土壤污染防治与地下水污染防治的协调

【摘要】　　当前，我国正在进行《中华人民共和国土壤污染防治法》立法研究，鉴于土壤污染和地下水污染之间存在密切的关系，如何有效协调土壤污染防治与地下水污染防治是土壤污染防治立法研究不可回避的问题。本文从土壤污染防治监督管理体制、重要法律制度和法律责任三个方面入手，就如何协调土壤污染防治与地下水污染防治进行分析与探讨。
【英文摘要】At present, China is ongoing legislation study on PRC Soil Pollution Prevention and Control Law. In view of the close relations between soil pollution prevention and groundwater pollution，how to coordinate effectively the relationship between soil pollution prevention and control and groundwater pollution prevention and control is the question that should not be avoided during the Legislation study on soil pollution prevention and control. From the aspects of supervision and management system, important legal systems and legal responsibilities of soil pollution prevention and control，this paper analyses and discusses how to coordinate soil pollution prevention and control and groundwater pollution prevention and control.
【关键词】土壤污染防治；地下水污染防治；协调
【英文关键词】soil pollution prevention and control，groundwater pollution prevention and control，coordination
【写作年份】2007年


【正文】
　　当今世界，土壤污染防治的立法模式可分为三大类，一是，将土壤污染防治零星分散地规定在保护其他环境因子或规范其他污染防治活动的法律法规中，中国就是其典型代表；二是，将土壤作为一种独立的环境因子加以保护，制定单行性土壤污染防治专门法律法规，这是当前绝大多数欧美发达国家的通行模式；三是，对土壤和地下水这两大紧密联系的环境因子进行一体化保护，制定专门的土壤和地下水污染防治法律法规，我国的台湾地区就是如此。[1]第一种立法模式显然与我国土壤污染的严峻形势不相适应，这也是我国将土壤污染防治立法纳入全国人大立法规划并进行相关立法研究的重要原因。第二种立法模式符合我国污染防治立法传统（各单行性污染防治法律都是就某一环境因子的保护作出规定的，例如《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国大气污染防治法》等）和世界上的通例，并且能突出土壤污染防治的重要性。第三种立法模式是最合理有效的，因为土壤与地下水有着不可分割的联系，土壤污染最终会影响到与之相关的地下水。但是，我国的立法机关和专家学者更倾向于采用第二种立法模式，即制定《中华人民共和国土壤污染防治法》而不是《中华人民共和国土壤和地下水污染防治法》。为此，在进行《中华人民共和国土壤污染防治法》立法研究的过程中，有必要就如何协调土壤污染防治与地下水污染防治之间的关系进行研究，在拟制定的《中华人民共和国土壤污染防治法》中应就下列问题作出合理的规定。
　　
　　一、监督管理体制问题
　　
　　监督管理体制规定不合理，各法律法规对监督管理体制之规定不协调，各相关监督管理机构之间职责分工不明，是我国绝大多数法律法规得不到有效执行的重要原因。为了避免走以前的老路，《中华人民共和国土壤污染防治法》应对监督管理体制作出合理的规定，特别是应通过管理体制的合理设计，以协调好土壤污染防治与地下水污染防治之间的关系。其中包括明确规定统管理部门及其职权以及分管部门及其职权划分两个方面。
　　
　　（一）统管部门及其职权的设定
　　
　　许多专家学者就土壤污染防治监督管理体制的设计提出了自己的构想，其中主要是就中央和地方统一监督管理机关的确定提出了构想。鉴于我国现行的环境监督管理体制的现状，普遍认为环境保护行政管理部门（国家环保总局）应为土壤污染防治中央统管部门，统一负责全国的土壤污染防治工作。至于地方土壤污染防治统一监督管理机关，专家学者有不同的观点。有些认为地方各级环境保护行政主管机关应为地方土壤污染防治统一监督管理机关；有些认为应借鉴日本的经验，地方各级人民政府应直接统一负责其辖区范围内的土壤污染防治工作，其直接向上级人民政府的环境保护行政主管部门负责。本人认为，为了与各单行污染防治专门法律相一致，特别是与地下水污染防治法律法规相一致，环境保护行政管理机关应为土壤污染防治中央和地方统一监督管理机关；但是，为了有效领导协调各分管机关部门的土壤污染防治工作，应借鉴国外有益经验合理设定统管机关的职权。
　　
　　（二）分管部门及其职权划分
　　
　　当前我国在土壤污染防治方面存在多头管理的问题，农业部门、国土资源部门、水利部门等“都管一点，又都不太管”。这种状况，会出现多家管理主体互相推诿、扯皮或者争相管理的现象。其实，统管部门的确定不是问题的关键，最重要的是如何协调分管部门之间的关系，如何通过立法明确它们的职权范围，其中国土资源部门和水利部门之间的职权划分有为重要。根据1998年3月10日九届人大一次会议第三次全体会议表决通过的《关于国务院机构改革方案的决定》的规定，国土资源部的职能包括土地资源的保护工作，同时其地质环境保护司负责组织地下水的动态监测预报工作以及监督防止地下水污染；水利部水资源管理司负责组织指导全国地下水保护工作，组织编制全国地下水通报，组织编制全国水环境状况通报，指导全国供水水源地和水生态保护工作，组织编制国家水资源公报。该决议一方面根据土地与地下水之间存在不可分割的联系这一基本事实，把地下水的动态监测、预报和地下水污染的监督防止职权赋予了享有土地资源保护职权的国土资源部；另一方面赋予水资源行政主管部门——水利部大量的地下水保护组织指导职能。这样的规定是非常合理的。但是，相关法律法规并没有对水资源行政主管部门和国土资源行政主管部门的地下水保护职能的分工和协调作明确的规定。因此，即将制定的《中华人民共和国土壤污染防治法》应就监督管理体制问题做出如下规定：
　　
　　1、监督管理部门之间的关系。国土资源行政管理部门在国务院环境保护行政主管部门的统一领导和协调下，负责组织指导全国的土壤污染防治工作；水利、农业、林业、建设、交通、卫生、铁道等行政主管部门在各自的管辖范围内负责土壤污染防治工作，它们应服从国务院环境保护行政主管部门的统一领导和协调以及国土资源行政管理部门的组织和指导。
　　
　　2、土壤污染防治监督管理部门的地下水保护职责。国土资源、水利、农业、林业、建设、交通、卫生、铁道等行政主管部门在履行其土壤污染防治职责时，应同时履行地下水污染的监督防止职责；该各行政主管部门在履行地下水污染的监督防止职责时，应接受国务院环境保护行政主管部门的统一领导和协调以及水资源行政主管部门的组织和指导。
　　
　　3、土壤污染调查监测成果的共享。在环境保护行政主管部门的监督、组织和指导下国土资源行政主管部门负责组织全国的土壤污染调查监测工作，土壤污染调查监测成果应及时向水资源行政主管部门通报。
　　
　　4、土壤污染防治行政主管部门的地下水调查监测职责以及该调查监测成果的法律效力。在环境保护行政主管部门和水资源保护行政主管部门的监督、组织和指导下国土资源行政主管部门负责组织全国的地下水调查评价和动态监测预报工作；经环境保护行政主管部门和水资源行政主管部门的认可，国土资源行政主管部门组织进行的地下水调查评价和动态监测成果，应成为水资源行政主管部门组织编制全国地下水通报、全国水环境状况通报和国家水资源公报的依据。
　　
　　二、重要监督管理制度问题
　　
　　根据国外的立法经验，土壤污染防治立法应该建立健全许多法律制度，其中下列重要的法律制度的构建都涉及与地下水污染防治的协调问题。
　　
　　（一）土壤污染重点防治区制度
　　
　　各国有关土壤污染防治的专门立法都有土壤污染重点防治区制度的规定，它们的名称虽然不同，但它们的内容基本相近，例如，我国台湾地区的土壤和地下水污染管制区制度，日本的土壤污染对策地区制度，韩国的需要土壤保护应对措施的地区制度等。我国即将制定的《中华人民共和国土壤污染防治法》必须对土壤污染防治区制度作出合理的规定，以协调好与水地下水保护之间的关系。总的来说应就下列方面问题进行协调。
　　
　　1、土壤污染重点防治区的划定标准。《土壤污染防治法》应就土壤污染重点防治区应具备那些条件作出具体的规定，其中应明确规定，为了保护生活饮用水地下水源，那些土壤污染并不严重的区域是应划定为土壤污染重点防治区，即根据《中华人民共和国水污染防治法》已划定的生活饮用水地下水源保护区应划定为土壤污染重点防治区。
　　
　　2、土壤污染重点防治区各划定主体的法律地位。与生活饮用水地下水源保护区的划定
　　
　　主体相似，土壤污染重点防治区应由县级以上环境保护行政主管部门会同同级国土资源、水利、农业、卫生、建设等行政主管部门根据具体情况提出方案，报本级人民政府批准。为了保护地下水，应明确规定水利行政部门根据地下水的状况及其保护需要而提出的意见和建议的法律地位。如果水利行政主管部门认为，为了保护地下水某一区域必须划定为土壤污染重点防治区，那么除非其它部门能证明该区域的土壤污染不会严重影响地下水，否则该意见和建议在土壤污染重点防治区的划定中起决定性的作用。
　　
　　（二）调查监测制度
　　
　　2006年7月开始，国家将投入10亿元专项资金，用三年时间，开展全国土壤污染状况调查，以全面、系统、准确掌握全国土壤环境质量总体状况，确定土壤环境安全等级，构建我国土壤污染防治法律法规及标准体系。[2]在制定《中华人民共和国土壤污染防治法》之前进行该专项调查是十分必要的。但是，目前正在研究制订的《中华人民共和国土壤污染防治法》应对土壤污染状况调查监测制度作出合理的规定，使其与地下水污染防治工作相协调。
　　
　　与《关于国务院机构改革方案的决定》（1998）、《中华人民共和国土地管理法》（1998）和《中华人民共和国水法》（2002）的相关规定相一致，即将制定的《中华人民共和国土壤污染防治法》应作如下规定：
　　
　　1、国土资源行政主管部门负责组织全国的土壤污染调查监测工作。在环境保护行政主管部门的监督、组织和指导下，国土资源行政主管部门负责组织全国的土壤污染调查监测工作，土壤污染调查监测成果应及时向水资源行政主管部门通报。
　　
　　2、国土资源行政主管部门负责组织全国的地下水调查评价和动态监测预报工作。在环境保护行政主管部门和水资源保护行政主管部门的监督、组织和指导下国土资源行政主管部门负责组织全国的地下水调查评价和动态监测预报工作；经环境保护行政主管部门和水资源行政主管部门的认可，国土资源行政主管部门组织进行的地下水调查评价和动态监测成果，应成为水资源行政主管部门组织编制全国地下水通报、全国水环境状况通报和国家水资源公报的依据。
　　
　　（三）环境影响评价制度
　　
　　环境影响评价制度是我国环境法中的一项基本制度，即将制定的《中华人民共和国土壤污染防治法》应对该项制度作出合理的规定，以协调土壤污染防治与地下水污染防治的关系。现就规划的环境影响评价和建设项目的环境影响评价进行分别论述。
　　
　　1、规划的环境影响评价。规划的环境影响评价包括综合规划的环境影响评价和专项规划的环境影响评价。为了有效协调土壤污染防治与地下水污染防治的关系，即将制定的《中华人民共和国土壤污染防治法》应就这两类规划的环境影响评价作出如下合理的规定。首先，综合规划环境影响评价应包括土壤污染防治和地下水污染防治的内容。各种综合规划的编制机关在规划编制过程中应组织进行环境影响评价，编写该类规划中有关环境影响的篇章或者说明作为规划草案的组成部分一并保送规划审批机关；有关环境影响的篇章或者说明中必须有土壤污染防治和地下水污染防治专节；综合规划的审批机关在审批该综合规划草案时，应就土壤污染防治和地下水污染防治专节征求土壤防治行政管理部门和地下水污染防治行政监督管理部门的意见。其次，专项规划环境影响评价中应有土壤污染防治和地下水污染防治的内容。有关专项规划的编制机关在规划草案报批前应组织进行环境影响评价，编写环境影响报告书；规划编制机关在报批规划草案时，必须将环境影响报告书一并附送审批机关审查；审批机关在审批规划草案，作出决策前，应指定环境保护主管部门召集国土资源、水利、农业、卫生等相关行政主管部门的代表和环境保护专家组成专家小组，对环境影响报告书进行审查，提出书面审查意见；国土资源、水利等行政主管部门的代表和专家提出的有关土壤污染防治和地下水污染防治的意见是审查小组书面审查意见的必要组成部分，是规划审批机关决策的重要依据。最后，土壤污染防治规划作为专项规划之一也应进行环境影响评价。土壤污染防治规划在报批前也应组织环境影响评价，编制环境影响报告书，就该规划对其他环境因子的可能影响进行评估，并提出预防措施；该规划的审批机关在作出决策前也应指定环境保护行政主管部门召集有关部门（特别是地下水污染防治行政监督管理部门）的代表和专家组成审查小组，对环境影响报告书进行审查并提出书面意见；水利部门提出的有关地下水污染防治的意见应为书面审查意见的必要组成部分，是审批机关作出决策的必要依据。
　　
　　2、建设项目的环境影响评价。建设项目环境影响评价应充分协调土壤污染防治与地下水污染防治的关系，具体来说应就如下问题进行合理规定。首先，建设项目环境影响评价应包括土壤污染防治和地下水污染防治的内容。建设项目环境影响评价文件中必须就土壤污染和地下水污染进行评估并提出防治方案和措施；环境保护行政主管部门在审批环境影响评价文件时，应召集相关部门的代表和专家组成审批小组对环境影响评价文件进行审查并提出书面审批意见；国土资源、水利等行政主管部门的代表和专家提出的有关土壤污染防治和地下水污染防治的意见是审查小组书面审查意见的必要组成部分，是环境保护行政主管部门做出审批决定的重要依据。其次，土壤污染防治建设项目也必须进行环境影响评价。土壤污染防治建设项目可能会对其它环境因子，特别是地下水造成不利影响，因此土壤污染防治建设项目也必须进行环境影响评价。环境保护行政主管部门在审批土壤污染防治建设项目的环境影响评价文件时，水利等行政主管部门的代表和专家提出的有关地下水污染防治的意见是环境保护行政主管部门做出审批决定的必要依据。
　　
　　另外，规划计划制度和应急制度也涉及与地下水污染防治的协调问题，将在今后进行研究探讨。
　　
　　三、法律责任问题
　　
　　我国现行土壤污染防治的法律规范中没有有关法律责任的规定，对土壤污染主体几乎无任何约束。因而在《中华人民共和国土壤污染防治法》中应设立专章对法律责任进行规定成了必需。在设定法律责任时也必须充分考虑土壤污染防治与地下水污染防治的协调。现就行政法律责任、民事法律责任和刑事法律责任三个方面分别论述。
　　
　　（一）土壤污染行政法律责任
　　
　　行政法律责任应是土壤污染法律责任的主要责任形式，因为大部分土壤污染防治违法行为是违反环境资源行政法律规范的行为，一般由土壤污染防治行政监督管理部门来追究这些违法行为的行政法律责任。由于土壤污染与地下水污染存在密切的联系，不同行政主管部门都具有土壤污染防治职能，同一行政主管部门同时具有土壤污染防治职能和地下水污染防治职能，所以土壤污染行政法律责任的规定必须充分协调土壤污染防治和地下水污染防治的关系。因此，拟制定的《中华人民共和国土壤污染防治法》必须对以下几个方面进行合理规定。
　　
　　1、承担土壤污染行政责任的行政主体及其内部相对人。《中华人民共和国土壤污染防防治法》应根据土壤污染防治监督管理体制的规定，明确规定各土壤污染行政违法行为的责任主体，尤其是其中的行政主体及其内部行政相对人，只有这样才能有效协调土壤污染防治与地下水污染防治的关系。
　　
　　2、追究外部行政相对人的土壤污染行政责任的行政机关。有土壤污染防治职能的行政
　　
　　监督管理部门都可以在自己的职权范围内追究外部行政相对人的土壤污染行政责任；同时土壤污染防治监督管理部门有统管部门与分管部门之分，也有组织指导部门和分管部门之分，各土壤污染行政监督管理部门的土壤污染防治职能交叉重叠的现象。因此，对同一土壤污染违法行为不同的行政监督管理部门都有权追究行为主体的行政法律责任。因为土壤污染和地下水污染存在不可分割的联系，环境保护行政主管部门、国土资源行政主管部门和水资源行政主管部门的土壤污染行政处罚权更是难以明确划分，对同一土壤污染违法行为它们往往都有权追究行为主体的行政法律责任。为了解决这一问题，有效协调土壤污染防治与地下水污染防治的关系，即将制定的《中华人民共和国土壤污染防治法》应作合理规定。例如，可以作出如下规定：对地表水严重短缺而主要依赖地下水的区域和生活饮用水地下水源保护区内发生的土壤污染违法行为，在不违反“一事不再罚”原则的前提下，环境保护行政主管部门、国土资源行政主管部门和水资源行政主管部门都有权进行行政处罚，其中国土资源行政主管部门和水资源行政主管部门所作出的行政处罚不得相互冲突，如有冲突以环境保护行政主管部门的行政处罚为准。
　　
　　3、外部行政相对人的土壤污染行政责任的责任承担方式。我国相关法律法规所规定的
　　
　　环境行政责任的责任承担方式有：警告；罚款；没收违法所得、没收非法财物；责令停止生产或使用；责令重新安装使用；责令停业、关闭；暂扣或吊销许可证或其他具有许可性质的证书；行政拘留，等等。由于许多行政违法行为既是土壤污染的原因行为，又是地下水污染的原因行为，所以，在适用具体的行政责任承担方式来追究土壤污染行政责任时，应充分考虑地下水污染防治的需要，特别是在地表水严重短缺而主要依赖地下水的区域和生活饮用水地下水源保护区内更应如此。因此，即将制定的《中华人民共和国土壤污染防治法》应规定：在地表水严重短缺而主要依赖地下水的区域和生活饮用水地下水源保护区内，违法造成土壤污染的，有权的行政主管部门应尽可能适用责令停止生产或使用，责令重新安装使用，责令停业、关闭，暂扣或吊销许可证或其他具有许可性质的证书等行政责任承担方式，追究违法行为人的行政法律责任，以防治土壤污染和地下水污染。
　　
　　（二）土壤污染民事法律责任
　　
　　因污染土壤导致其他民事主体财产、人身和其他权益（包括环境权益）的损害的，应
　　
　　承担相应的民事责任。值得注意的是，土壤污染民事责任的原因行为往往也会造成地下水污染，因此应合理规定土壤污染民事责任的责任范围和责任承担方式，以有效协调土壤污染防治与地下水污染防治的关系。
　　
　　1、土壤污染民事责任的责任范围。环境法学专家学者认为，环境民事责任的发生根据不仅有对财产权、人身权的侵害，还包括对环境权益的侵害；不仅有直接侵害，还包括间接侵害。[3]因此，土壤污染民事责任的责任范围应包括所有的直接和间接损害。即将制定的《中华人民共和国土壤污染防治法》应根据这一基本原则，具体规定土壤污染民事责任的责任范围，只有这样才能在防治土壤污染的同时有效防治地下水污染。具体来说应分进行如下规定：土壤污染行为可能造成或已经造成较严重的地下水污染损害的，行为人不仅应就土壤污染导致的人身权益、环境权益以及直接和间接的财产权益损害承担民事责任，还应对地下水这一环境资源要素的损害以及因地下水污染所导致的人身权和直接、间接财产权损害承担民事责任。
　　
　　2、土壤污染民事责任的责任承担方式。环境民事责任的责任承担方式通常包括赔偿损失、排除危害（一般包括停止侵害、排除防碍和消除危险）和恢复原状三种，并且该三种责任承担方式的具体适用还应考虑环境侵权行为的特点。[4]作为环境民事责任的一部分，土壤污染民事责任的责任承担方式及其具体适用也是如此。但是，鉴于土壤污染与地下水污染有着不可分割的联系，且地下水污染具有难于治理的特点（原因是，一方面，地下水在无光无氧的条件下，生物作用微弱，水质动态变化小，化学成分稳定，如果受到污染则难于恢复其原状；另一方面，土壤污染后土壤中的污染溶液入渗所经过的地层还能起二次污染源的作用，即使彻底消除土壤污染源，一般也需十几年甚至几十年才能使地下水水质得到完全净化）[5]，在具体适用土壤污染民事责任的责任承担方式时还应充分考虑地下水污染防治的需要。即将制定的《中华人民共和国土壤污染防治法》应作出如下规定：在生活饮用水地下水源保护区或地表水缺乏而主要依靠地下水的地区造成土壤污染的，应尽可能适用恢复原状和排除危害等民事责任承担方式（具体包括：停止土壤污染行为，设置或加强土壤污染防治设施、设备，采用生物修复措施、化学添剂和农艺措施、换土排土措施等消除治理已造成的土壤污染等[6]），以避免或减轻地下水污染。
　　
　　（三）土壤污染刑事法律责任
　　
　　《中华人民共和国刑法》（2006年修正）第三百三十八条规定，违反国家规定，向土地、水体、大气排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他危险废物，造成重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果的，处三披下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金；后果特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。该条是追究土壤污染防治刑事法律责任的法律依据。值得注意的是，由于土壤污染与地下水污染有着不可分割的联系，有些违法行为既造成重大土壤污染事故又造成重大地下水污染事故，例如，某人为反国家规定向生活饮用水地下水源保护区内的土壤上排放含传染病原体的废水，造成大面积的土壤遭受严重污染，进而污染了该土壤上生长的食用菌，许多市民食用了农民采集和出售的这些食用菌后纷纷感染上传染病；同时，该土壤污染违法行为造成了该生活饮用水地下水源的严重污染，致使广大市民因饮用该被污染的地下水而患上传染病。按道理此时犯罪行为人当然应当承担土壤污染刑事责任和地下水污染刑事责任。然而，《中华人民共和国刑法》（2006年修正）第三百三十八条把所有的污染环境罪（包括污染大气罪、污染水体罪和污染土地罪）统一归入“重大环境污染事故罪”这一罪名之下，因此，同一违法行为即使同时造成了重大土壤污染事故和重大地下水污染事故，也只是构成一罪，不存在数罪并罚问题。这显然不利于地下水污染防治。为了解决该问题，即将制定的《中华人民共和国土壤污染防治法》应规定：违反国家规定，向土壤排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他危险废物，造成重大土壤污染事故和地下水污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果的，按《中华人民共和国刑法》（2006年修正）第三百三十八条的规定从重处罚。


【作者简介】
曹可亮，男，武汉大学环境法研究所2006级博士研究生。


【注释】
[1]杜群：《环境法融合论：环境、资源、生态法律保护一体化》，科学出版社2003年版。
[2]蔡守秋：《环境资源法学教程》，高等教育出版社2004年第1版。
[3]苏慧渔：《刑法学》，中国政法大学出版社1994年版。
[4]张梓太：《环境法律责任研究》，商务印书馆2004年版。
[5]叶必丰：《行政法学》，武汉大学出版社1996年版。
[6]余能斌：《民法学》，中国人民公安大学出版社、人民法院出版社2003年版。
 
【参考文献】
[1] 国家环保总局武汉大学环境法研究所：《〈中华人民共和国土壤污染防治法〉起草研究成果汇编（一）》。
[2] 郑惊鸿：《全国土壤污染防治专项调查开始》，《中国色谱网》2006年7月19日消息。
[3] 蔡守秋：《环境资源法学教程》，高等教育出版社2004年第1版，第392页和第396页。
[4] 蔡守秋：《环境资源法学教程》，高等教育出版社2004年第1版，第408-410页。
[5] 左玉辉：《环境学》，高等教育出版社2002年版，第142页。
[6] 左玉辉：《环境学》，高等教育出版社2002年版，第175页。