡法》对此却没有作出规定。这既与普遍的国际实践相悖，又使得我国有不履行条约义务之嫌[2]，而且为那些在境外犯罪的我国公民或他国公民提供了可乘之机。所以，从充分发挥“或引渡或起诉”原则的功效，有效打击犯罪，保护我国利益的角度考虑，我国《引渡法》应引入该原则，即如果在中华人民共和国领土内发现其缔结或参加的国际条约所规定的犯罪的嫌疑犯，如不将该人引渡，应毫无例外地而且不论罪行是否在其领土内发生，通过中华人民共和国法律规定的程序，将案件送交其有关主管机关，以便提起公诉。




【作者简介】
马德才，江西财经大学法学院教授、国际法研究所所长，武汉大学国际法研究所博士研究生。


【注释】

[1]见《联合国反腐败公约》序言。
[2]《公约》第44条第11款规定了此原则，作为缔约国的我国理应履行《公约》的义务。




【参考文献】
{1}马德才.中外双边引渡条约中有关引渡的一般原则探析{J}.江西财经大学学报，2007，(4)。
{2}(意)卡泰拉尼等.引渡{M}.米兰，1983.转引自黄风.引渡制度{M}.北京：法律出版社，1990。
{3}赵秉志.国际区际刑法问题探索{M}.北京：法律出版社，2003。
{4}黄风.中国引渡制度研究{M}.北京：中国政法大学出版社，1997。
{5}马德才.反恐怖主义的法律架构{J}.法令月刊(中国台湾)，2003，(6)。
{6}See Groutius, The Law of War and Peace(1625).English version, New York, 1925.转引自林欣，李琼英.国际刑法新论{M}.北京：中国人民公安大学出版社，2005.
{7}林欣，李琼英.国际刑法新论{M}.北京：中国人民公安大学出版社，2005。
{8}黄风.国际刑法学{M}.北京：中国人民大学出版社，2007。
{9}周洪钧，石育斌.完善《中华人民共和国引渡法》的若干思考{J}.法商研究，2002，(3)。