规则——中国原材料出口案专家组裁决的思路

【出处】本网首发
【关键词】中国原材料出口案；专家组裁决
【写作年份】2011年


【正文】

　　2009年6月23日，美国、欧盟就中国的原材料出口措施提出磋商请求；8月21日，墨西哥就相同事项提出磋商请求，是为“原材料出口案”（China — Measures Related to the Exportation of Various Raw Materials，WT/DS394、395、398）。12月21日，专家组成立。2011年4月1日，专家组作出裁决。

　　本案涉及中国对矾土、焦炭、氟石、镁、锰、碳化硅、金属硅、黄磷和锌等9种原材料所实施的出口税和出口配额，以及相应的管理方式。

　　《中国加入议定书》第11条第3款规定：“中国应取消适用于出口产品的全部税费，除非本议定书附件6中有明确规定或按照GATT1994第8条的规定适用。”附件6列举了84种产品及其出口税率，并在注释中说明：“中国确认本附件所含关税水平为最高水平，不得超过。中国进一步确认将不提高现行实施税率，但例外情况除外。如出现此类情况，中国将在提高实施关税前，与受影响的成员进行磋商，以期找到双方均可接受的解决办法。”本案中，中国对除碳化硅和黄磷之外的7种产品征收了10-40％的出口税，因此专家组认定，出口税不符合议定书的承诺。[1]此外，专家组还认定中国没有按承诺与受影响的成员进行磋商。

　　GATT第11条第1款规定：“任何缔约方不得对任何其他缔约方领土产品的进口或向任何其他缔约方领土出口或销售供出口的产品设立或维持除关税、国内税或其他费用外的禁止或限制，无论此类禁止或限制通过配额、进出口许可证或其他措施实施。”本案中，中国对矾土、焦炭、氟石、碳化硅和锌等5种产品实施了出口配额，[2]因此专家组认定，出口配额不符合GATT第11条第1款的义务。

　　案件审理过程中，中国援引GATT相关例外条款，就其中的一些措施进行了抗辩。专家组将中国的抗辩分为四个方面，并逐一进行了分析。专家组还对相应的管理方式进行了审查。

　　一、矾土等7种产品的出口税是否符合GATT第20条

　　此处的主要问题是：出口税违反了《中国加入议定书》第11条第3款，但能否援引GATT第20条进行抗辩。专家组认为，这涉及加入议定书在WTO协定中的法律地位，以及WTO各个协议之间的关系，尤其是议定书第11条第3款与WTO法律制度其他组成部分之间的关系。

　　专家组认为，GATT第20条规定，“本协定的任何规定不得解释为阻止任何缔约方采取或实施以下措施。”此处的“本协定”，显然是指GATT。也就是说，只有在违反GATT其他条款的情况下，才能够援引第20条进行抗辩，而议定书并非GATT，所以违反议定书条款，不能援引第20条进行抗辩。专家组还论证说，如果在加入谈判时，中国和其他成员意在将出口税问题适用于第20条抗辩，就应当在议定书中明示。例如，关于出口配额，就作了这样的明示。[3]中国和其他成员还可以达成协议，说明出口税承诺是GATT项下的承诺，将其纳入GATT关税减让表，这样就可以援引第20条进行抗辩了。

　　在“中国出版物案”中，中国的措施不符合议定书第5条第1款的规定，但上诉机构认为中国有权援引GATT第20条进行抗辩。专家组认为，上诉机构在该案中并未讨论议定书与GATT的体制性关系，而是重点审查了议定书的相关条款。第5条第1款的开头是：“在不影响中国以与《WTO协定》的方式管理贸易的权利的情况下……”上诉机构的解释是，这句话将GATT第20条纳入了议定书，成为这一条款承诺的组成部分。专家组称，第11条第3款并没有这样的措辞，因此“中国出版物案”中的推理不能适用。

　　二、耐火级矾土的配额是否符合GATT第11条第2款（a）项

　　GATT第11条第2款（a）项规定：“本条第1款的规定不得适用于下列措施：（a）为防止或缓解出口缔约方的粮食或其他必需品的严重短缺而临时实施的出口禁止或限制。”专家组称，这一项还没有被以前的专家组和上诉机构解释过。专家组经过详细分析，认为“临时”是指时间有限；“必需品”是指对一成员“重要”、“必须”或“不可缺少”的产品，包括某种重要产品或产业的原料；“严重短缺”是指采取临时措施可以补救或避免的情况。

　　专家组认定，耐火级矾土属于“必需品”，因为中国提供证据证明了这种产品作为生产钢铁和其他重要产品的中间产品的重要性。中国是钢铁生产大国，占世界钢产量三分之一。耐火级矾土的主要使用者是钢铁产业，而70％都被中国钢铁产业消耗了。此外，钢铁本身也是制造和建筑业的重要产品，而这两个行业是驱动中国产业和发展的基础行业。不仅如此，中国的钢铁产业还是重要的就业来源。

　　专家组认定，中国所采取的措施并非“临时”，因为中国对这种产品实施配额，至少可以追溯到2000年；中国预测可供开采的储量只有16年，表明中国要保持这种措施，直至现有储量耗尽或者新技术和条件减少耐火级矾土的需求。

　　专家组还认定，需要永久实施的措施所要解决的问题，并非“严重短缺”。此外，中国没有说明，随着探矿和提炼技术的进步，储量是否会发生变化。不仅如此，起诉方还对中国预测的储量表示质疑，认为储量达91年。

　　基于以上分析，专家组认为，耐火级矾土的配额不符合GATT第11条第2款（a）项的条件。

　　三、耐火级矾土和氟石的出口税和配额是否符合GATT第20条（g）项[4]

　　GATT第20条（g）项规定，成员可以采取“与保护可用尽的自然资源有关的措施，如此类措施与限制国内生产或消费一同实施。”专家组认为，这一款的条件是：贸易措施与国内限制平行实施，且目的是保护自然资源。

　　专家组随后按照这个标准，对中国的出口税和配额进行了审查。专家组认为，中国采取这些措施时，没有声明“保护可用尽的自然资源”之目的，因此不属于“有关”的措施；这些措施不是为了减少国内生产或消费，而所采取的单纯的限产措施可能会对该产品的国内使用和出口产生不同影响（例如只用于国内而不允许出口），不能表明是与出口限制平衡实施的，因此不属于“一同实施”的措施。

　　四、废料（镁、锰和锌废料）和“三高产品”（焦炭、镁金属、锰金属和碳化硅）是否符合GATT第20条（b）项。

　　GATT第20条（b）项规定，成员可以采取“为保护人类、动物或植物的生命或健康所必需的措施。”专家组认为，措施是否为“必需”，要从以下五个方面进行分析：措施是否属于保护人类、动物或植物的生命或健康的政策范围，有关利益或价值的重要性，措施对所追求目标的贡献，措施对贸易的限制性，符合WTO的替代措施。

　　对于“三高产品”，即高污染、高能耗、消耗资源型产品，专家组经审查后认为，出口限制措施没有提到环境或健康的关注；中国没有能够证明这些措施对该目标的贡献；措施对贸易是有限制的。最后，关于符合WTO的替代性措施，中国证明了正在采取一系列其他措施，包括对环境友好型技术的投资，消费品的回收，提高环境标准，对回收废品基础设施的投资，在不抑制当地供给的条件下刺激更大的当地需求，开展生产限制或污染控制。但中国认为，出口限制也是需要的，并且与这些“替代性”措施结合实施的效果会更好。但专家组认为，这种理解将实质性扩大例外条款的范围，从而允许采取出口数量限制措施。专家组称，其职责是审查替代性措施能否实现保护的目标，而中国没有证明为什么这些对贸易限制更小且符合WTO的替代性措施不能代替出口限制措施而被使用。

　　按照大致相同的分析思路，专家组还认定，中国对于废料的出口限制措施不符合GATT第20条（b）项的规定。

　　五、管理方式

　　（一）出口配额的分配和管理

　　专家组认定，《中国加入议定书》第5条第1款明确规定给与所有企业进出口货物的权利，且《中国加入工作组报告书》第83段（a）项和第84段（b）项明确要求取消出口实绩和最低资本的条件，因此要求获得矾土、焦炭、氟石和碳化硅出口配额的企业必需具有出口实绩和最低资本的有关措施，不符合这些承诺。

　　专家组认定，有关措施将企业的经营管理能力作为获得配额的资质条件，但没有明确审查经营管理能力的定义、指南或标准，给当事方的利益带来了实在的风险，将导致不合理、不统一的管理，因此不符合GATT第10条第3款（a）项，即“每一缔约方应以统一、公正和合理的方式管理本条第1款所述的所有法律、法规、判决和裁定。”

　　专家组认定，有关措施没有公布锌出口配额的总量以及分配程序，不符合GATT第10条第1款，即有关出口的要求、限制或禁止方面的法律法规应当立即公布，以便各国政府和贸易商知晓。

　　但专家组同时也认定，有关措施中的由五矿化工商会参与分配出口配额的方式，没有违反GATT第10条第3款（a）项“公正”、“合理”要求；分配出口配额时收取中标费用，没有违反GATT第8条第1款（a）项和《中国加入议定书》第11条第3款，因为这些费用不属于针对出口所征收的费用。

　　（二）出口许可证

　　GATT第11条第1款要求成员取消数量限制，“无论此类禁止或限制通过配额、进出口许可证或其他措施实施”。专家组认为，进出口许可证本身有可能是为该款所允许的，关键在于许可证制度的性质和运作是否具有限制进出口的效果。专家组经审查后认为，本案有关措施对部分产品实施的出口许可证管理，并不仅仅因为其被用于限制出口的货物而不符合GATT第11条第1款，但审批时提交不一定数量的文件这样的未界定、笼统化的要求所带来的随意性，就构成了不符合第11条第1款的额外限制。

　　（三）最低出口价格

　　专家组经审查后认为，有关措施要求出口企业以设定或协调的出口价格从事出口，否则就面临处罚，包括被取消出口权，这构成了GATT第11条第1款所指的出口限制，因为要求以最低价格出口具有限制贸易的效果。此外，有关措施没有立即公布，也不符合GATT第10条第1款。




【作者简介】
杨国华，男，1965年3月生。1996年毕业于北京大学法律系，获法学博士学位。现任中华人民共和国商务部条约法律司副司长。


【注释】
[1]黄磷属于附件6所列产品清单，承诺出口税率为20％。实施出口税率原为50％，但在专家组设立之前改为20％，因此专家组未就此作出裁定。
[2]其中，中国没有公布锌的配额，专家组因此认定中国禁止出口锌，或者说维持了零配额。
[3]专家组认为，《中国加入工作组报告书》第162段和第165就作出了这样的明示。这两段分别提到了“只有在被GATT规定证明为合理的情况下，才实行出口限制和许可程序。”“自加入时起，将每年就现存对出口产品的非自动许可向WTO作出通知，并将予以取消，除非这些措施在《WTO协定》或议定书项下被证明为合理。”见专家组报告7.146和7.626。
[4]专家组已经认定出口税不能援引GATT第20条抗辩。但专家组称，在案件审理过程中，双方就假设能够援引而是否满足了第20条的要求进行了广泛的辩论。专家组认为，为了迅速解决争端之目的，有必要采取这种“假设成立”的分析方式，因此决定就出口税是否符合第20条作出判断。