认定——美国反倾销和反补贴案专家组裁决的思路

【出处】本网首发
【关键词】美国反倾销和反补贴案
【写作年份】2011年


【正文】

　　2008年，美国相继对来自中国的标准钢管、非公路用轮胎、薄壁矩形钢管和复合编织袋等四种产品征收反倾销税和反补贴税。中国认为，美国在进行反倾销和反补贴调查中，沿用了一贯的错误做法，违反了WTO的相关义务。9月19日，中国就此诉诸WTO争端解决机制（US — Anti-Dumping and Countervailing Duties ,DS379）。2010年6月11日，专家组对该案作出裁决，就双方争议的法律点得出了若干结论。

　　一、公共机构

　　《补贴与反补贴措施协定》（第1条）所指的补贴，是“政府或任何公共机构（public body）提供的财政资助”。本案中，涉及反补贴调查的公司，从国有公司购买了热轧钢、橡胶和石化产品等作为原材料，并且从国有商业银行获得了贷款。负责反补贴调查的美国商务部认为，国有企业和国有商业银行属于“公共机构”。

　　专家组查找了字典含义，分析了既往案例，还解释了该协定的宗旨和目的，认为“公共机构”应理解为由政府控制的实体。对于国有公司，政府所有权就是表明政府控制的一个高度相关、潜在决定性的证据。专家组举例说，在通常经济活动中，有公司“控制性权益”这一概念。在一个公司中，控制性权益是指拥有51％的投票权。也就是说，所谓“控制”公司，就是指具有多数所有权。这一概念也适用于政府所有的公司。因此，政府的多数所有权是表明政府控制以及判断一个实体是否为公共机构的清晰、高度明示的证据。而在本案中，有关公司恰恰是由政府拥有多数所有权的。这样，专家组认定，这些公司属于“公共机构”。

　　对于国有商业银行，事实表明，政府拥有大多数股份，并且对其经营实行重要干预。根据上述“政府控制论”，专家组认为，这些银行也属于“公共机构”。

　　二、专向性

　　《补贴与反补贴措施协定》（第1条、第2条）所指的补贴，必须具有“专向性”（specificity），即补贴是给予一个或一组企业或产业（协定称为“某些企业”）的。

　　在非公路用轮胎调查中，美国商务部认为，国有商业银行给轮胎产业提供的优惠贷款，具备“法律上”的专向性。专家组认为，中国的中央政府通过一系列计划性文件，明确确定了需要鼓励和发展的“某些企业”，并且指示地方政府实施这一政策，而“某些企业”就包括生产非公路用轮胎的企业。这些文件还要求国有商业银行及其他金融机构给“受鼓励”的项目提供贷款，并且事实上也按照文件要求向本案中的企业提供了贷款。有鉴于此，专家组认定，这些贷款具备“法律上”的专向性。

　　但在复合编织袋调查中，美国商务部认为，位于某工业园的一家公司获得的土地使用权，具备“地区专向性”，因为《补贴与反补贴措施协定》第2条第2款明确规定，给予指定地理区域内某些企业的补贴，属于专向性补贴，而工业园正是为了给园内公司提供土地使用权而设立的。专家组认为，如此分析属于循环论证，因为该土地本身就是一个场所。此外，专家组称，在中国，政府是土地的最终所有者，这就意味着，企业在任何时候于任何地方获得了土地使用权，都是从政府那里得到了资助。如果按照美国的逻辑，那么不管在何处提供土地使用权，都是具备地区专向性的，因为土地总是有区域位置的。专家组说，在本案中，美国商务部认为整个工业园，而不是该公司获得的某块土地，属于协定所指的“地理区域”；美国商务部没有证明工业园提供土地使用权构成了一种特殊制度，与工业园之外提供土地使用权属于不同的资助。因此，专家组认定，美国商务部的“地区专向性”裁决，不符合协定的规定。

　　三、基准

　　美国商务部在确定补贴利益是否存在以及补贴利益的数额时，没有使用中国国内产品的价格作为基准（benchmark），而是使用了中国之外的价格。专家组在分析了相关案例后认为，在政府主导（government predominance）作为某个产品的供应方时，调查机关就可以使用其他价格，而不是使用该国私营公司的价格，作为确定补贴利益的基准，因为政府的主导影响了该市场的所有价格，使得国内的价格比较成为一种循环对比。

　　本案中，美国商务部认定96.1％的热轧钢和90％的双向拉伸聚丙烯来自国有企业，因此不能使用中国的私营公司价格作为基准，以确定补贴利益。专家组认为，美国商务部的决定没有错误。同样，对于涉案企业得到的土地使用权，由于土地的最终所有权属于政府，土地价格受到了政府在市场上重大作用的干扰，美国商务部不使用中国的国内价格作为确定补贴利益的基准，这一决定没有错误。此外，对于美国商务部用同样方法处理国有商业银行优惠贷款问题，因为政府对银行业起到了主导作用，控制了市场的运营，干扰了利率，专家组也作出了类似认定。

　　最后，专家组还认可了美国商务部选择基准的实际做法，认为它的计算方法，符合协定第14条所要求的若干要素，例如“可实际从市场上获得的可比商业贷款”、“现行市场情况…包括价格、质量、可获性、适销性、运输和其他购销条件”等等。

　　四、双重救济

　　专家组认为，使用非市场经济方法，对某种产品同时征收反补贴税和反倾销税，有可能出现“双重救济”（double remedy）问题，这一点不难理解：使用非市场经济方法可能会就反对补贴提供某种形式的救济，因此同时征收反补贴税和使用非市场经济方法的反倾销税，就可能导致两次抵消某种产品的补贴。专家组解释说，计算倾销幅度是将出口价格与正常价值进行比较，而非市场经济方法，正常价值的基础是来自第三国的“替代”成本或价格，因为出口国的价格和生产成本受到了政府干预的扰乱，不能反映市场经济条件。因此，使用非市场经济方法计算出来的倾销幅度，不仅反映了被调查企业在国内和出口市场的价格歧视（即倾销），而且反映了影响生产商生产成本的经济扰乱情况。给有关产品生产商提供的某项补贴，已经受到了反补贴调查，此时又属于被非市场经济倾销幅度计算所“抓住”的经济扰乱情况。换句话说，根据非市场经济方法计算出来的倾销幅度，通常高于其他方法计算的倾销幅度，因为出口价格是与市场决定的、未补贴的生产成本相比较的，而不是与生产商实际的、经补贴的（或者说是扰乱的）生产成本相比较的。这样，如果部分倾销幅度来自对出口产品的补贴，则根据非市场经济方法计算出来的反倾销税便是既补救了倾销又补救了补贴。从这个角度看，如果同时在这种产品上适用反补贴税，该补贴就可能被“抵消”了两次，即一次是通过反倾销税，另一次是通过反补贴税。

　　虽然有可能出现双重救济的问题，但专家组称，WTO现有协定却没有对这个问题作出规定。《补贴与反补贴措施协定》第19条第4款要求“对任何进口产品征收的反补贴税不得超过认定存在的补贴的金额”，第19条第3款要求“收取适当金额的反补贴税”，《1994关贸总协定》第6条第3款要求“反补贴税金额不得超过……补贴的估计金额”，都不是关于双重救济问题的。《1994关贸总协定》第6条第5款虽然要求“不得同时征收反倾销税和反补贴税以补偿倾销或出口补贴所造成的相同情况”，明确涉及了双重救济问题，但这一规定仅仅是关于出口补贴的，不适用于本案的情况。因此，中国没有能够证明美国的做法违反了以上规定。

　　最后，对于中方提出的双重救济方面的最惠国待遇的问题，即美国商务部对来自市场经济国家的进口，采取措施避免双重救济的问题，专家组经审查后认为，中方未能证明美国商务部在针对市场经济国家进口的反倾销调查中，通过反倾销税的计算，确保不要抵消其在反补贴税中已经抵消的同一补贴，也没有证明美国商务部并不要求提供双重救济存在的证据就采取这些措施。此外，中方也没有能够证明美国商务部一贯采取所有必要步骤，避免双重救济的风险。因此，专家组认定，美国没有违反《1994关贸总协定》第1条第1款的最惠国待遇原则。




【作者简介】
杨国华，男，1965年3月生。1996年毕业于北京大学法律系，获法学博士学位。现任中华人民共和国商务部条约法律司副司长。