略论我国农业用地土壤污染防治立法的现状、问题与进路

【摘要】　　土壤污染已经成为我国实现可持续发展的重大障碍。实现农业生态环境可持续发展的关键之一在于保护农用土壤，防治土壤污染。土壤污染直接导致农产品品质下降，进而对食品安全造成了巨大威胁，同时也给我国农产品在WTO框架下的国际贸易中遭遇绿色贸易壁垒埋下了严重隐患。防治土壤污染应当在建立土壤现状调查制度的基础上采取制度性对策措施。由此，在对我国以农业用地为主的土壤污染防治立法的现状、问题进行剖析的基础上，借鉴国外相关先进立法经验，并对我国的立法进路进行有益思考，对实现土壤污染防治的规范化、制度化具有重大的理论价值和现实意义。
【关键词】土壤污染；立法现状
【写作年份】2007年


【正文】
　　土壤是植物生长繁育的自然基地，是农业的基本生产资料，也是生态系统的重要组成部分。农业用地保护和农村土地生态保护问题都涉及到对土壤资源的保护。治理土壤环境污染、保持土壤与生物的生态平衡，是促进人类社会可持续发展的重要活动。随着现代环境问题的日益严重，土壤作为自然环境系统要素(大气、水、土壤、岩石、生物)之一，受到人们越来越多的关注，如何从可持续发展的目标出发，合理利用土地，防止土壤各种形式的退化和污染，恢复受污染能力衰竭土壤的生产力，保持土壤内部以及土壤与生态系统达成的生态平衡，使之持续而有效地生产充足、无污染的产品是我们必须直面的紧迫命题。
　　
　　当前，我国土壤污染日趋严重，农业用地、城市土壤、矿区土壤均受到不同程度的污染，而且土壤的污染源呈多样化的特点。土壤污染的总体情况可以用“四个增加”来概括，即土壤污染的面积在增加，土壤污染物种类在增加，土壤污染的类型在增加，土壤污染物的含量在增加[1]。我国是农业用地资源极其匮乏的国家，随着土壤污染问题的不断恶化，农业用地资源质量和数量的匮乏已成为限制农业可持续发展的重大障碍。据04年的不完全统计，我国受镉、砷、铬、铅等重金属污染的农业用地面积近2000万公顷，约占农业用地总面积的1/5；其中工业“三废”污染农业用地1000万公顷，污水灌溉的农田面积已达330多万公顷[2]。污水灌溉等废弃物也对农田造成大面积的污染。据中科院此前的一项调查结果显示，近年来，广州近郊因为污水灌溉而污染农田2700公顷，因施用含污染物的底泥造成1333公顷的土壤被污染，污染面积占郊区农业用地面积的46％，全国目前至少有1300万－1600万公顷农业用地受到农药的污染，[3]有些地方粮食、蔬菜、水果等食物中镉、铬、砷、铅等重金属含量超标或接近临界值；截止2005年，受不同程度污染的农业用地面积近2000万公顷，10%以上的农业用地受化肥、农药的污染，程度较重的已有133万公顷。[4]近年来，此种污染还有不断上升的趋势。日益严重的土壤污染直接导致农产品品质不断下降，同时也给我国农产品出口遭遇绿色贸易壁垒埋下了严重隐患，直接造成巨大经济损失。当然，除农业用地之外，我国的工矿区、城市也存在土壤（或土地）污染问题，在此，本文将仅就我国农业用地土壤污染防治立法的现状、问题与进路进行有益的思考。
　　
　　一、我国农业用地土壤污染防治立法的现状与问题
　　
　　（一）我国农业用地土壤污染的主要来源
　　
　　随着工业化、城市化和农业现代化，特别是在传统农业向化学农业的转化过程中，大量污染物通过不同方式进入土壤，这些污染物不仅危及人畜的健康和安全，而且在土壤中沉积，破坏土壤生物群体组成，破坏土壤结构，当其数量超过土壤自我调节容量，就会破坏土壤生态平衡，使土壤生产力下降。污染原因主要是化肥、农药、农膜等农业化学品的广泛使用及城镇“三废”污染的扩散。具体地说，土壤污染的来源主要有：
　　
　　1、过量或不当施用化肥。长期盲目滥用化肥破坏了土壤结构，我国农业用地有机质含量已降到1.5 %，明显低于欧美国家农业用地有机质含量2.5 %～4.5 %的水平。据中国科学院的分析资料，目前我国化肥施用量已达261公斤/公顷，分别是俄罗斯、加拿大、美国的9.0、4.4 和2.4倍，而化肥的利用率仅30 %～40 %。[5]由于不懂科学施肥，氮肥施用量占化肥用量的80 %以上，但是有的氮肥挥发到空气中，污染大气，还对农田邻近地表、地下水造成污染，流失到水中的氮、磷造成了我国湖泊严重的富营养化。
　　
　　2、滥用农药带来化学农药残毒的污染。农药方面的污染，据农业部对6个省29个基地县的调查，粮食农药检出率为60. 1 %，一些大城市郊区蔬菜农药检出率超过50 %。在一些高产地区，每年施药的次数在十余次，每公顷用量高达15公斤，一些地区的粮食、畜禽、蜂蜜中，农药含量已严重超标，中毒、污染事故越来越多。农药污染直接危害人民健康，同时也严重影响了有益生物的生存，如鸟、青蛙、蛇和蜜蜂等在农区已越来越少见了。在牧区，由于大量施用农药灭鼠，也同样毒死了鼠类的天敌，破坏了自然的生态平衡。
　　
　　3、不可降解塑料造成的白色污染，如大量使用地膜而不加以回收所造成的严重污染。我国农膜年产量达百万吨，且以每年10%的速度递增。随着农膜产量的增加，使用面积也在大幅度扩展，现已突破亿亩大关。无论是薄膜还是超薄膜，无论覆盖何种作物，所有覆膜土壤都有残膜。据统计，我国农膜年残留量高达35万吨，残膜率达42 %。农膜材料的主要成分是高分子化合物，在自然条件下这些高聚物难以分解，长期滞留农业用地会影响土壤的透气性，阻碍水肥的运移，影响农作物根系的生长发育，导致农作物减产。
　　
　　4、不当农业技术的误用。例如，甲基溴在设施农业上的应用就是一个典型的案例。甲基溴虽然是一种优良的防治土传病虫害的熏蒸剂，但却是大气臭氧层物质的头号杀手。在1992年11月哥本哈根召开的《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》缔约国第4次会议上，甲基溴被列入受控物质。在1997年9月蒙特利尔召开的第9 次大会上决定，发达国家于2005年全面淘汰甲基溴，发展中国家2005年减少20 %，2015年全面淘汰[6]。可以确定，虽然甲基溴的淘汰方案已经拿出，但在其完全退出之前，已经造成了对人类生存环境的严重负面影响。
　　
　　5、城镇“三废”污染通过基本物质循环——生物小循环和地质大循环向农业用地的扩散等也会给农业用地土壤带来污染，这一类污染则主要表现为重金属污染。土壤重金属污染是指由于人类活动将金属加入到土壤中，致使土壤中重金属明显高于原生含量、并造成生态环境质量恶化的现象。重金属是指比重等于或大于5.0的金属，如Fe、Mn、Zn、Cd、Hg、Ni、Co等；As是一种准金属，但由于其化学性质和环境行为与重金属多有相似之处，故在讨论重金属时往往包括砷，有的则直接将其包括在重金属范围内。由于土壤中铁和锰含量较高，因而一般认为它们不是土壤污染元素，但在强还原条件下，铁和锰所引起的毒害亦引起足够的重视。 土壤一旦遭受重金属污染就很难恢复，因而应特别关注Cd、Hg、Cr、Pb、Ni、Zn、Cu等对土壤的污染，这些元素在过量情况下有较大的生物毒性，并可通过食物链对人体健康带来威胁。
　　
　　此外，农林废弃物、禽畜和水产养殖造成的污染等进入土壤也会给农业用地土壤带来污染；土壤也是人类弃置各种废物、垃圾、废渣、污水等的场所。这些都可使大量有机和无机污染物进入土壤，造成污染。大气或水中的污染物质经迁移转化也可进入土壤造成污染。总之，我们可将人类活动产生的污染物通过各种途径排入土壤，其数量和速度超过了农业用地土壤的自然净化能力，破坏了自然动态平衡，导致农业用地土壤正常功能失调、使农业用地土壤质量下降，影响到农作物的质量和产量等现象称为农业用地土壤污染。通过以上各种途径造成的土壤污染中以重金属元素的污染和化学农药的污染最为严重。与大气和水污染相比，土壤污染因其组成物质复杂，对有害物质的反应多样，具有累积性、间接性和复杂性等特点。
　　
　　（二）我国农业用地土壤污染防治立法的现状与问题
　　
　　目前，我国尚无专门的土壤污染防治法，更无针对性的农业用地土壤污染防治统一专门立法。与土壤污染防治和农业用地土壤污染防治相关的原则性规定散见于现行《环境保护法》、《土地管理法》、《基本农田保护条例》、《农业法》、《水土保持法》等法律之中，此外专门的污染防治法主要对大气、水、固废等的污染防治作出了规定，主要有《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》等。专门的农业相关污染防治立法大多层级低，如1997年发布并于2001年修订的《农药管理条例》等，此外还有一系列层级更低的诸如《土壤环境质量标准》、《土壤环境监测技术规范》等各种具体的实施细则、技术规范、施行标准、管理办法等。总的看来有如下问题：
　　
　　1、已有法律法规缺乏对农业用地土壤污染防治的专门性，针对性和系统性规定。
　　
　　虽然我国现行《环境保护法》、《土地管理法》、《基本农田保护条例》、《农业法》等均对农业生态环境的保护规定了相应的制度保障；《危险化学品安全管理条例》、《固体废物污染环境防治法》等法律也对土壤污染防治起到一定功效，但有限的粗略规定并没有对防治农业用地土壤污染，以保护土地肥力的持续供给能力这一现实的客观需要作出有效的法律回应.在我国现行的法律体系中，已经制定了防治大气污染、水污染、海洋污染的法律，但是防治土壤污染的专项法律基本上是一项空白。虽然若干法律中有一些零星规定，但都是分散而不系统的，缺乏可操作性的具体法律制度。而且土壤污染特别是农业用地土壤污染有其自身的特点，需要采取相对独立的防治措施，规定专门的、行之有效的制度和措施，填补法律制度的空白。
　　
　　2、土壤污染防治相关配套制度供给缺乏，已有的技术性规范层级低，可操作性差。
　　
　　我国已有《土壤环境质量标准》(GB 15618 - 1995)及《土壤环境监测技术规范》(HJ /T 166 - 2004)，但皆属部门技术性规范，立法层级低。其中规定了相应的土壤监测方法，但存在土壤质量环境标准过分强调统一等问题，不能满足我国土壤多样化特点。同时，该标准中对铅的临界含量定值偏高，难以保障儿童健康。此外，标准中有机污染物种类太少，主要有六六六和ＤＤＴ两种，事实上，这两种农药于1983年已停产，而对于其它不断发展的新型污染物质却并没有及时补充进来。此外，国家虽然已经制定了土壤污染监测标准，但并未长期实施严格监测，往往是出现重大污染事故后对该区域的点状监测，对土壤污染的基本状况缺乏全面系统的掌握。同时，我国专门针对土壤污染的行之有效的监管体系和机制的建设仍处于摸索阶段，导致对土壤污染的防治工作力度不够，从而在一定程度上加重了土壤污染。另外，土壤污染发生后，治理难度极大，需要耗费大量资金，技术上也有很高的要求，必须建立起一整套完整有效的制度措施，保证治理工作的顺利进行。要改变这种状况，就需要建立起长期稳定的法律制度，使土壤污染防治实现规范化、制度化。
　　
　　3、侧重于对于点源污染的控制与治理， 对于土壤的面源污染防治问题没有有效的调控。
　　
　　由于对土壤生态的保护缺乏生态整体性观念，对于大范围面源上的土壤污染与土地退化却难以有效。又如，尽管我国刑法也已经明确规定“向土地排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他危险废物，造成重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果的”及“造成特别严重后果的”应当承担相应的刑事责任，但是就刑法规定来看，承担责任的前提应当是在短期内能够产生土壤污染的较大的土壤污染事故造成的，而且污染源在一定意义上说应该属于环境污染中点源污染的范畴，对于真正意义上的面源污染以及由于土壤污染或土壤退化问题产生的相应环境、社会与经济等问题如何应付，刑法中并没有规定。
　　
　　4、侧重于对单一类型的污染破坏行为的规范与治理。
　　
　　侧重于对单一类型的污染破坏行为的规范与治理，缺乏整体性与综合性农业用地土壤污染防治法律对策。由于土壤与其他环境要素存在密切联系和一体互动的关系，这种重单一性保护、缺少综合整治的方式显然奏效甚微。如《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》等这些重要的污染防治法也应当成为土壤污染防治的重要法律规范之一。特别是由于大气、水、固体废物在许可范围内的排放所可能导致的土壤污染没有在其“源头”得到真正的扼制，适用于大气与水污染的“超标罚款”“排污收费”等法律制度在土壤保护中很难有效实施，且罚款、收费后，也往往未对相关污染物质进行治理，导致其通过各种物质循环进入土壤，由于其对于土壤的污染滞后性特别明显，潜伏期也相对较长，也从一定程度上妨碍了对土壤的有效预防治理。
　　
　　5、对土壤污染防治的预防性措施缺乏规范化、可操作性强的规定，倚重事后救济。
　　
　　现行的与环境资源保护相关的法律规定对于土壤污染的预防作用并不明显，事后性突出，这样一来就很难真正达到立法的目的。有学者就土壤污染的现状提出了土壤污染的预警制度，这是一个极好的创制，但如何实施，特别是如何以法律的形式作为可操作的制度加以明确仍有一定困难。虽然我国《环境保护法》第二十条规定有：“各级人民政府应当加强对农业环境的保护，防治土壤污染、土地沙化、盐渍化、贫瘠化、沼泽化、地面沉降和防治植被破坏、水土流失、水源枯竭、种源灭绝以及其他生态失调现象的发生和发展，推广植物病虫害的综合防治，合理使用化肥、农药及植物生长激素。”其中提出了土壤保护的要求，但是如何保护、未予保护的后果如何、如何防止破坏性后果的发生等都没有明确规定，而在其他相关的法律规范中也没有具体落实防治污染的预警机制。
　　
　　6、缺乏生态保护的整体性观念
　　
　　在土壤生态的保护中没有将其他环境因子和资源要素如水、大气、气候、自然物种等的保护综合起来进行全面的保护。尽管我国的《水污染防治法》、《大气污染防治法》等法律中规定有综合治理与总量控制的制度，但并没有将可能发生的大气循环与水循环最终可能导致的土壤污染纳入法律规制的范围。因为土壤生态安全与其他生态的安全之间，土壤生态安全与生态安全、环境安全、经济安全、之间都具有互动性，而且常常表现为高度的正相关性，即其它安全状态的改进将有助于土壤生态程度的提高。如：农民为了使土地肥力有所提高，就会不断地增加向土地的投入，而投入到土地的任何物质都不能完全被作物吸收、利用和土地持留，其中一部分通过各种途径进入到水体和大气，且这部分的量随投入量增加而呈指数增加，即污染指数增加规律。所以对土地的投入越大，对水体和大气产生的污染也越大。也正是各种生态与环境因子之间的这种相互作用迫切要求我们对于各种环境资源的保护必须有一个整体的观念。
　　
　　二、发达国家农业用地土壤污染防治立法先进经验借鉴——日本土壤污染防治立法略考
　　
　　在农业用地土壤污染防治立法方面，某些发达国家的有益经验值得借鉴，例如，美国1972年通过了“联邦杀虫剂控制法”等，其中列出了禁止使用、暂停使用和限制使用的农药清单；1976年美国国会通过了“有毒物质控制法”，进一步加强了对有毒物质的控制。这里，我们更想就日本土壤污染防治法律体系进行更进一步的考察。日本作为大陆法系国家，在上世纪六、七时年代大力发展经济的同时亦曾付出惨重的环境代价，就我国目前的情况而言有相对较多的借鉴意义。总的来说，日本为保护和维护人们赖以生存与发展的土壤环境，通过一系列专门性的法律建立了由预防对策和治理对策构成的土壤环境保全法律体系，相对发达而完整且独具特色，且取得了较好的防治成效，犹为引人关注。
　　
　　（一）日本的《农业用地土壤污染防治法》和《农药控制法》对农业用地土壤的保护
　　
　　日本是对土壤污染防治立法较为系统、专门和全面的国家。日本的《农业用地土壤污染防治法》(1970)即是专门用来保护农田环境的法律。1970年，日本制定了《农地土壤污染防治法》(1971年施行，1993年修订) ，旨在防止土壤污染及由此带来的对农作物生育的危害和生产损害人畜健康的农畜产品。该法规定：日本实行农用地土壤污染对策区域、特别地区制度。该法第三条第一款规定：“都道府县知事据该都道府县辖区内某一定地区的农用地土壤中或在该地区土地上生长的农作物中含某特定有害物质，且其量己达到推定使用该地农畜产品将有害于人体健康或将妨碍农作物等生长发育的程度，且这些影响显然符合总理府令的诸要件时，则可将该地区划为‘农用地土壤污染对策区域’”。第八条第一款规定，都道府县知事若据“对策区域”内土壤或农作物中含有害物质的“种类和数量”，认为该地农畜产品“可能危害人体健康”时，可以规定在该地区“不宜种植的作物”或该地生产的某植物“已不宜作为饲料使用”，并可将该农用地区划为“特别地区”。该法还就对策区域、特别地区的变更、对策规划的制定、污染的洞查、测定及研究作了明确的规定。同时，由于日本农田污染以镉为主，占超标面积的92.5% ，开展了农田土壤中镉、铜、砷的监测，并对超标土壤修复。通过土壤修复，镉超标面积降低了71.2%，土壤污染类型逐步演变为重金属和有机物复合污染型。
　　
　　此外，日本的土壤环境保全法律体系还有1948颁布、1970年修正的《农药控制法》（也有译作农药管理法）[7]，其对建立农药登记制度、控制农药使用、销售等进行了法律规定。该法第二条规定：“任何制造商和进口商不得销售其生产、加工、进川均未经农林水产大臣登记的农药”。第三条规定，农林水产大臣通过检查若发现申请书记载虚假、对人体健康、对适用生物有害等，“可据规定对此农药不予登记，并向申请人发出令其订正申请书中的记载事项及改善该农药质量的指示。”本法第十二条分别就作物残留性农药、上壤残留性农药、水质污染性农药使用进行了法律规定。
　　
　　（二）以《土壤污染对策法》为主体的土壤污染治理对策相关规定
　　
　　1991年发布了《土壤环境标准》，监测项目增加了有机物15项、氟和硼；1997 年制定了《地下水环境标准》。2003年5月29日，日本国会发布了《土壤污染对策法》，同年11月8日日本内阁发布了《土壤污染对策法施行令》， 12月26日环境省发布了《土壤污染对策法实施规则》， 2004年2月15日《土壤污染对策法》在日本全国实施[8]。
　　
　　日本的《土壤污染对策法》共8章(42条)和一附则(5条) 。8章分别为总则、土壤污染状况调查、指定区域、土壤污染危害健康的防止措施、指定调查机构、指定支援法人、杂则和罚则。具体实施过程包括土壤污染调查监测、污染区域指定公示、指定区域管理和解除指定区域.土地所有者等有向政府报告土地污染的义务。对于已经被禁止使用的制造特定有害物质的工厂、企业的场地，正在使用或在水质污浊防止法中规定的特定设施的工厂、企业的土地和被地方长官（都道府县）确认有可能因土壤污染而导致对人类健康造成威胁的土地，规定其土地所有者对其土壤的污染状况必须委托环境大臣所指定的调查机构，根据环境省令所定的方法进行调查，并向都道府县的地方长官报告调查结果。如果土壤污染状况不超过环境省所定的标准时，此区域为非指定区域；如果壤污染状况超过环境省所定的标准时，则将此地域设立为指定区域。对其管理实施以下运作方式：由地方长官（都道府县）设立指定区域、进行公示并记录于台帐（称之为“指定区域台帐”），台帐的记载事项和保管要求由环境省令决定。都道府县的地方长官在没有正当理由时，不得拒绝阅览台帐的要求。对指定区域管理是政府的职责，当指定区域由于土壤污染可能产生危害时，都道府县对污染原因者(原因不明时对土地所有者)强制实施除污。
　　
　　管理措施分为两类：一类是针对直接摄取污染物产生污染风险的相应措施(限制进入、铺装、覆土、封闭固化、原位净化) ；另一类是针对地下水污染产生风险的相应措施(地下水监测、封闭、原位净化)。具体包括以下措施：（1）发布命令清除污染，都道府县对指定区域的土地所有者限定期限，发布实施清除土壤污染的和防止污染扩散措施的命令。对超标地域采取以下管理措施，①在有直接接触风险的场合，采取禁止进入，进行铺装、覆土、封闭、净化等手段避免周围人群受到污染的威胁。②在地下水有被污染的风险时，采取进行地下水的监测、封闭风险地域和净化污染地域等措施。（2）限制土地形态性质的变更，在指定区域要变更指定区域的土地形态或性质时，其变更人必须事先向都道府县的地方长官提出申请，都道府县的地方长官有权在认定其施行方案不符合标准的时候命令其变更施行方案。（3）指定区域的污染清后，解除指定区域并进行公示。（4）受命实施污染治理措施的土地所有者可向污染造成者申请治理费用。除污后，都道府县公示对先期指定区域的解除。指定区域公示阶段的台账包括相应区域的监测结论，指定区域管理阶段仍需监测，以检验土壤修复效果。
　　
　　总的说来，日本在近百年的历史中建设起了包含针对农村、农业、农民的法律约有130多部专门性法律的庞大而较为系统的农法体系[9]。日本法律制度下的土壤污染管理体系主要包括基于农用地土壤污染防治法律而建立的土壤污染对策体系、基于有毒有害化学物质特别措施法律而建立的土壤污染对策体系、基于水质污染防治法而建立的土壤污染对策体系（与地下水相关的部分）[10]。这一体系使得土壤污染治理由被动行为向主动行为转化，使以前无法计算的环保的社会效益能够体现为可以计算的经济效益（污染调查、净化、跟踪监测的费用），其在农业用地土壤污染防治方面有诸多立法经验值得我们借鉴。
　　
　　三、我国农业用地土壤污染防治的立法进路
　　
　　全国人大及其环资委对我国土壤污染恶化现状的关注由来已久。自第八届全国人民代表大会第二次会议起，就不断有代表提出保护农村环境的议案，强烈呼吁加强对农村土壤污染的防治，特别是加强对农业用地污染的防治。全国人大环资委从1994年起就开始关注土壤污染防治的立法问题，特别是04年以来，土壤污染与农业环保问题在“科学发展观”等崭新主题的烘托下，对环境友好、资源节约型社会的构建的影响力显得格外引人注目。目前“土壤污染防治法”的立法建议已向全国人大常委会提出，土壤污染防治的立法研究工作已经开始全面展开。
　　
　　（一）我国农业用地土壤污染防治立法总体构想
　　
　　就土壤污染防治的立法进路而言可以有这样两种思路，其一为首先制定一部统一的土壤污染防治法，包含所有类别土壤的污染防治问题，农业用地土壤污染防治为其中一部分，此种土壤污染防治法在防治结合同时还是以治为主，防控工作可先由其他污染防治外围法去负责。思路二即，我们认为，基于我国目前农业用地土壤污染问题特别紧迫的现实，且已成为我国农业生态环境可持续发展的严重障碍， 进而已对以农产品为基础的食品安全造成了巨大威胁，同时也给我国农产品在WTO框架下的国际贸易中遭遇绿色贸易壁垒埋下了严重隐患，因而农业用地土壤污染问题具有不同于其它土壤污染的严重性和紧迫性；同时，又由于农业用地土壤污染防治有其专门性和特殊性，以土壤污染防治法一法以概之恐难以面面兼顾。
　　
　　就农业用地土壤污染防治法的立法宗旨或体现原则而言，我们认为，由于土壤污染组成物质复杂，对有害物质的反应也复杂多样，且具有累积性、间接性和复杂性等特点，农业用地土壤污染一旦造成，其治理复原将耗费巨大的资源成本和经济代价，对此，应在理顺农业用地土壤污染防治的行政管理体制的基础上，构建农业用地土壤污染的动态监测评价制度 和责任制度、农业用地土壤污染防治对策区域整治制度和合理的土壤污染对策地区的划定与变更制度、土壤污染防治规划的制定与变更制度、农业环境标准制度和农业生产标准控制制度、农业用地土壤污染应急措施制度，并进一步建立农业用地土壤污染防治的监督管理制度和公众参与机制，明确相关法律责任追究制度；同时，应在农业用地土壤污染防治立法中全面体现预防为主、污染者付费、公众参与、可持续发展等环境资源法基本原则。
　　
　　（二）我国农业用地土壤污染防治立法具体制度构建
　　
　　借鉴国外先进立法经验，我们认为我国首先应理顺农业用地土壤污染防治的行政管理体制，考虑县级以上人民政府环境保护行政主管部门作为对环境保护工作统一监督管理的部门，对农业用地土壤污染防治工作实施指导、监督；而农业行政主管部门和土地管理部门在各自的职责权限内对农业用地土壤污染防治实施监督管理。农业行政主管部门负责组织农业用地土壤环境质量的调查、监测、评价和科学研究及污染农业用地土壤的改良和农业用地土壤污染事故的调查处理和补救；土地管理部门负责复垦土地和新开垦农业用地的污染防治和土壤改良[11]；并在此基础上细化、扩展农地污染防治的制度内容，防治和消除特定的有害物质污染农业用地，以及合理治理已被污染的农业用地，从而实现保障人类健康和保护农业生态环境之目的。具体制度应主要包括：
　　
　　1、实行农业用地土壤污染的动态监测评价制度。在参考2006年国家环保总局依据由其组织制定的《全国土壤调查技术规定》部署并启动的全国土壤现状调查所获数据的基础上，由农业行政主管部门会同环境保护行政主管部门对新技术、新化学制品应用于农业而造成的土壤污染和潜在的生态影响进行动态监测和跟踪评价，及时采取措施防止土壤污染的进一步扩展和生态环境恶化的不可逆转。农业行政主管部门和环境保护行政主管部门为了调查测定农业用地土壤的特定有害物质引起污染的状况及生态影响，必要时，可以在其权限内，派员进入农业用地，对土壤和农作物等实施调查测定，或无偿采集只限于调查测定所必要的、最少量的土壤或农作物等，农业生产经营组织和农业生产者应当予以配合，并保证提供真实的资料，不应拒绝、回避、妨碍调查测定或样品的采集。
　　
　　2、实施农业用地土壤污染防治对策区域整治制度和合理的土壤污染对策地区的划定与变更制度。借鉴日本经验，可根据一定区域农业用地土壤及该地生长的农作物等所含有害物质的种类和数量，把被认为生产的农畜产品可能危及人体健康，或威胁到该地农作物的生长，或具有明显危害性等情况的农业用地，划定为实施土壤污染防治对策的农业用地区域。对农地污染造成大面积土壤明显妨碍农作物生长或生长于该农地的农畜产品含过多有害物质，则需要采取较其他农地更为严格特殊的管理措施来整治，整治区的划定由农业部门提出论证。其中，还可以根据实施土壤污染防治对策区域的土壤污染程度和危害程度，实行不同的污染防治对策。当然，如果采取防治对策之后，该区域内的农业用地构成土壤污染防治对策实施的条件已经发生了变化时，可以变更或解除对其土壤污染防治对策的实施。
　　
　　3、建立土壤污染防治规划的制定与变更制度，体现预防为主和事前防控的新理念。我国的土壤污染防治立法也需要对土壤污染防治规划的制定与变更作出规定，要求县级以上人民政府应当针对不同的“土壤污染对策区域”制定相应的防治规划，包括：农业用地用途的合理确定与污染土壤的利用用途的变换；生物技术和化学制品使用的监控与风险防范；污染土壤的改良计划。县级以上各级人民政府应当制定辖区内农业用地土壤污染防治规划，需对导致农业用地土壤污染的重要因素作出反应，包括：筹划为防止土壤重金属污染的灌溉排水设施及其他设施的新建、运营管理、生态风险评估与改良规划等；农业用地用途的合理确定与污染土壤的利用用途的变换；生物技术和化学制品使用的监控与风险防范；污染土壤的改良计划等。[12]同时，根据一定农业用地区域实施土壤污染防治对策的情况变化，及时调整和变更土壤污染防治规划。
　　
　　4、制定农业环境标准，实行农业生产标准控制制度。此即在农业生产过程中制定、执行防治农地污染的各种环境标准，根据标准，对土地利用中生物技术和化学制品的应用采取禁止或限制措施，并通过农业技术推广系统，在推广普及现代农业技术的同时，对农业生产经营组织和农业生产者的生产经营行为进行指导，使用标准严格禁止和限制有害有毒物质进入农地造成土壤污染。[13]标准控制是防治农地污染的一项基础性工作。农业行政主管部门应会同环境保护行政主管部门制定农业环境标准。根据标准，对土地利用中生物技术和化学制品的应用采取禁止或限制措施，并通过农业技术推广系统，在推广普及现代农业技术的同时，对农业生产经营组织和农业生产者的生产经营行为（如：土地耕作、轮作、化肥农药的选择与施用、灌溉等）进行指导。其中应特别注意当前因资源循环利用而引起的可能导致土壤污染的新动向之一，即将废物利用作农业肥料的，应当制定并使其符合一定的标准，且主管部门应会同环保行政主管部门对废物、经济肥料施用于农业用地的情况进行跟踪调查，决定对这些物质采取预先处理的措施或其他恰当措施，以免造成新的农业用地土壤污染转移。
　　
　　5、建立农业用地土壤污染应急措施制度。随着我国工业化和城市化进程的不断加快，因水、大气、固体废物等的污染导致农田污染事故在不断增加，虽然可以通过环境损害赔偿或追究其重大环境污染事故罪及附带民事诉讼的途径得到救济，但将突发性污染事故造成的土壤污染程度及其危害控制在最低水平应是防止土壤污染的重要目标，而且突发性污染事故发生之后，仅要求或依赖于事故责任人自我的补救以防止损害的扩展，是远远不足的。最根本的措施是政府建立并实施防治土壤污染突发事故应急措施制度。
　　
　　6、建立农业用地土壤污染防治的监督管理制度和公众参与机制，明确相关法律责任追究制度。根据土壤污染防治的特殊性，应完善土壤污染防治的监督管理，仅依靠行政主管部门的检查对防范土壤还是远远不足的。还应加强群众监督。首先要保障公众的知情权，各级环境环保部门要定期向公众公布农业用地土壤的具体情况包括土壤受污染的程度，以及防治土壤污染的建议。其次，要鼓励公众的参与到具体防范农业用地土壤污染的工作当中。再次，要以法律的形式明确和保障公众的环境监督权，鼓励公众通过举报等手段，防止农业用地土壤污染，创造良好的农业用地土壤污染环境行政执法环境。此外，设立相应的法律责任追究制度是农业用地土壤污染防治既定预期目标得以实现的重要保障。法律责任主体应考虑主要有：疏于职责应当承担相应法律责任的主管部门及其责任人员；导致农业用地土壤污染的农业生产经营组织和农业生产者；导致农业用地土壤污染的工矿企业及其责任人员。责任主体应包括不正当行政作为和行政不作为的行政人员，有关的个人、单位和组织。造成了土壤污染的主体应当承担土壤污染修复或赔偿责任，对于严重污染的行为要追究相关当事人的刑事责任。


【作者简介】
曹明德，男，安徽巢湖人，西南政法大学法学教授，博士生导师，法学博士，研究方向环境资源法；赵爽，女，白族，云南鹤庆人，西南政法大学博士研究生，研究方向为环境资源法。


【注释】
[1]步雪琳 土壤现状调查及污染防治项目将启动[EB/OL][2006-05-26]http：//www.zhb.gov.cn/hjyw/200605/t20060526_76866.htm
[2]土壤污染敲响警钟[N].选自《人民日报》2006 年4 月6 日第16 版
[3]环资委建议人大立法土壤污染防治法胎动[N]南方日报[2004-03-09]． http：//www.china.com.cn/chinese/huanjing/513603.htm
[4]章力建、朱立志 我国“农业立体污染”防治对策研究[J]《农业经济问题》(月刊) 2005 年(2)：P4—7
[5]章力建、朱立志 我国“农业立体污染”防治对策研究[J]《农业经济问题》(月刊) 2005 年(2)：P4—7
[6]《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》[EB/OL][2007-07-06]//www.unep.org/OZONE/Meeting_Documents/cop/5cop/5cop-6.c.doc
[7]席连喜 国外农业环境立法概况[J].国外农业环境保护 1989年第3期P4-6
[8]许建华编译.日本《土壤污染对策法》与土壤环境监测[J].环境监测管理与技术2006年8月第18卷第4期P49-51
[9] 张舒英 浅谈日本的农法体系及其社会经济意义[EB/OL][2006-05-26]亚洲法研究中心网站//www.iolaw.org.cn/yazhoufa/shownews.asp?id=9660
[10]陈平 等 日本土壤污染对策立法及其所带来的发展契机[J].环境保护，2004年（4）P60—63
[11] 桑东莉. 论我国农业用地土壤污染防治的法律保障[J]国土资源科技管理2004年4期P54—57
[12] 徐海博；赵杰.土壤污染防治：借鉴经验完善立法[N]农民日报2004年2月3日第7版
[13] 于华江，侯静.农地污染防治的法律问题研究[J].环境与可持续发展2006(4)P35—37