《环境保护法》修改中若干基本问题的定位

【摘要】　　我国现行《环境保护法》已实施18年，其立法理念和价值取向已明显落后于当今生态建设和环境保护实践。在《环境保护法》修改过程中，应当对立法目的、立法模式、制度体系等基本问题重新进行定位，使修改后的《环境保护法》符合我国生态建设和环境保护的社会实际，顺应环境法发展的国际趋势。
【英文摘要】Chinese environmental protection law has been put in practice for 18 years. It obviously drops behind the practice of ecological construction and environmental protection both on the ideality and the value orientation. In the process of revision of this law, some key issues such as objective of legislation, mode of legislation and legal systems should be rethought so as to accord with China’s practice and international trend.
【关键词】《环境保护法》；立法理念；立法目的；立法模式；制度体系
【英文关键词】Chinese environmental protection law; ideality of legislation; objective of legislation; mode of legislation; legal systems
【写作年份】2007年


【正文】
　　一、现行《环境保护法》存在的重大缺陷
　　
　　现行《环境保护法》已颁布18年。在这18年中，我国环境保护事业发展了根本性的变化。这些变化，使得现行《环境保护法》已严重滞后于现实，存在着许多重大缺陷。主要表现在：
　　
　　第一，立法指导思想存在重大缺陷。立法总是受到一定历史时期的时代背景的限制。1989年制定《环境保护法》时，我国社会正处于由计划经济体制向市场经济体制转变的社会转型时期，这个时期的基本特征仍然是以片面追求经济发展为最高目标。《环境保护法》实施以后，党和国家关于环境保护的方针、政策发生了重大变化。1992年7月，由国家计划委员会和国家科学技术委员会牵头组织各有关部门制定和实施中国的可持续发展战略，先后制定了《中国21世纪议程》和《中国21世纪议程纲要》，提出了可持续发展目标。1994年，中国政府发表了《21世纪议程——中国21世纪人口、环境与发展白皮书》，提出“促进经济、社会、资源、环境以及人口、教育相互协调、可持续发展”的总体战略和政策措施。2002年，发表了《中华人民共和国可持续发展国家报告》，系统阐述了经济、社会与环境的相互关系，提出了一个综合性、长期和渐进的实施可持续发展战略框架。党的“十六大”以后，我国将“统筹人与自然和谐发展”和“建立促进经济社会可持续发展的机制”作为完善社会主义市场经济体制的目标和任务。2006年10月，中共十六届六中全会提出全面构建社会主义和谐社会，其中包括了实现人与自然的和谐相处。党和国家的路线、方针、政策，应当成为环境立法的基本指导思想。因此，现行《环境保护法》的指导思想应作出相应的调整。
　　
　　第二，现代环境保护理念和制度的缺位。《环境保护法》规定的限期治理、排污收费、环境影响评价、“三同时”等基本制度，侧重于政府管制方式，对市场方式的采用极为有限，没有体现现代环境保护理念。[1] 对于国际社会所倡导的环境新思潮、新动向未加以把握，严重滞后于国际环境法的发展趋向，且严重脱离我国生态建设的实际。基本上没有涉及环境权、环境公益诉讼、环境信息公开、公众参与、清洁生产、循环经济等方面的制度，留下了大量的制度空白。
　　
　　第三，环境责任制度缺乏可操作性。《环境保护法》对于环境责任的规定过于原则，没有理顺环境保护主管部门与政府以及政府其他部门之间的关系，职责和权限划分不明确具体，且缺乏有效的协调机制。在环境责任的承担上侧重于“轻罚”、“轻刑”理念，也不利于有效预防和杜绝环境问题的产生，对于重大污染环境主体，无法起到警戒作用。因而应当引入瑞士、新西兰等国家的做法，将重大环境污染的诸多违法事项引入刑法，加大对环境犯罪的惩戒。
　　
　　总而言之，在《环境保护法》的修改中，应当结合国家生态建设和环境保护的客观实际，对立法目的、修改模式、环境保护理念、制度体系等重新进行定位，以适应我国环境保护事业的发展。
　　
　　二、《环境保护法》立法目的的定位
　　
　　由于国情的不同，各国环境立法的目的也有不同程度的差异。例如，美国1969年的《国家环境政策法》第4321条为国会的目的宣言：“本法的目的在于：宣示国家政策，促进人类与环境之间的充分和谐；努力提倡防止或者减少对环境与自然生命物的伤害，增进人类的健康与福利；充分了解生态系统以及自然资源对国家的重要性；设立环境质量委员会。”[2] 日本1993年的《环境基本法》第一条规定：“本法的目的，是通过制定环境保护的基本理念，明确国家、地方公共团体、企（事）业者及国民的责任和义务，规定构成环境保护政策的根本事项，综合而有计划地推进环境保护政策，在确保现在和未来的国民享有健康的文化生活的同时，为造福人类做出贡献。”[3] 加拿大1999年《环境保护法》开宗明义地宣称“本法的首要目的在于通过污染预防以有助于实现可持续发展”。[4]
　　
　　我国《环境保护法》的立法目的规定在该法的第一条:“为保护和改善生活环境与生态环境, 防治污染和其他公害, 保障人体健康, 促进社会主义现代化建设的发展, 制定本法。”这一立法目的，基于当时的国情之上，其理念内涵显得过于单调，且缺乏前瞻性。如何对《环境保护法》的立法目的定位，我国环境法学者发表了各种意见。例如，陈泉生教授认为，对我国《环境保护法》的立法目的条款应作如下修改:“为谋求人与自然的和谐,保持环境清洁和维护生态平衡,以确保我国当代人及其子孙后代过健康而富有生产成果的生活,制定本法。”[5] 王曦教授主张，《环境保护法》的立法目的应包含逐层递进的三种目的：一是直接目的，“保护和改善生活环境和生态环境”；二是中介目的，“保障人类享有与自然和谐的方式过健康而富有成果的生活的权利”；三是最终目的，“实现环境、经济和社会的可持续发展”。[6] 蔡守秋教授认为，“环境法的目的可分为具体目的、最终目的、直接目的、间接目的、立法目的、价值目的等类型”，主张主要以宪法和《环境保护法》的规定为依据,将环境法的具体目的概述为“保护和改善环境”、“防治污染和其他公害”、“合理开发、利用和可持续利用环境资源”、“保障人体健康”和“促进经济和社会的可持续发展”五个方面。[7]
　　
　　我们认为，环境法的立法目的，应立足于以下几个方面：第一，尊重和体现生态规律，注重生态安全和对生态环境的整体保护，促进人与自然的和谐；第二，全面体现可持续发展的要求，注重经济社会的可持续发展与资源的可持续利用，促进经济、社会与环境的协调发展，使资源效用、环境效益与社会利益得到有机统一；第三，确立代际正义原则，将当今世代的人类利益与后代人的环境权利统一于生态系统的保护之中。
　　
　　三、《环境保护法》修改模式的定位
　　
　　环境法作为一个新兴的法律部门，其调整领域随着环境保护事业的发展而日益扩大，现已发展成为一个规模宏大、综合性极强的法律体系。随之而来的是，单行法律越来越多，法律规范之间的重复和冲突等问题日益凸显。从我国环境资源法律体系的现状来看，现行《环境保护法》只能被看做是一部环境污染防治方面的综合性法律。但是，就这部法律应当具有的法律地位而言，它应当成为一部环境保护的综合性法律。[8] 如何实现环境法的统一性、综合性和系统性，使环境法成为一个有机联系的、科学的与和谐的法律体系，成了当前《环境保护法》修改的一个重要议题。因此，修改模式的定位成为《环境保护法》的修改过程中一个十分重要的问题。
　　
　　关于《环境保护法》的修改模式，学术界主要有两种观点：
　　
　　一种观点认为，应将现行的《环境保护法》定位为环境保护的“基本法”，然后根据“基本法”的作用、功能和要求对《环境保护法》进行修改，在《环境保护法》中确立国家环境政策、目标及重要原则、制度等，使其成为真正意义上的环境保护基本法。持这一观点的学者不赞成环境法的法典化的理由是，他们认为，环境法作为一个新型的法律部门，其调整对象、调整领域十分分散、复杂和多变，因此，调整手段也相应地要求灵活多样、具有针对性。而法典化将阻碍环境法理念的更新、调整领域的拓展以及调整方法的改进，难以真正有效地涵盖与解决所有环境法律问题。因此，依靠一部完备的环境法典来实现对环境保护领域的法律调整与规制，是行不通的。
　　
　　另一种赞成环境法法典化的观点认为，法典的编纂能够使法律体系统一，逻辑清晰，对于作用领域广泛、调整对象复杂的环境法而言，制定出一部系统、综合的法典来加强环境法的统一，无疑是十分必要的。首先，法典化能够统一、协调各单行法律法规的基本原则，消除它们之间的冲突、矛盾和重复，有力促进具有高度的统一性、广泛的综合性、严密的逻辑性和完备的体系性的环境法律体系的形成，从而使环境法达到更高的形式合理性；其次，以编纂环境法典为契机，可以固化与塑造先进的环境法理念，推动环境法向更高的实质合理性迈进。[15] 此外，统一的环境法典还能够大大加强环境法律规范在实践中的权威性与执行力。
　　
　　我们认为，我国的环境法已具备了法典化的条件和基础。首先，环境立法比较全面。我国颁布的环境保护法律、资源保护法律、环境保护行政法规、环境保护部门规章、环境保护地方性法规和地方政府规章等数量众多，涵盖了环境基本法、污染控制法、环境影响评价法、清洁生产法、特别区域保护法和自然资源保护法等领域，为环境法典的编撰奠定了基础。其次，环境法的范畴体系不断完善。环境法范畴体系的发展情况，是环境法发展的重要衡量标准。随着环境问题受到重视的程度不断提高，我国环境法的范畴体系已基本形成，具有了相对独立完善的理论构架，形成了自身的权利义务、价值理念、法律关系、法律主体、基本原则和法律责任等基本范畴，为法典化提供了坚实的基础。第三，我国环境法学的研究水平不断提高，环境法律实践的经验不断丰富，构建一部完整系统的，以可持续发展、生态建设、环境保护为核心内容的环境法典的时机已经成熟。法典化应当成为法律体系完善之最高境界。因此，环境法的法典化，理应成为我国环境法发展的重要方向。
　　
　　四、《环境保护法》的制度体系定位
　　
　　在《环境保护法》修改之际，立足于法典化进程，在体系上应当将现行《环境保护法》修改为《环境法典》的总则部分，将各项环境资源保护单行法律整合进环境法典。《环境法典》分为总则、生态保护法、污染控制法和法律责任四个部分。总则规定环境法的立法目的、环境权利与环境义务、环境管理体制、环境法的基本原则和基本制度。生态保护法规定自然保护区，野生动植物保护，森林、草原、湿地等生态系统的保护与管理。污染控制法规定水、大气、固体废物、环境噪声、放射性、农药等污染的防治。法律责任规定各种环境不法行为的行政责任、民事责任和刑事责任。
　　
　　同时，在完善环境影响评价制度、“三同时”制度、许可证制度等现有制度的基础上，环境法应增加规定环境权制度、环境公益诉讼制度、生态效益补偿制度、环境税收制度和环境押金制度，以完善我国的环境法制度体系。
　　
　　(一) 环境权制度
　　
　　环境权是20世纪70年代以来，因环境污染导致人体健康损害的被害范围和被害人群不断扩大，而依据宪法基本人权保障规定引申出来的一种新的权利形态。环境权作为一个法律上的权利概念，频繁地出现在国际法文献、西方国家学者的法学著作和司法实践中。美国学者J.萨克斯教授提出的“公共信托论”（public trust theory）为环境权的概念进行了定位，而日本的《东京宣言》对环境权理论进一步进行了确认：“我们请求把每个人享有的健康和福利等不受侵害的环境权和当代人传给后代人的遗产是一种富有自然美的自然资源的权利，作为一种基本人权，在法律体系中确定下来。”[9] 1972年斯德哥尔摩《人类环境宣言》中宣称，“人类有权在一种能过尊严和福利的生活环境中，享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利，并且负有保护和改善这一代和将来的世世代代的环境的庄严责任”。[10] 在西方发达国家，环境权的法律实践已经逐渐显露出了这样一种发展趋势：注重和强调道德和精神取向的环境共享权，高度关注公共的环境福利，越来越严格地限制财产和物质取向的个人权利，并通过创制一系列新的程序和信息工具如环境知情权、公众参与环境决策权、环境诉权等来保障环境共享权的实现。在这一发展趋势中，在立法中和司法实践中出现了“未来人环境权”、“公民环境权”、“人民环境权”、“良好环境权”、“洁净空气和洁净水权”、“环境问题上公众获得信息、参与决策与获得司法救济权”、“土著人环境权”、“儿童环境权”、“妇女环境权”等新的环境权术语。这些新的权利，都是在不同的法律文献中对于特定的公民群体的环境权的具体描述，属于人类集体的环境权和公民个体的环境权的具体表现形式。[11] 2003年6月25日，法国政府内阁会议通过了由古生物学家伊夫·考蓬领导的宪章委员会起草的《环境宪章》草案。法国总统希拉克在政府内阁会议通过这一宪法草案后，发表了一番慷慨激昂的讲话，认为法国政府内阁会议通过的《环境宪章》是一次具有历史意义的进步，它将环境权奉为至高无上，使环境权取得了与1879年通过的政治和民事权利以及1946年通过的经济和社会权利同等的法律地位。[12] 2005年2月28日，法国议会通过了《环境宪章》，并使该宪章成为法国现行宪法的一部分该宪章第一条规定，人人都有平衡的和尊重健康的环境中生活的权利。[13] 这时环境权成为宪法权利的一个伟大的实践。
　　
　　环境权的内容，在实体上包括洁净空气权、清洁水权、安宁权、采光权、通风权、眺望权、环境观赏权等，在程序上则体现为环境知情权、环境决策参与权、获得司法救济权等。但由于环境权本身是一个较为抽象的概念，必须借助于一些基本制度及基本原则得以体现和外在化，因此，我们在构建环境权制度时，应注意以下两个问题：第一，环境权的定位问题。环境权既是个体权利，又是集体权利，作为个体权利如何将它具体化，而作为集体权利如何使得当代人与后代人的主体地位得到明确。第二，在环境权与其他权利相冲突的情况下，应如何建立一个利益衡平机制，使当代与后代权利之间形成系统效应。[14]
　　
　　有学者认为，要完善我国环境权，应从立法上明确环境权，确立其宪法地位，在宪法中规定权利主体有对良好环境进行无害使用的权利和保护环境的义务，并通过《环境保护法》等有关法律对这一权利具体化，为权利遭受非法侵害时寻求司法救济提供必要依据。[15] 在法律中明文规定环境权，已经成为法学界的共识。
　　
　　（二）公益诉讼制度
　　
　　在环境危机日益加深的情况下，环境行政管理的作用越来越重要。而公民环境权在法律上的缺位，导致行政诉讼保护、救济公民合法环境权益的作用显得尤其重要。有人认为，中国的公益诉讼，必须走一个思想培育、理念传播、民众素质发展的渐进式的过程，必须考虑到法律本土资源以及法律制度的移植与本土适应性改造的过程。因此，在公益诉讼的制度设计中，应当遵循两个原则：第一阶段应该采用由检察机关提起民事行政公诉或支持公诉的方式进行；第二阶段或与第一阶段同步可以尝试将诉权赋予依法登记成立以公益目的为基础的具有法人资格的社团组织。[16] 具体而言，建立公益诉讼制度，主要从以下几个方面的考虑：赋予从事环境保护的社会团体、非政府组织在环境损害赔偿中的诉讼主体地位，将诉讼主体由直接受到损害的公民扩大到环境保护社会团体和非政府组织；将提请司法审查和行政复议的范围由具体行政行为扩大到具体行政行为和抽象行政行为；明确环境侵权诉讼中无过错责任原则、举证责任倒置原则和因果关系推定原则。[17] 同时，应重视司法的力量，加强司法的介入。[18]
　　
　　（三）生态补偿制度
　　
　　生态补偿从狭义理解，是指对由人类的社会经济活动给生态系统和自然资源造成的破坏及对环境造成的污染的补偿、恢复、综合治理等一系列活动的总称。广义的生态补偿还包括对因环境保护而丧失发展机会的区域内的居民进行资金、技术、实物上的补偿、政策上的优惠，以及为增进环境保护意识，提高环境保护水平而进行的科研、教育费用的支出。[19] 我国建立生态补偿机制，立足于可持续发展原则和效益原则，通过政府补偿与市场补偿相结合，构建一整套补偿机制，将生态补偿落实到各个方面，才能促进社会和谐和人与自然的和谐。
　　
　　（四）环境税收制度
　　
　　由于经济发展必然伴随着环境资源的消耗和一定程度的破坏，环境税便是作为控制资源粗放利用而开征的一个税种，把应由资源开发者或消费者承担的对生态环境污染或破坏后的补偿以税收形式进行平衡。狭义的环境税，是英国经济学家阿瑟·庇古（Arthur C.Pogou）提出的，即根据污染所造成的危害对排污者征税，用税收来弥补私人成本与机会成本之间的差距。广义的环境税，是指对环境资源开发、利用者，按照其开发利用自然资源的程度或破坏、污染程度征收的一种税，包括对开发者征收的补偿税，对排污者征收的排污费，对消费者征收的产品税。[20] 现代意义的环境税，既可以增加政府的财政收入，又能为人类的生活环境保持良好状态提供资金，将环境污染、生态破坏行为造成的外部成本内部化，成为筹集财政收入的一个渠道；同时还可以通过税收，调整和改变个体或企业的生产消费方式，促使其行为符合环境保护的要求。
　　
　　许多国家已规定了征收环境税。例如，法国《环境法典》规定了有关矿物燃料与可再生资源的税收政策。德国《废水纳税法》规定把废水排入水域要缴税，由州政府征收。纳税视废水的有害性而定，只要是废水排放者就负有纳税义务。荷兰则规定了对处理生活垃圾、提取地下水征税。[21]
　　
　　我国政府在制订环境税收制度时，必须重视生态系统的可持续性与经济发展的可持续性的统一，遵循公开、公平、效益和法定原则，将环境税制度化、法定化。同时，还应与整个国家的税费改革同步，调整现行税制中不利于环境保护的税种，扩大资源税的征收范围，提高非绿色消费的税率，开征碳税和垃圾税等途径，完善环境税费体系。
　　
　　（五）环境押金制度
　　
　　环境法意义上的押金制度，是指对具有潜在污染的产品在销售时增加一项额外费用，如果通过回收这些产品或把它们的残余物送到指定的收集系统后达到了避免污染的目的，就把押金退回购买者。[22] 从国内外的具体实践来看，环境押金制度的模式主要有两种，一是针对特定产品的押金制度，通过回收和处理具有潜在污染的产品防止环境污染；二是针对特定区域的押金制度，根据不同区域的环境质量标准要求设立环境押金。[23] 这些都可引入到我国的环境押金的构建，也可借鉴法国，把环境押金扩大到企业，强制企业经营者在一个公共会计处寄存一笔相当于实施工程的预估工程款的押金，随着施工队进展或强制措施的落实逐渐从此押金中提款，以保障环境不被限度之外的污染破坏。适用押金制度，有利于引导个人处置其使用过的可能污染环境的废旧物品的行为在经济利益驱动下向环保型消费方式调整，防止潜在污染物被随意丢弃，减少社会环境的外部不经济性。因此，押金制度应成为环境法上的一项独立的制度，需要以法律形式加以确认。


【作者简介】
周训芳，男，湖南沅江人，中南林业科技大学法学院院长，环境法研究所所长，教授，博士生导师；彭钰，女，湖南保靖人，中南林业科技大学法学院2006级环境法硕士研究生。


【注释】
[1] 孟庆瑜，刘武朝.自然资源法基本问题研究[M].中国法制出版社，2006.51.
[2] 赵国青. 外国环境法选编（第一辑上册）[C]. 中国政法大学出版社，2000. 5.
[3] 赵国青. 外国环境法选编（第一辑下册）[C]. 中国政法大学出版社，2000. 978.
[4] 赵国青. 外国环境法选编（第一辑上册）[C]. 中国政法大学出版社，2000. 283.
[5] 陈泉生.环境法原理[M].法律出版社, 1997.29.
[6] 王曦，陈维春.浅论环境基本法的立法目的[J].华东政法学院学报, 2004(5).
[7] 蔡守秋.环境资源法教程[M].高等教育出版社, 2004.45-47.
[8] 王树义.关于《中华人民共和国环境保护法》修改问题的几点思考[J].法学评论,2004.6.
[9] 金瑞林,汪劲.20世纪环境法学研究评述[M].北京大学出版社,2003.93.
[10] 国家环境保护总局政策法规司. 中国缔结和签署的国际环境条约集[C].学苑出版社, 1999. 386.
[11] 周训芳. 欧洲发达国家公民环境权的发展趋势[J]. 比较法研究，2004(5).
[12] 周训芳. 环境权论[M]. 法律出版社，2003. 2.
[13] 环境宪章. 今日法国，总第59期（2005年7-9月）.
[14] 吕忠梅.超越与保守--可持续发展视野下的环境法创新[M].法律出版社,2003.258.
[15] 陈泉生.环境法原理[M].法律出版社，1997.135-137.
[16] 吕忠梅,徐祥民.环境资源法论丛(第4卷)[C].法律出版社,2004.390.
[17] 吕忠梅,徐祥民.环境资源法论丛(第4卷)[C].法律出版社,2004.390.
[18] 赵丽君，程立峰.修改环境保护法的建议与思考[J]. 环境保护.2004.5.
[19] 吕忠梅.超越与保守--可持续发展视野下的环境法创新[M].法律出版社,2003.355-361.
[20] 吕忠梅.超越与保守--可持续发展视野下的环境法创新[M].法律出版社,2003.374.
[21] 白则平.人与自然和谐关系的构建--环境法基本问题研究[M].中国法制出版社，2006.219-225.
[22] 汪劲,田秦等.绿色正义--环境的法律保护[M].广州出版社，2000.149.
[23] 吕忠梅.超越与保守--可持续发展视野下的环境法创新[M].法律出版社,2003.351.