势力——美国对华贸易政策中的人与事

【出处】本网首发
【关键词】美国对华贸易政策
【写作年份】2011年


【正文】

　　引子

　　2006年5月26日，美国参议员Charles Schumer和Lindsey Graham联合给布什总统提名的“美国贸易代表”（United States Trade Representative, USTR）候选人Susan Schwab写了一封信。信的大意是：5月16日，参议院财政委员会（Senate Committee on Finance）举行听证会，以确定是否批准你为贸易代表；你作了发言，并回答了提问，会后还提交了一些书面回答，表态说你会努力工作，确保中国履行WTO承诺以取消金融服务方面的限制；然而，光嘴上这么说说是没有用的；在货币操纵的问题上，这种嘴上说说的策略就收效甚微：中国一再承诺允许市场力量逐步促使货币升值，但从去年7月以来，人民币仅升值了1.1％；这不是什么重要进展，我们不希望金融服务自由化也出现同样问题。随后，他们一口气提了6个问题，追问：2007年初，如果中国明显未履行承诺，贸易代表将采取什么具体行动？信中明确说：我已经采取行动，阻止参议院全体一致批准你为贸易代表，因为你在听证会上有关中国问题的答复，有些含糊不清，希望你能进一步回答这些问题，以便我们在更好理解你的观点和目标的情况下批准你的任命。[1]这封咄咄逼人的信意思很清楚：如果你不给我们满意的答复，就甭想顺利当上贸易代表。

　　Schumer的本事真够大的，“金融服务业自由化”和“人民币汇率”这些词汇真够专业的，看来Schwab必须拿出点真格的才能交待。那么，在对华贸易政策这个重要问题上，国会究竟起着怎样的作用？议员们的“专业知识”从何而来？行政部门又在扮演什么角色？

　　一、国会山合唱

　　Schumer是来自纽约州的联邦参议员。他1950年出生，在哈佛大学获得学士和法学学位后，很快就成为职业政治家：23岁当选为纽约州议会议员，29岁进入联邦众议院，1998年进入联邦参议院。他是参议院财政、银行住房城市事务、司法、规则等委员会的成员，关注的问题很多，包括打击犯罪、枪支管制、妇女权利、医疗制度、司法程序、社会保障等等。经济问题当然也是他的重点工作之一。他曾经致力于金融服务现代化方面的立法，以改进美国的银行、证券和保险业的管理。[2]

　　然而，他却在2005年4月6日提出一项法案：如果中国不给人民币升值，就对来自中国的所有产品一律加征27.5％的关税！该法案称，人民币被人为设定低于市场价值；据经济学家计算，人民币被低估了15-40％，平均低估27.5％；低估给中国带来了巨大的贸易优势，使得出口对外国消费者便宜，同时外国产品对中国消费者昂贵，其实质是对中国出口进行重大补贴而对外国进口提高关税；中国政府干预外汇市场，将币值压制在人为的交易范围内；2005年1月12日，中国外汇储备已达609,900,000,000美元，12个月内增加了206,700,000,000美元；中国低估货币、从中谋取贸易利益和干预币值的做法，违反了世界贸易体制的精神和条款；中国没有迅速解决美国和国际社会对这个问题的关注；《关贸总协定》第21条允许世界贸易组织成员采取一切措施保护基本的安全利益，而保护美国制造业正是美国的基本利益。[3]《纽约时报》（New York Times）曾夸他是“严肃的立法者，价值观坚定，政策立场鲜明，献身于共同利益”（a more serious lawmaker with more rooted values, sounder policy positions and a deeper commitment to the common good）。[4]Schumer果然“名副其实”！只是第一句不敢苟同：对来自中国的所有产品加征27.5%关税？！儿戏一样。

　　如此“品德高尚”，自然有人“见贤思齐”。几天后，2005年4月12日，众议员Sue Myrick在国会山的另一侧遥相呼应，向众议院提交了一份类似的法案，要求对来自中国的产品加征27.5％的关税。该法案除了重复Schumer的那些理由，还耸人听闻地说：正是低估人民币这种做法，造成了中国与其他贸易伙伴的巨额贸易盈余，使得美国对中国的贸易赤字从2000年的83,800,000,000美元，上升到2004年的162,000,000,000，5年总赤字达555,900,000,000美元；人民币低估和贸易赤字导致美国大量就业损失，损害了美国企业，其中2001年1月以来，美国制造业就失去了1,376,000份工作。[5]Myrick是北卡罗琳娜州人，做过生意，当过市长。到了众议院后，成为能源及商业委员会的成员，致力于公共健康、电信、能源、消费者保护、食品和药品安全、空气质量、环境健康、州际和国际商业等方面的立法工作。除此之外，她还是众议院“癌症小组”（Cancer Caucus）的主席，推动有关癌症的研究、教育、早期诊断和新药开发方面的立法――她本人也是乳腺癌幸存者。她生了两个孩子，收养了三个孩子，现在总共有12个孙子和5个重孙子。[6]伟大的妈妈、奶奶、太婆！请原谅，我们不同意你那个法案！

　　为了解决所谓的人民币汇率问题，有些议员还“另辟蹊径”。在Schumer提出征收关税法案的同一天，众议员Tim Ryan提出法案，要求修改美国贸易法，使中国“操纵汇率”的行为可以成为美国采取反补贴措施和特殊保障措施（product-specific safeguard）的对象。[7]他给法案取了个漂亮的名字：《中国货币法》（Chinese Currency Act of 2005）。法案给“汇率操纵”（exchange-rate manipulation）下了一个法律定义，列出了判定“汇率操纵”应当考虑的因素。[8]这次，国会山另一边的回音慢了一点。2006年9月28日，参议员Jim Bunning提出了内容几乎一样的法案，只不过美其名曰《美国公平货币措施法》（United States Fair Currency Practices Act of 2006）。[9]该法案虽然从名称上看适用于所有国家，但文本中明白无误地提到了中国。一年半才有反应，也许说明Bunning老成持重，他毕竟已经步入耆耆老年。当然，从另一个角度看，他能率先响应，也可以说他当年职业棒球投球手的雄风犹在。相比之下，儿子辈的Ryan则属于少年气盛了。他在众议院非常活跃，担任“国会制造业小组”（Congressional Manufacturing Caucus）共同主席，热衷于加强美国的制造业基础和改革美国的贸易政策。这小伙子1973年7月16日出生于俄亥俄州，提出法案时才三十出头。假如Bunning在其肯德基州的家乡，和9个子女及35个孙子女聚会的时候叫上Ryan，而Ryan混迹于这些年轻人中间，别人一定看不出来。[10]

　　2005年和2006年，如果说国会山上针对人民币问题的提案，开始只是独唱，后来最多是对唱，那么到了2007年，就演变成了合唱，参众两院提案此起彼伏。2007年1月31日，Ryan提出了《公平货币法》（Fair Currency Act of 2007）。这个法案综合了其他法案的内容，从授权将反补贴法适用于非市场经济国家（nonmarket economy countries），到具体确定补贴程度的方法，都作了详细规定，因此篇幅已经长达15页。[11]此后，他对此法案进行补充完善，6月28日又以《为公平贸易改革货币法》（Currency Reform for Fair Trade Act of 2007）的名义提出。[12]老Bunning再次应和，于3月7日提出连名称都与Ryan法案相同的《公平货币法》（Fair Currency Act of 2007）。[13]看这边热闹，其他人也不甘落后。3月22日，参议员Susan Collins提出《阻止海外补贴法》（Stopping Overseas Subsidies Act），要求将反补贴措施适用于非市场经济国家。[14]参议员Max Baucus于6月13日提出的法案《货币汇率监督改革法》（Currency Exchange Rate Oversight Reform Act of 2007），虽然只字未提中国，但关于认定“滥控货币”（misaligned currency）的标准，以及诉诸WTO争端解决机制等要求，显然是为中国量身定做的。[15]参议员Christopher Dodd于6月21日提出《货币改革和金融市场准入法》（Currency Reform and Financial Markets Access Act of 2007），要求政府采取措施，确保主要贸易伙伴的货币汇率反应基本经济状况和市场力量，对国际经济的增长和平衡作出贡献，而不要通过管理货币或国际汇率实施隐藏的或不公平的补贴。[16]由于提出法案的人都会伙同一个或几个其他议员，因此，支持这些提案的人不在少数。2005年4月，“国会中国货币行动联盟”（the Congressional China Currency Action Coalition）已经多达35人。[17]2006年9月，支持Ryan《2005年中国货币法》就有178人。[18]其中，众议院议长Nancy Pelosi和总统候选人Barack Obama都在这个阵营中。

　　这些法案一旦成为法律，行政部门必须执行，中美经贸关系的形势将更加严峻。即使是现在，这种反华的势力已经非常强大。国会议员不仅会以此要挟总统提名的高官，例如Schwab，还会通过听证会等形式向行政部门施压，要求政府采取强硬措施。因此，由于这些议员的吵作，“人民币问题”真的成了一个“问题”。

　　议员们参与的事务众多，还要每周在华盛顿和选区之间穿梭往来，可谓“日理万机”。尽管他们个个是竞选中的佼佼者，都是能人，可他们哪儿来的时间和精力，动不动就提出洋洋洒洒十几页的法律提案，头头是道地谈论“操纵汇率的界定”、“反补贴计算方法”、“特殊保障措施”、“非市场经济的标准”、“WTO争端解决机制”等等非常专业的问题？他们的助手一定帮了不少忙。可助手们的能耐又有多大？例如Ryan有8个助手，只有3个是负责立法的，他们干得了这些事吗？

　　二、工厂呼喊

　　Ryan的2005年《中国货币法》提出后第二天，由43个产业协会组成的“中国货币联盟”（China Currency Coalition, CCC）[19]就发表声明，感谢他提出这个法案。声明说，国会对中国歧视性的金融政策采取了非常必要的行动，这将给美国制造商提供救济。不仅如此，该声明还详细介绍了法案的内容，就象法案是CCC自己写的一样。[20]随后一段时间，CCC就“滥控汇率是否属于WTO协定所指的禁止性出口补贴”问题，收集分析了很多专家的意见。[21]有些专家认为中国的汇率机制不属于WTO《补贴及反补贴协定》所指的禁止性补贴，因此Ryan法案违反了WTO规则。CCC随即表示反对，并且聘请专家从WTO规则的角度逐条批驳。[22]相比之下，Ryan办公室发表的声明只有干巴巴几句话，坚持认为自己的法案是符合WTO规则的。[23]这给人的感觉，是CCC在“操纵”Ryan。

　　CCC是所谓“人民币问题”的主导力量，在提出“301条款”[24]调查时就看得更清楚了。2004年9月9日，CCC向贸易代表办公室提交了长达112页的材料，论证“中国低估汇率的机制违反了WTO和国际货币基金组织的根本性国际法律义务，给美国商业带来了严重负担和限制”，要求贸易代表办公室立即发起“301条款”调查，使中国立即取消低估人民币的做法；如果中国不取消这种做法，就将中国诉诸WTO争端解决机制，以获得WTO授权，对中国的所有进口加征同等关税，并采取措施抵消美国对华出口的不利因素。[25]而9月30日，“国会中国货币行动联盟”向贸易代表办公室提交了一模一样的申请（看来议员们不会在意别人说他们自己没有主见，而只会“人云亦云”，甚至照抄产业提交的文件）。[26]

　　贸易代表办公室决定不发起调查后，[27]CCC随即给贸易代表写信，不同意其答复中所说的申请“草率”（reckless）和发起调查属于“经济孤立主义”（economic isolationism）等表述。信的开头说：你们收到申请四个小时后就作出决定，我们表示极大遗憾；很难相信你们对申请给予了认真细致的考虑。[28]

　　CCC对政府在人民币问题上的做法一直强烈不满。2005年10月13日，CCC发表声明，指责财政部拒绝认定人民币是受操纵货币。[29]声明质问：美国政府究竟站在哪边？财政部为什么不大声正式地宣布大家都知道的事情，即中国在操纵货币？我们的政府为什么不能提出Ryan法案那样的法律，给予美国投资者和工人真实的机会，抵御贸易伙伴不公平的做法？[30]2008年2月4日，CCC再次表态：政府应对中国严重补贴货币的政策是失败的；财政部表示，将继续其旷日持久毫无成效的与中国对话的方式，而不是与国会合作制订立法以解决中国重商主义的操纵货币的做法，CCC感到失望和困惑。[31]

　　呼吁保护产业，鼓动对华施压，推动国会立法，批评政府不力。如此活跃的CCC，一定有人在操办着。CCC虽然有两个来自产业的主席，[32]但人们在声明、听证会、新闻发布会中经常看到和听到的，却是CCC的顾问David Hartquist。表扬Ryan，提交“301条款”调查申请，[33]批评政府，都是他干的。这老先生是华盛顿国际贸易律师，被列入“国际贸易名人录”，是“华盛顿超级律师”，被评为“2008年华盛顿最佳律师”，属于“美国500名最佳律师”之列。他一向以代表美国产业利益闻名，曾经为特种钢、铜、纸、石油、电子、化学、服装等产业提供咨询。当律师之前，他曾经当过参议员法律助手，还在七十年代初福特总统期间担任过白宫国际经济政策委员会的法律总顾问等要职。对了，和Schumer一样，他也是毕业于哈佛大学法学院。[34]有这样的背景，难怪他能在“人民币汇率”这样重大的问题上充当急先锋。

　　看到这里，人们恍然大悟，眼前仿佛呈现出这样一幅情景：美国钢铁、机械制造、纺织等行业每况愈下，就归咎于所谓的“人民币汇率问题”；Hartquist这样的产业和法律专家“自告奋勇”，组织了“中国货币联盟”，[35]并利用自己的专长游说国会议员，从而成功地为自己创造了客户；议员们看到准备好的法案和“301条款”调查申请，能够树立自己“保护美国利益”的光辉形象，又何乐而不为？象Ryan这样的年轻议员，迫不及待地要“建功立业”，更是如获至宝了。而Schumer之类的资深人士，既然“价值观坚定，政策立场鲜明，献身于共同利益”，此时当然要挺身而出。因此，产业和议员一拍即合，热热闹闹上演了这场声调另类的“大合唱”。当然，国会有435名众议员，100名参议员，多数人没有加入这个合唱。中国是否在“操纵汇率”？“操纵汇率”会给美国产业带来怎样的“损害”？应当采取什么措施消除这些“损害”？看来大多数人心知肚明。

　　那么行政部门呢？CCC批评财政部与中国进行劳而无功的对话，对贸易代表办公室拒绝发起“301条款”调查表示不满。[36]行政部门真的“无所作为”吗？政府真的“站到了中国一边”？国会议员在国会山高高在上，常常异想天开；企业家的目的是赚钱，容易目光短浅；只有联邦政府官员实实在在和中国打交道，也许他们另有考虑。

　　三、白宫行动

　　财政部长Henry Paulson曾宣称，为美国企业和工人创造机会，是他的职责所在；美中关系在未来很多年，都对两国人民和世界人民至关重要，而经济关系又是两国整体关系的重要组成部分，因此他从宣誓就职那一天起，就非常重视中国问题；中国的货币政策是两国经济关系中的一个关键因素；中国小心谨慎改革汇率的做法，加剧了国内经济的扭曲，妨碍了对国际失衡的调整；美国正在要求中国对货币实施更大的灵活性，中国近年来已经开始对人民币升值，但步伐太慢；中国担心太快有风险，但太慢风险更大。他坚信，健康的中国经济，没有巨大外部不平衡的增长，对美国、中国和全球经济有至关重要的益处。[37]本着这种思想，他在中美“战略经济对话”（Strategic Economic Dialogue，SED）上，明确要求中方在短期增加汇率的灵活性，在中期向市场决定的汇率机制转变。[38]拥有哈佛大学MBA学位、在鼎鼎大名的金融公司高盛集团（Goldman Sachs）干了三十多年、长期跟中国打交道、最后升任主席和CEO的Paulson，[39]现在到了财政部长这个显赫的位置，对中美关系及如何解决双方遇到的经济问题，一定有“独到的”理解。他没有采取“施压”的方式，而是坚持与中国进行对话。可以看出，他对话的方式也很特别，即强调中国加快汇率制度改革，是“共赢”、“皆大欢喜”的事情，并且对中国特别有利。他的副部长David McCormick曾经更加明确地解释了他们对汇率问题的看法：汇率不会大量减少美国对华贸易赤字，也不是解决美国产业所面临的海外竞争问题的“魔弹”（magic bullet）；增加汇率灵活性仅仅会消除双边关系中显而易见不公平的一个主要因素（a major cause of the perceived unfairness），让双方将注意力集中在长期、重要的挑战上；汇率灵活性对中国自己非常重要：中国经济面临很多严峻的挑战，增加汇率灵活性是解决这些问题的重要手段；更加灵活的汇率不会抑制增长，不会导致通货紧缩，反而能够支持增长；加快升值不会损害低收入工人，相反能够增加就业。[40]这位老兄在财政部负责国际事务，曾经在白宫和商务部担任高官，在企业也干过，毕业于西点军校，还拿了普林斯顿大学公共及国际事务的博士学位，果然“张口不凡”。[41]

　　再来看看贸易代表办公室。Schwab收到Schumer的问题单，四天内就提交了答复，密密麻麻4页纸，表示一定密切监督中国履行承诺的情况，并在必要时将中国诉诸WTO争端解决机制。[42]2006年6月7日，Charles Schumer和Lindsey Graham又约她面谈，随后对她的答复表示满意。6月8日，参议院正式批准Schwab为贸易代表。[43]

　　Schwab上任后，没怎么见她谈论中国金融服务市场开放的问题，也很少谈论人民币汇率的问题。然而，她的美国对华贸易政策却是颇具“特色”的。

　　2006年8月，她第一次以贸易代表的身份访问中国。在与中国有关方面会谈后举行的新闻发布会上，她劝说中国在WTO多哈回合谈判中起到重要的、积极的作用，认为中国这样大的贸易国，对世界贸易体制的发展负有责任，也将从中得到最大的利益。她说，如果多哈回合失败，就会在世界上引发更多的保护主义；美国国会已经有十几个法案，要求政府对中国采取强硬立场；但这些法案不会创造或拯救美国就业，有些还会扼杀就业，并且由于价格上涨限制消费者的选择；当然，这些法案反应了很多美国人对中国快速进入世界贸易体制的关注，而中国负责任的行为和领导力能够缓解这种担忧；然而，“经济孤立主义”和“保护主义”并非答案。[44]她虽然没有明说，但人们从这两个引号中的词汇，已经清楚了她对有关人民币的国会法案和产业呼吁的定性。

　　“接触”（engagement）而不是“孤立”，也许这是行政部门所坚持的理念。在人民币汇率问题上，财政部一直与中国进行对话，贸易代表办公室拒绝发起“301条款”调查，看来都是这个理念在发挥作用。2007年12月5日，Schwab在一次演讲中，更加明确了这种观念。她说，过去三十年，美国对中国采取的政策，即推动中国积极参与贸易和遵守世界贸易体制的标准，已经使得中美双方的经济和人民受益；双边对话，例如每年一次的“中美商贸联委会”（Joint Commission on Commerce and Trade, JCCT）[45]是首要的接触方式，因为这常常是最为有效的解决问题的途径；但美国有些经济倒退（economic retrenchment）的想法是想当然的，采取了提出增加关税法案的形式，使得中美双向贸易和投资关系的巨大好处淹没在“对中国强硬”的鼓声之中，根本不考虑这些法案的后果及与WTO的一致性；国会两院可能会紧紧抓住货币和贸易救济等方面的法案，但这些都是面对复杂任务的原始工具，将注意力集中到了错误的问题上，不仅不会有助于，甚至还会伤害美国工人、农民和企业家；面对复杂的国际经济挑战，国会应当小心那些“速效”的方法，要谨慎行事。[46]

　　如此看来，Schwab是主张“对话”而不是“对抗”的。然而，同样在这后一次演讲中，在谈到“接触”时，她突然话锋一转：如果对话不成，我们就要迅速、坚决地使用WTO争端解决机制等手段；提交争端解决机制本身也是一种接触的方式；两国对义务问题有争议就通过中立的法律机制解决，这是有好处的，而WTO争端解决机制正是为了防止贸易战而不是引发贸易战设计的。原来如此！

　　她对WTO诉讼的这种理解，在中国的那次演讲中就曾阐述过。她说：我们也不想提起WTO案件，因为这样费时费力；但当友好对话不能带来积极结果时，我们不能袖手旁观，对承诺视若不见，而应当使用争端解决机制。她接着说：法律诉讼不应当视为敌对行为，争端解决为贸易伙伴解决争议提供了客观的途径，否则这些争议就会污染整个贸易关系；对于中国那些试图劝说其他部门遵守WTO规则的机构来说，争端解决机制还提供了有用的工具；事实上，整个全球贸易体制都在从公平、理性的解决分歧的方式中受益。

　　原来WTO诉讼有这么多好处！怪不得她主管贸易代表办公室一年多时间，就连续告了中国五次：“影响汽车部件进口措施案”（DS 339，2006年4月13日[47]）、“授予退还、减少或免除税收及其他支付的措施案”（DS 358，2007年2月2日）、“影响知识产权保护和执法的措施案”（DS 362， 2007年4月10日）、“影响出版物和音像娱乐制品贸易权及分销的措施案”（DS 363，2007年4月10日）和“影响金融信息服务和外国金融信息提供者的措施案”（DS 373，2008年3月3日）[48]。至此，她这“告状专业户”的“特色”已经彰显出来。相比之下，她的前任Rob Portman不过是拿出了一份“中美贸易关系全面审查报告”，宣布中美贸易关系进入新阶段。[49]她的再前任Robert Zoellick也就是提出了“中国应当是国际体系负责任的利益攸关方”（responsible stakeholder）的“著名论断”。[50]难怪她在参议院关于任命问题的听证会上，称自己是“解决问题的人”（problem solver）。[51]

　　2007年11月29日，中美就“禁止性补贴”的案件（即DS 358）达成协议，Schwab专门召开新闻发布会，比较全面地阐述了她对美国贸易政策的立场。她说：这是一个非常重要的案件，中国的非法补贴措施严重干扰了从钢铁到木材到信息技术等产业美国制造商和生产商，尤其是中小企业的贸易条件，影响了美国在中国及第三国市场的公平竞争机会；现在中美双方签订协议，中国将完全取消这些WTO禁止的补贴。她接着说：这一结果，代表了美国制造商、生产商及其工人的胜利；这还表明中国的决策者明白了要尊重WTO对这类补贴的禁止性规定，同时表明布什总统解决争议的方式，即首先对话和必要时诉讼，以及在以规则为基础的体系内运作，获得了实实在在的效果。她还展开说：这项争端的解决方式，对两国都是胜利，表明成熟贸易伙伴（mature trading partners）[52]能够使用WTO程序解决分歧；令美国感到鼓舞的是，该协议的条款反映了中国的理智决定（conscious decision），即为了自身利益，应当否定过去那种依赖于这种干扰性补贴的经济思维。她最后总结说：在对华贸易关系上，我们面临很多挑战；为了迎接这些日益增加和复杂化的贸易关系中的挑战，我们还有很多艰苦工作要做；我们需要更多的结果，更快的速度；在处理禁止性补贴这样的复杂问题上，我与国会就策略进行了密切磋商，议员们对结果而不是空话表示赞赏；此案表明政府认真对话加果断实施（serious dialogue and resolute enforcement）的政策能够取得实际效果；与单纯征收惩罚性关税的立法方式相比，也明确显示出了智慧之处；我们所做的，将给美国制造商和工人带来实际利益；我们应当避免的，是不必要的对华敌对关系（hostile relationship），因为这在长期只会伤害美国的工人和消费者。[53]

　　Schwab当贸易代表之前，是副贸易代表，负责欧洲、欧亚、中东和美洲的贸易关系，参与了美国在WTO、多边关系、服务和投资、知识产权、市场准入等方面的工作。再之前的工作包括：马里兰大学公共政策学院院长，摩托罗拉公司业务开发部主任，[54]助理商务部长，美国及海外商业服务署署长，参议员的贸易政策分析专家和立法组长，驻日本大使馆贸易政策官员，贸易代表办公室农业谈判官员。她在斯坦福大学获得发展政策硕士学位，在乔治华盛顿大学获得公共管理及国际商业博士学位，小时候随父母在非洲、欧洲和亚洲生活过。如此骄人的阅历，难怪她对国会、企业和行政部门的立场有如此独到的理解，在对华贸易问题上有如此“高屋建瓴”的见解。有趣的是，她不是律师，竟然也能对WTO诉讼如此“专业”和“熟练”！

　　结束语

　　政府官员是干实事的，不太喜欢议员的高调和产业的狭隘。然而，三方的目标却是相同的，即维护美国制造商、生产商、工人、消费者的利益，只不过手段不同而已。围绕这个共同的目标，三股势力汇聚一起，难怪轰轰烈烈声势浩大。

　　于是人们猛然发现，在对华贸易政策问题上，原来甲乙丙演的是同一出戏：有的唱黑脸，有的唱白脸；有人呐喊，有人行动；演员之间配合默契，取长补短，相互搭台。有时演员也发生“冲突”，使得剧情跌宕起伏险象环生。

　　当然，“观众”都是明眼人，清楚不同演员的角色和心理，能够准确理解故事，预测情节的发展，因此不论什么结果都能坦然面对。




【作者简介】
杨国华，男，1965年3月生。1996年毕业于北京大学法律系，获法学博士学位。现任中华人民共和国商务部条约法律司副司长。


【注释】
[1] 这6个问题是：一、美国金融服务公司在中国做生意时，合资企业独立运营的能力（即进入中国开设公司或分公司）和全部收购中国公司的能力，受到了数量和性质方面的限制，你如何看待这个问题？二、中国承诺，到2006年底，这些领域的限制都要被自由化或完全取消，你是如何理解的？三、在推动中国允许美国金融服务公司设立全资证券公司或银行方面，贸易代表正在采取哪些具体措施？贸易代表办公室正在做哪些准备工作，使中国在2006年底取消金融服务方面的数量限制？你的办公室建立了什么程序，以监督他们的行动并确认他们兑现了承诺？五、在申请许可证的程序和批准时限，银行或证券公司数目上的限制，以及地域限制等方面，你们或财政部是否已经与中国官员进行了讨论？如果讨论了，结论使什么？六、如果中国在2007年明显没有履行这些承诺，贸易代表将采取什么具体行动？见//www.chinatradeextra.com/secure/CTE/
ch_dsply_ex_txt.asp?f=wto2002.ask&dh=51278989&q=。访问时间：2008年2月26日。
[2] 见Schumer主页：
//schumer.senate.gov/SchumerWebsite/about_chuck/ac-bio_chuck.html。
访问时间：2008年2月25日。
[3] 法案见：
//thomas.loc.gov/cgi-bin/query/F?r109:1:./temp/~r109uXbaBG:e41030。
访问时间：2008年2月21日。该法案（SA 309）是作为《2006-2007年度外交事务授权法》（Foreign Affairs Authorization Act, Fiscal Years 2006 and 2007）（S 600）的修正案提出来的。
[4]见Schumer主页：
//schumer.senate.gov/SchumerWebsite/about_chuck/ac-bio_chuck.html。
访问时间：2008年2月25日。
[5] 法案（H.R. 1575）见：
//thomas.loc.gov/cgi-bin/query/z?c109:H.R.1575。
访问时间：2008年2月21日。
[6] 见她的主页：
//myrick.house.gov/bio_page.shtml。
访问时间：2008年2月25日。
[7] 此前，3月10日，众议员Phil English就提出了一个法案（H.R 1216），要求修改法律，“将反补贴措施适用于非市场经济国家”，但这个法案几乎就是这么一句话。
见//thomas.loc.gov/cgi-bin/query/z?c109:H.R.1216， 访问时间：2008年2月25日。
[8] 法案（H.R. 1498）见：
//thomas.loc.gov/cgi-bin/query/z?c109:H.R.1498。
访问时间：2008年2月21日。
[9] 法案（S. 3992）见：
//thomas.loc.gov/cgi-bin/query/C?c109:./temp/~c109Blw8mm。
访问时间：2008年2月25日。
[10] 见Ryan主页：
//timryan.house.gov/index.php?option=com_content&task=view&id=27&Itemid=49；Bunning
主页：//bunning.senate.gov/public/index.cfm?FuseAction=Biography.Biography。访问时间：2008年2月25日。
[11] 法案（H.R. 782）见：
//thomas.loc.gov/cgi-bin/query/C?c110:./temp/~c110jBo6RI。
访问时间：2008年2月21日。
[12] 法案（H.R. 2942）见：
//thomas.loc.gov/cgi-bin/query/C?c110:./temp/~c1107alfMd。
访问时间：2008年2月21日。
[13] 法案（S. 796）见：
//thomas.loc.gov/cgi-bin/query/C?c110:./temp/~c110Q7cKwI。
访问时间：2008年2月21日。
[14] 法案（S. 974）见：
//thomas.loc.gov/cgi-bin/query/D?c110:1:./temp/~c110c2R2FM。
访问时间：2008年2月21日。
[15] 法案（S. 1607）见：
//thomas.loc.gov/cgi-bin/query/C?c110:./temp/~c110yCH30q。
访问时间：2008年2月21日。
[16] 法案（S. 1677）见：//thomas.loc.gov/cgi-bin/query/z?c110:S.1677:
。访问时间：2008年2月25日。
[17] 见
//www.chinacurrencycoalition.org/petition.html。
访问时间：2008年2月21日。国会议员经常就某些问题发起成立“小组”（group）、“党团”（caucus）或“联盟”（alliance or coalition），以壮大声势。
[18] 见//www.chinacurrencycoalition.org/newsarticles/092806.html。访问时间：2008年2月20日。
[19] 该联盟成立于2004年6月，成员有：The IUC AFL-CIO，American Iron and Steel Institute，Chicagoland Circuit Association，Coalition for a Prosperous America，The Committee on Pipe and Tube Imports，The Copper & Brass Fabricators Council, Inc.，EXEL Industrial，Forging Industry Association，Graphics Communications International Union (GCIU)，The Industrial Union Council (composed of Bakery, Confectionary, Tobacco Workers and Grain Millers International Union (BCTGM))，International Union of Electrical Workers/Communication Workers of America (IUE/CWA)，International Association of Machinists (IAM) ，International Brotherhood of Boilermakers (IBB)，International Brotherhood of Electrical Workers (IBEW)，International Brotherhood of Teamsters (IBT)，Paper Allied-Industrial Chemical & Energy Workers International Union (PACE)，Manufacturers for Fair Trade，Metal Treating Institute，Metals Service Center Institute，National Council of Textile Organizations，National Tooling and Machining Association，Nucor Corporation，Precision Machined Products Association，Precision Metalforming Association，Rescue American Jobs，Sheet Metal Workers International Association，Society of the Plastics Industry，Specialty Steel Industry of North America，Spring Manufacturers Institute，Steel Dynamics，Steel Manufacturers Association，Tooling & Manufacturing Association，U.S. Business and Industry Council，United Automobile Workers (UAW)，United Food and Commercial Workers (UFCW)，United Mine Workers of America (UMWA)，United States Business & Industry Council，United States Printed Circuit Alliance，United Steelworkers (USW)，Union of Needletrades Industrial and Textile Employees (UNITE)，Vanadium Producers & Reclaimers Association，Wood Machinery Manufacturers of America。见该联盟主页：//www.chinacurrencycoalition.org/members.html。访问时间：2008年2月25日。
美国关于货币问题的组织还有“合理美元联盟”（Coalition for a Sound Dollar）和“公平货币联盟”（Fair Currency Alliance, FCA）等。
[20] 见：
//www.chinacurrencycoalition.org/newsarticles/040705.html。
访问时间：2008年2月19日。
[21] 见：
//www.chinacurrencycoalition.org/presscenter/survey_of_views0407.pdf。
访问时间：2008年2月25日。
[22] 2006年9月12日，“全国制造商协会”（National Association of Manufacturers）聘请的专家发表报告，认为Ryan法案不符合WTO规则。两位专家是James Bacchus和Ira Shapiro。前者曾经是美国推选的WTO上诉机构成员，任职八年，并且在中国等国家起诉美国的“钢铁保障措施案”（DS 252）中担任上诉小组首席成员。后者曾经担任美国贸易代表办公室法律总顾问。CCC聘用的专家Terence Stewart，是著名的国际贸易律师，著作等身，还是WTO补贴与反补贴措施委员会常设专家组成员。因此，双方对这一问题的争论，可以称作顶尖高手之间的世纪大战。见：
//www.chinacurrencycoalition.org/pdfs/HR_1498_Ryan-Hunter_Bill.PDF；//www.chinacurrencycoalition.org/pdfs/Memo_on_Response_to_RH_Bill.pdf。
访问时间：2008年2月25日。此外，James Bacchus和Ira Shapiro，连同“国际知识产权联盟”（International Intellectual Property Alliance, IIPA）主席Eric Smith，担任“中国版权联盟”（China Copyright Alliance）的法律顾问，协助美国政府在WTO起诉中国知识产权问题。
“全国制造商协会”很有势力，成立于1895年，会员公司众多，还有350家会员协会，号称代表12万雇主和1.43千万雇员。见该协会2007年年度报告（//www.nam.org/s_nam/bin.asp?CID=202258&DID=238761&DOC=FILE.PDF，访问时间：2008年2月26日）
和该协会历史（//www.nam.org/s_nam/doc1.asp?CID=22&DID=201891，访问时间：2008年2月26日）。
[23] 见：//www.chinacurrencycoalition.org/pdfs/capitolhillbriefing_050305.pdf。访问时间：2008年2月25日。
[24] “301条款”是1974年贸易法第301节到第310节的统称。该条款规定，如果贸易代表认定外国的立法、政策或做法违反或不符合贸易协定，或者不合理，给美国商业增加了负担或限制了美国商业，则应采取行动，实施贸易协定中的权利，或者争取取消这些立法、政策或做法。Committee on Ways and Means U.S. House of Representatives, Overview and Compilation of U.S. Trade Statutes, 2003 Edition, 第121页。
[25] 见：
//www.chinacurrencycoalition.org/pdfs/petition.pdf。访问时间：2008年2月25日。
[26] 见
//www.chinatradeextra.com/secure/pdf7/wto2005_2319_1.pdf。访问时间：2008年2月26日。
[27]收到申请后，贸易代表办公室很快作出决定，不发起调查。贸易代表办公室认为，调查不能有效解决申请所述做法；美国正在与中国商谈货币估价问题，发起调查将妨碍而非促进美国政府的努力。贸易代表办公室也拒绝了“国会中国货币行动联盟”的申请。见：//a257.g.akamaitech.net/7/257/2422/06jun20041800/edocket.access.gpo.gov/2004/pdf/04-28625.pdf。访问时间：2008年2月25日。
[28] 见：
//www.chinacurrencycoalition.org/newsarticles/092404_letter.html。访问时间：2008年2月19日。
8月10日，得知政府不支持调查申请的草案，87名众议员联名给布什总统写信，对此表示失望，强烈要求给中国施压以加快货币改革。见//www.chinatradeextra.com/secure/pdf6/wto2004_5004_1.pdf。访问时间：2008年2月26日。
[29] 2005年5月，财政部向国会提交半年一次的《国际经济和汇率政策报告》（Report to Congress on International Economic and Exchange Rate Policies）。报告称，根据1988年《综和贸易与竞争法》规定，财政部长应当分析外国的汇率政策，并与国际货币基金组织磋商；要考虑这些国家是否操纵其本国货币与美元之间的汇率以达到阻止有效调整收支平衡或在国际贸易中获得不公平竞争优势之目的。报告称，关于操纵汇率问题，财政部按惯例审查了贸易伙伴的汇率、外部平衡、外汇储备、宏观经济趋势、货币金融发展、机构发展、金融和外汇限制等综和因素，认定主要贸易伙伴没有满足法定的“操纵”标准。关于中国，报告认为，当前中国政策具有高度扭曲性（highly distortionary），对中国、其贸易伙伴和全球经济带来了危险；对中国竞争力的担忧，也影响了邻国采取更加灵活的汇率政策；如果这种趋势继续下去而没有实质性改变，中国政策就可能会符和法定的“操纵”要求；财政部将继续与中国一道推进以市场为基础汇率政策和制度。见//www.treas.gov/press/releases/reports/js2448_report.pdf。访问时间：2008年2月26日。
2005年11月的报告还进一步指出，过去十一年，财政部一直认为没有主要的贸易伙伴符和这些“操纵”标准；对其他国家的货币做法及其是否符和法定标准作出判断，是非常复杂的，没有什么公式可以用来计算，并且《国际货币基金组织协定》给各国选择和管理汇率制度留下了巨大的自由度。见//www.treas.gov/offices/international-affairs/economic-exchange-rates/112005_report.pdf。访问时间：2008年2月26日。
[30] 见：//www.chinacurrencycoalition.org/presscenter/d_bartlett_101105.pdf。访问时间：2008年2月25日。
[31] 见：//www.chinacurrencycoalition.org/newsarticles/20080204.html。访问时间：2008年2月19日。
[32] AFL-CIO的Richard Trumka和Bartlett Mfg. Co, Inc. 的Doug Bartlett。见：
//www.chinacurrencycoalition.org/presscenter/r_trumka_101105.pdf。访问时间：2008年2月25日。
[33] 与Hartquist一起撰写调查申请的，还有一个重要人物：Robert Cassidy。此人曾经是负责中国事务的助理贸易代表，在中美关于中国加入WTO的市场准入协定谈判中是美方主要谈判人员。
见//www.cbia.com/Business/TradeInfo/FCA%20Release%20announcing%20law%20firm.pdf
和//www.kelleydrye.com/attorneys/atty_data/71240。访问时间：2008年2月28日。
[34] 见：
//www.kelleydrye.com/attorneys/atty_data/70005。
访问时间：2008年2月25日。
[35] CCC的联系人就是Hartquist，“办公地点”也是他所在律师事务所Kelley Drye Collier Shannon。见：//www.chinacurrencycoalition.org/contactus.html。访问时间：2008年2月25日。
[36] CCC没怎么批评联邦政府的另一个部门，商务部。这并非CCC的疏漏。商务部近年来一直对中国产品密集使用反倾销措施：在总共62个案件中，31个是2001年之后发起的。不仅如此，2006年11月20日，商务部还一改23年来的习惯做法，对中国进口的铜版纸发起反补贴调查。商务部官员认为，1984年，美国联邦巡回上诉法院在“乔治城钢铁案”（Georgetown Steel）中的裁决，是说商务部有权决定是否将反补贴措施适用于非市场经济国家；当时商务部认为非市场经济国家的公司不是独立的，分配资源时并非以赢利为目的，因此无法考虑定价时政府补贴的影响；从那时开始，商务部就形成了一个惯例，即不对中国在内的非市场经济国家适用反补贴法；但在来自中国的铜版纸案中，商务部认为，中国目前的经济性质，已经不是20多年前的那种“苏联经济模式”，适用反补贴法已经没有障碍。该官员认为，商务部依法有权将反补贴法适用于非市场经济国家，如果国会希望确认这项权力，商务部表示欢迎，并愿意与国会合作，但鉴于这个问题的复杂性，国会法案应当非常准确，不仅要确保与国际贸易义务的一致，还要避免现有反补贴法所不希望出现的后果。他还提醒国会，已经提出的法案中，有的让人担心不符合国际贸易救济规则，可能会招致针对美国货物和服务的WTO诉讼和报复，以及外国的效仿，引发全球性的保护主义立法。见2007年8月2日商务部助理部长David Spooner在国会作证时的发言。见//www.chinatradeextra.com/secure/pdf11/wto2007_3726k.pdf。访问时间：2008年2月26日。
[37]见2007年1月31日财政部长Henry Paulson在参议院听证会上的发言
//www.treasury.gov/press/releases/hp241.htm，访问时间：2008年2月25日。
[38] “战略经济对话”是中美经济方面最高级别的定期对话机制，由美国倡仪建立。2006年8月，胡锦涛主席和布什总统同意建立这个机制，9月20日宣布成立，目的是讨论双方共同关心的双边和全球战略经济问题。美方由财政部长牵头，商务部长和贸易代表参加；中方由吴仪副总理牵头，财政部等十几个部委参加。对话每半年举行一次。第一次对话于2006年12月在北京召开。美方在对话中提出了中国金融市场开放的问题。美方还要求中方在短期增加汇率的灵活性，在中期向市场决定的汇率机制转变。见2006年9月20日中美双方关于启动对话机制的联合声明（//www.treasury.gov/press/releases/hp105.htm，访问时间：2008年2月24日）和2007年6月5日财政部长Henry Paulson在传统基金会的演讲（//www.treasury.gov/press/releases/hp439.htm，访问时间：2008年2月22日）。
[39] 见//www.treasury.gov/organization/bios/paulson-e.html。访问时间：2008年2月26日。
[40] 见2007年9月20日财政部副部长David McCormick在北京大学的演讲
//www.treasury.gov/press/releases/hp566.htm，访问时间：2008年2月25日。
[41] 见//www.treasury.gov/organization/bios/mccormick-e.html。访问时间：2008年2月26日。
[42] 见//www.chinatradeextra.com/secure/pdf9/wto2006_3551.pdf。访问时间：2008年2月26日。
[43] 见//www.chinatradeextra.com/secure/pdf9/wto2006_3480.pdf；//www.chinatradeextra.com/secure/pdf9/wto2006_3586j.pdf。访问时间：2008年2月26日。
[44] 见：//www.ustr.gov/assets/Document_Library/Transcripts/
2006/August/asset_upload_file686_9755.pdf。访问时间：2008年2月25日。
[45] 中美商贸联委会是中美之间的年度对话机制。中方由吴仪副总理牵头，商务部等十几个部委参加；美方由商务部长和贸易代表共同牵头，相关部门参加。2007年12月，联委会已经开到第18届。
[46] 见：//www.ustr.gov/assets/Document_Library/Transcripts/2007/
December/asset_upload_file325_13677.pdf。访问时间：2008年2月25日。
[47] 此时她已经是代理贸易代表。
[48] 以上案件见WTO网站：www.wto.org。2004年3月18日，美国提起了第一个案件“集成电路增值税案”（DS 309），后双方于2005年10月6日达成协议。
[49]美国贸易代表办公室报告：《美中贸易关系：进入更大责任与加强实施的新阶段》（U.S.-China Trade Relations: Entering a New Phase of Greater Accountability and Enforcement: To-to-Bottom Review），2006年2月14日。该报告回顾了二十年来美中贸易关系的发展历程，对美中贸易关系的现状作出了一些基本判断，并且提出了发展美中贸易关系的指导原则，还详细列举了目前存在的问题，以及美国应当采取的措施，堪称美国对华贸易政策的纲领性文件。见：//www.ustr.gov/assets/Document_Library/Reports_Publications
/2006/asset_upload_file921_8938.pdf。访问时间：2008年2月25日。
[50]这一术语在美国对华交往中被广泛使用。Robert Zoellic认为，三十多年来，美国一直在致力于使中国成为国际体系的完全成员，现在这项政策已经取得了成功，从联合国到世界贸易组织，从臭氧损耗协定到核武器条约，中国都已经成为“桌边的玩家”（player at the table）；中国经济非同寻常增长，中国庞大且还在发展，必将在未来影响世界；此时美国的政策应当超越使中国成为国际体系的成员，而应当敦促中国成为这个体系中负责任的利益攸关方。他说，所有国家的外交都是为了促进国家利益，但负责任的利益攸关方还要前进一些：他们认识到国际体系能够维持他们的和平繁荣，因此致力于维护这个体系，承担起必要的责任。见Robert Zoellic（当时已经是副国务卿）于2005年9月21日在“美中关系全国委员会”（National Committee on U.S.-China Relations）的演讲：Whither China: From Membership to Responsibility. //www.ncuscr.org/articlesandspeeches/Zoellick.htm. 访问时间：2007年12月27日。
[51] 见：//www.ustr.gov/assets/Document_Library
/USTR_Testimony/2006/asset_upload_file533_9447.pdf。访问时间：2008年2月25日。
[52]“成熟贸易伙伴”是美国对华经贸交往中经常使用的说法，其基本含义为：中国的贸易地位，说明中国已经是一个成熟的贸易国，中国应当对其行为负责，承担起自己的责任（China should be held accountable for its actions and be required to live up its responsibilities）；美中之间的贸易量，说明美中之间的贸易关系已经走向成熟，成熟的贸易伙伴能够进行坦诚对话，共同解决问题（Mature trading partners can engage in frank discussions when working to resolve problems）；在日益复杂和活跃的关系中，美中两国应当积极合作，增强预见及解决问题的能力，加强现有的双边机制以确定、讨论并避免可能出现的困难。见美国贸易代表办公室报告：《美中贸易关系：进入更大责任与加强实施的新阶段》（U.S.-China Trade Relations: Entering a New Phase of Greater Accountability and Enforcement），2006年2月14日。见：
//www.ustr.gov/assets/Document_Library/Reports_Publications
/2006/asset_upload_file921_8938.pdf。访问时间：2008年2月25日。
[53]见：//www.ustr.gov/assets/Document_Library/
Transcripts/2007/November/asset_upload_file847_13624.pdf。访问时间：2008年2月25日。
[54] 她的工作包括制订对中国的战略计划及负责有关谈判。