漫谈WTO（修改稿）

【出处】《人民日报》2001年11月11日第一版
【关键词】WTO
【写作年份】2001年


【正文】

　　背景

　　一转眼，中国加入WTO快十年了。当年，全国上上下下、各行各业轰轰烈烈谈论WTO，热热闹闹学习WTO的情景历历在目。十年来，WTO对中国究竟产生了怎样的影响？今天，我们对WTO的认识又是怎样？我们这几位从事WTO法律实务和研究的作者，伴随着中国加入WTO和参与WTO事务的脚步，这些年来一直在跟踪有关进展情况。我们甚至笑谈，是WTO给我们创造了工作和研究的机会！因此，在中国加入WTO十周年之际，我们觉得有必要坐下来讨论一下这两个问题。

　　我们并没有想提供明确的答案，也没有想得出“权威”的结论。事实上，我们在讨论中提出了更多的问题。我们只是想通过我们的思考，引发大家的思考，产生“抛砖引玉”的效果。

　　以下就是座谈会的主要内容。

　　开场白

　　就在我们几位举行座谈会的前一周，即2010年3月9日和10日，中国诉美国禽肉案（WT/DS392）第二次听证会在瑞士日内瓦WTO总部举行。

　　此案背景是这样的：2009年美国《农业拨款法案》（以下简称《法案》）第727节规定，拨给农业部的资金不能用于建立和实施所有跟进口中国禽肉有关的规则。这样的规定显然是歧视性的，我们将美国告到WTO，即为“美国禽肉案”。起诉后半年，美国国会修改了该法案，成为2010年《法案》第743节。该节有三段文字。第一段与原来的规定相同，仍然是“拨给农业部的资金不能用于建立和实施所有跟中进口国禽肉有关的规则”。第二段是：除非农业部长向国会提供书面承诺，在若干方面加强对进口中国禽肉的检疫。第三段是：实施本法案不得违反美国的国际义务。我们理解，2010年《法案》有两个进步。第一个是只要农业部长写信保证，该拨付款项就可以使用，而美国农业部长很快就写了这封信。很多人认为，实际上这种资金限制已经取消了。第二个是美国要遵守其国际义务。

　　很多专家认为，中国在WTO起诉2009年美国《农业拨款法案》第727节已经胜利了，因为美国实质性修改了国内法。由于在WTO被诉就修改国内法，这样的现象在美国是极为罕见的。当然，在美国国会修改立法的过程中，美国农业部和贸易谈判代表办公室等行政部门起到了不少作用，而他们劝说议员修改法律的理由之一，就是美国“理亏”，并且在WTO里遭到了中国的起诉。

　　从这个最新案例，就引出了我们想要讨论的两个主题：WTO是一个什么样的组织，能让美国这样的国家都“俯首帖耳”？中国加入WTO十年有哪些变化，能够如此“扬眉吐气”？

　　一、对WTO的基本认识

　　从这个案件看，我们可以得出以下结论。第一，WTO这个国际组织很厉害，它可以很有效地解决贸易争端，因为它有“牙齿”——裁决的执行机制，所以中国起诉了，美国就很慎重和很认真地对待这个问题。第二，由于中国是WTO成员，所以中国可以使用这一制度。

　　WTO这个国际组织很特殊。它是管国际贸易的组织，而当今世界国际交往最多的就是货物和服务贸易方面的交往。因此，WTO对其成员的影响比其他组织的影响要大。

　　再看看WTO是怎么运作的。

　　WTO脱胎于关税与贸易总协定，其宗旨沿袭了关税与贸易总协定的说法，要求其成员在处理“贸易和经济领域的关系时，应以提高生活水平、保证充分就业、保证实际收入和有效需求的大幅稳定增长以及扩大货物和服务的生产和贸易为目的”（《建立世界贸易组织协定》序言）。这个宗旨可谓高屋建瓴。

　　WTO有三大职能：组织谈判、监督协议执行和解决争端。WTO的官方出版物“Understanding the WTO”归纳了五个原则：非歧视的贸易，即实行国民待遇和最惠国待遇；更加自由的贸易，主要是降低关税和增加市场准入；可预见性，具体方式是成员约束关税、通报贸易政策；促进公平竞争，例如成员可以采取反倾销、反补贴措施；促进发展和经济改革。WTO的众多协议和规则，都具体体现了这些原则。

　　WTO的另外一个官方出版物“10 benefits of the WTO trading system”，列举了WTO的十大好处，第一点就是说世界贸易体制能够推动世界和平。人们普遍认为，二十世纪三十年代的各国贸易战，导致了世界经济大萧条，最终引发了第二次世界大战，而贸易自由化，则能够起到促进世界和平的作用。

　　WTO的运作如何？从其成员数量的快速增加看，已经能够说明一些问题。关税与贸易总协定开始时只有23个缔约方，而WTO成员现在已经有153个，应当推定这个组织不错，很有吸引力。

　　WTO在推动国际法治方面起着很大的作用。法治有两个基本内涵，一是有好的法律，二是法律得到很好的实施。简言之，法治就是好法得到很好的实施。WTO规则是所有成员协商一致制订的，是“民主决策”的结果，应当推定该规则是好法。WTO规则的实施效果也很好，大家都认真履行协议。如果履行中出现问题，就提交给争端解决机构，并且WTO做出的裁决大家都认真执行。这就是国际法治。人类有史以来，第一次出现国际法被这么好地实施，国际法也从所谓的“软法”，显示出“硬法”的迹象。因此，WTO是国际法治很好的范例。

　　这套规则能实施得这么好，与WTO 的争端解决机制密不可分。争端解决机制有两大特点，一个是强制管辖权，另一个是强制执行力。强制管辖权就是所有的案子，只要有成员提出，WTO都自动受理。强制执行力是指裁决如果不执行，WTO可以授权其成员实施贸易报复。这两个制度的力量比较大。

　　当然，对于国家来说，强制管辖权和强制执行力还不是最终决定性的东西。最终决定的是大家都觉得这套规则是大家制订的，对大家都有好处，因此会自觉地维护这套规则。例如，现实中，我们看到，美国这样的大国，在“标准汽油案”（WT/DS2）中败诉，如果美国不执行裁决，委内瑞拉报复又能怎么样？那不过是蚂蚁对大象的战斗。美国乖乖地执行了裁决，并不是美国害怕报复。美国在WTO也有很多胜诉案件，要想别人认真执行裁决，自己就必须树立认真执行的形象。到目前，WTO已经受理了400多个案件，大家有纠纷都交给它解决，说明大家对它有信心。

　　这样一个“成功”的国际组织，当然值得我们重视，也促发了我们进一步研究的思考。例如，WTO争端解决机制很有特色，那么它是如何产生的？在哪些方面融合了各成员法律制度的因素，并且在哪些方面进行了创新？它受理了这么多案件，是否与案件属于贸易问题这一性质有关？其他国际争端解决机构所管辖的领土、犯罪、人权等案件，各国提起诉讼和执行裁决恐怕都没那么容易了，导致案件数量很少。因此，我们提醒自己：作为从事WTO工作的人，要追根求源，不能浅尝辄止，沾沾自喜。

　　二、WTO对中国的影响

　　法律学者崇尚理性，重视证据。说到WTO对中国的影响体现在什么地方，我们也应该用理性，看证据。我们一开始讲的“美国禽肉案”，中国通过WTO争端解决机制促使美国修改了国内法。如果中国不是WTO成员，这是难以想象的。这应该是中国加入WTO所享受权利的一个明确例证。那么，在享受权利方面，还有那些证据？中国已经是WTO正式成员，全面参与多哈回合谈判，也就是参与多边规则的制订，充分保护中国的利益。这一点应是确定无疑的。此外，我们参与这个多边贸易体制，享受它在非歧视待遇等方面的好处，也应该是可想而知的。然而，在以下方面，我们却希望能有实证的分析，不仅定性，还要定量。第一，中国经济快速发展，中国出口跃居世界第一位，中国吸引外资持续增加，肯定得益于加入WTO。但WTO的贡献具体体现在什么方面？换句话说，如果没有加入WTO，今天的情况会是怎样？第二，这次世界经济危机，各国都“慎用”保护主义措施，中国应当也是受益者。然而，如果中国不是WTO成员，其他国家就会肆无忌惮地限制中国出口吗？历史不可回复，分析也许困难，但有一些现实的例子，倒是可以给我们提供一些思路。例如俄罗斯，它也是个大国，加入WTO谈判已经进行好多年了，现在仍然在不慌不忙地进行加入WTO谈判。加入WTO对他们无所谓吗？它的经济发展受到特别限制了吗？

　　从义务方面看，有一些变化确实是来自WTO的。2010年2月，中国修改了《著作权法》，其中一个主要原因，就是执行WTO裁决。在美国诉中国的“知识产权案”（WTO/DS362）中，WTO争端解决专家组认定该法第4条第1款“依法禁止出版和传播的作品，不受本法保护”，不符合WTO规定。修改法律时，大家有一个普遍的认识，与上面一点有关，即中国是多边贸易体制的受益者，应该维护WTO的权威。另外，在政府工作中，以及在制订法律和政策的过程中，对照WTO规则，已经成为一道必备的“检验手续”。也就是说，政府工作的WTO规则意识非常明显。说到当年加入WTO时承诺的降低关税和开放市场对中国的负面影响，同样需要实证分析。当时最流行的说法是“狼来了”。现在环顾四周，“狼”在哪儿呢？哪些产业受到了严重冲击难以为继？如果不加入WTO，这些产业就会一直受到“呵护”吗？

　　现实中，还有很多现象是加入WTO所带来的，但并不一定与“权利”或“义务”有关。中国产生了小小的与WTO相关的“行业”：中央政府建立的与WTO相关的机构，特别是中国常驻WTO代表团和商务部的相关司局；各地成立的WTO研究机构，例如“上海WTO中心”；学校开设的WTO课程，以及形成的一小批WTO研究学者；协助政府和企业从事WTO实务的专业律师。

　　当然，可想而知，WTO对中国的影响是非常广泛的。例如在人们的概念中，WTO可能促进了人们“遵守国际规则”的意识，为“国际法治”推动“国内法治”创造了文化条件。在法院审判过程中，WTO裁决注重说理的方式，也引起了法院对增加判决书中“说理”部分内容的重视。当然，很多变化仍然在进行之中。例如，我们认为，法学院应当重视WTO案例的教学工作，培养学生综合、严密的思维习惯。现在这个方面还做得非常不够。

　　总之，在中国加入WTO十周年之际，我们回顾中国作为WTO大家庭成员走过的路程，发现WTO对中国的影响是多方面的。但是，我们自己是从事WTO实务和研究工作的，在加入WTO的“利”方面，要提醒自己不要夸大WTO的作用，不能“王婆卖瓜自卖自夸”；而在“弊”方面，也不要“想当然”、“拍脑袋”、“似是而非”。对“利”和“弊”都要进行认真的论证。我们也请读者用“挑剔”的眼光看待我们上面的一些认识。

　　十年前，中国加入WTO时，《人民日报》（2001年11月11日第一版）曾经发表了一篇社论：“中国改革开放进程中具有历史意义的一件大事———祝贺我国加入世界贸易组织”。社论说：这标志着我国对外开放事业进入一个新的阶段；这是我国现代化建设中具有历史意义的一件大事，必将对新世纪我国经济发展和社会进步产生重要而深远的影响。该社论随后论证了加入WTO的必要性，并且预测了WTO即将对中国产生的影响。这是十年前大家对中国加入WTO的认识。我们认为，今天应该重温这段文字，从政治、经济、文化等等角度，对当时的理解进行分析论证。这有利于我们坚定信心，开创更加美好的明天。为此，我们将这篇社论全文照录于后。

　　附录：《人民日报》社论

　　中国改革开放进程中具有历史意义的一件大事———祝贺我国加入世界贸易组织

　　11月10日，在卡塔尔多哈举行的世界贸易组织（WTO）第四届部长级会议通过了中国加入世贸组织法律文件，它标志着经过15年的艰苦努力，我国终于成为世贸组织新成员，我国对外开放事业进入一个新的阶段。这是我国现代化建设中具有历史意义的一件大事，必将对新世纪我国经济发展和社会进步产生重要而深远的影响。

　　加入世贸组织，是党中央、国务院审时度势、高瞻远瞩做出的重大战略决策，充分体现了以江泽民同志为核心的中国第三代领导集体总揽全局、与时俱进的远见卓识和深化改革、扩大开放的坚定信心，充分展示了中国顺应经济全球化潮流、主动参与国际竞争与合作的积极姿态。15年来，中国改革开放所取得的巨大成就，为中国参加多边贸易体制提供了条件和可能；中国为加入世贸组织所做出的不懈努力也有力地促进了中国改革开放的整体进程。

　　加入世贸组织是我国改革开放和经济发展的自身需要。世贸组织（前身为关贸总协定）是当今世界处理贸易问题的重要国际组织，其基本职能是制订和监督执行多边贸易规则、组织多边贸易谈判、解决成员间的贸易争端，对世界经济贸易发展发挥着不可替代的作用。目前，世贸组织成员间的贸易量占全球贸易的95％。我国加入世贸组织这个全球最大的多边贸易体制，将进一步加强我国与世界各国各地区经贸联系，为我国的对外开放扩展新的空间，将有助于推进我国社会主义市场经济体制的完善，为国民经济持续快速健康发展注入新的活力，与我国改革开放和建立社会主义市场经济体制的目标是相一致的。

　　加入世贸组织是我国深入参与经济全球化进程的需要。经济全球化是当今世界经济发展的一个重要特征，它是在科学技术迅猛发展的推动下，以跨国公司的全球运作为载体，在全球范围内进行的一场深刻的产业结构调整。经济全球化是世界经济发展的客观趋势，它是一把双刃剑，用得好，则受其益；用得不好，则受其损。问题的关键是要全面地看待这种趋势。这就要求我们要敢于和善于加入到经济全球化条件下的国际分工与合作，趋利避害，充分利用其有利因素和资源加快发展壮大自己，及时防范和控制可能出现的不利因素和风险。通过加入世贸组织，我们将进一步加快完善社会主义市场经济体制的步伐，在更大范围和更深层次上实行对外开放，这为我们有效地参与经济全球化创造了重要的体制条件和政策保障。

　　中国加入世贸组织也是世贸组织本身的需要。中国是世界上最大的发展中国家，没有中国的参加，世贸组织是不完整的，不能体现多边贸易体制的普遍性和公正性。中国加入世贸组织对启动新一轮多边贸易谈判、建立国际经济新秩序将起到积极和建设性作用。加入世贸组织后，中国的经济体制将更加符合通行的国际规则，大大改善中国的产业和投资环境。与此同时，中国巨大的市场潜力会逐步转化为现实的购买力，从而为世界各国各地区提供一个庞大的市场和商机，这必将使中国对全人类作出新的贡献。

　　正如参与经济全球化的进程一样，我国加入世贸组织有利有弊，但总体符合我国的根本利益和长远利益。加入世贸组织，将给我们在许多方面带来发展机遇，有利于继续深化经济体制改革和推动国民经济结构调整及产业升级，有利于扩大就业总量和提高人民生活水平；有利于发挥比较优势更多地扩大出口和更好地利用外资；有利于实施“走出去”战略，在更广阔的天地参加国际竞争与合作；有利于我国参与国际经贸规则的制定，分享多边贸易体制和经济全球化带来的好处。加入世贸组织也会使我们面临一些严峻的挑战，政府部门对经济的管理从观念上、体制上都需要做必要的调整，企业的管理方法、经营机制也需要做相应的转变；随着更多的境外产品和服务业进入国内市场，我国的一些产业将面对更激烈的竞争，特别是那些成本高、技术水平低和管理落后的企业会遭受一定的冲击和压力。对此，我们要有足够的估计。

　　对于我国加入世贸组织的利弊应该进行科学的辩证的分析。要发挥主观能动性，努力做到兴利除弊，力争实现全局上的利大于弊。为此，必须认真做好加入世贸组织的各项准备工作。要充分认识到，我们能否抓住加入世贸组织的机遇，迎接加入世贸组织的挑战，归根到底，取决于我们能否办好自己的事情，能否不断提高综合国力和国际竞争力。这就要求我们从大局出发，未雨绸缪，积极应对，采取相应的策略和措施，努力完善社会主义市场经济体制，规范政策法律和行政管理体系，进一步统一和开放国内市场，为国内外企业营造公平、透明的竞争环境。中国是一个负责任的大国，在谈判中所作承诺是加入世贸组织权利与义务的一部分，我国将认真履行这些承诺。目前，当务之急是抓紧清理、修订和完善涉外经济法律法规，保持相关政策的一致性和权威性；加快政府职能转变，提高依法行政水平；大力加强整顿和规范市场经济秩序的工作；继续有步骤地扩大服务业市场开放；深入开展多、双边经贸合作；加强加入世贸组织后政府部门间的协调配合，加快专门人才培养。

　　我们相信，有以江泽民同志为核心的党中央的坚强领导，有20多年改革开放的成功经验和雄厚的物质基础，有全中国人民的理解和支持，只要我们思想统一，准备充分，举措得当，就一定能够以加入世贸组织为契机，变压力为动力，进一步推进经济体制和经济增长方式的根本转变，提高国民经济的整体素质和竞争力，为实现中华民族的伟大复兴作出新的贡献，为促进人类社会的共同发展发挥更大的作用。




【作者简介】
杨国华，商务部条约法律司副巡视员；黄东黎，中国社科院法学所研究员；韩立余，中国人民大学法学院教授；史晓丽，中国政法大学国际法学院教授。