我国土壤污染防治研究

【摘要】　　保护土壤，就是保护国家安全，同时也是保护人类自己。我国人多地少，土地资源非常宝贵，随着我国经济体制改革的不断深入，土壤普遍受到严重污染, 引起了一系列问题，极大地危害着生态环境和人类健康。如何保护我国土地，防治土壤污染，建立良性循环的生态系统，实现经济、环境、社会效益的和谐统一, 已成为当前亟待解决的重要问题。我国现有立法很少涉及土壤污染的保护方面，本文就土壤污染的原因、危害和我国土壤保护的立法缺失及相应制度建设做一探讨。
【英文摘要】Soil protection is of the same significance of the protection our country’s security, as well as the protection of our human lives. In China, a country with too many people and too limited land, soil resources is very valuable, with the undergoing of the reform of the economy system, soil is largely polluted, and this raises a series of problems and greatly endangers the environment and human healthy. So, how to protect our soil, to prevent soil pollution, and to build a ecosystem with virtuous circle, and to achieve the goal of the harmonious unification of economy, environment and social benefit, have become the important problems that should be solved as soon as possible. The existing legislation in our country rarely touch upon the area of the prevention of soil pollution, the paper tries to make researches on the reasons and damages of soil pollution, the lacking of legislation, as well as the construction of the relevant systems, of soil protection.
【关键词】土壤污染；土壤污染防治立法；土壤污染保护
【英文关键词】soil pollution；prevention of soil pollution legislation；protection of soil pollution
【写作年份】2007年


【正文】
　　土地是财富之母，万物土中生，有土斯有粮，是它支撑着地球上几十亿人口的生命，这其中所谓的土地就是土壤。土壤是指位于陆地地表，包括具有浅层水地区的具有肥力、能生长植物的疏松层。所谓土壤环境也系指这一位于陆地地表的土壤圈层而言。可以说保护土壤，就是保护国家安全，同时也是保护人类自己。很早以前，在人类活动未强行干预主要生物群落的时候，随着气候冷暖干湿的波动、生物群落和下垫面等自然环境因素的变化，土壤环境性质的变化通常是缓慢的；可是，当前各种类型的土壤正面临着史无前例的冲击，人类活动直接或间接地加速了土壤环境的变化。在时间尺度上，这种变化往往超过土壤的自然变化，成为未来土壤环境变化的新趋势。它威胁着人类的生存环境，亟需引起广泛重视及制定适当的对策。
　　
　　一、我国土壤污染产生的原因[1]
　　
　　（一）人为原因
　　
　　导致我国目前土壤污染的原因有许多，包括自然原因和人为原因，其中主要是人为原因是：
　　
　　1、国家与地方政府规划的失误
　　
　　对土地资源的不合理开发利用，缺乏统一科学的规划和管理，导致土地资源的浪费、荒芜、破坏与污染；传统的粗放式生产方式和消费方式导致严重的土壤环境污染、土壤退化、土地次生盐渍化；对化肥、农药等的使用和对农林畜牧渔业的发展缺乏统一、有效、系统的管理。
　　
　　2、国家的土壤污染保护法律缺失
　　
　　我们国家先后颁布了《中华人民共和国大气污染防治法》、《中华人民共和国水污染防治法》和《中华人民共和国固体废弃物污染防治法》，关于土壤污染防治的规定大多散落在各个部门法当中。我国还没有一部关于土壤污染防治的专门立法，从而造成了土壤污染保护无法可依的现状。
　　
　　3、人口压力过大
　　
　　人类为了在有限的土地空间获得更多的收益，农药化肥的过度利用以便获得更高收益就成为广大农民的首选，要求农民们用较低的收益甚至是零收益去换取对土壤的保护在这种大背景之下就成了一件完全不可能的事情。
　　
　　4、利益的驱动
　　
　　无论是国家、地方政府决定或规划对土地进行“开发”，还是迫于人口压力向林地、荒地、山地等要收益；无论是任意地用土地处置垃圾，还是农牧民穷尽所有可能尽力向土地要收益；无论是在草原上乱挖棘草，还是不顾生态的垦荒种粮等行为都有利益驱动在里面。
　　
　　（二）法律法规对土壤污染保护的不足
　　
　　我国制定的《危险化学品安全管理条例》、《固体废物污染环境防治法》、《矿产资源法》、《草原法》、《环境保护法》、《防沙治沙法》、《水土保持法》、《土地管理法》、《刑法》、《宪法》等这些法律法规对我国土壤污染的保护与整理进行了简单的法律规制，但还没有哪一部法律从整体上真正系统地将土壤污染的保护列入其中。主要有以下几方面的表现：[2]
　　
　　1、这些法律只侧重于土壤问题的原则性规定，而在实际的操作中，由于法律的实践性与法律所要求的重证据、重应用的特性，导致有些保护土壤的法律规范不能真正实施。如：在农业土壤保护这一点上，《农业法》及其他相关法规规定了一些要求，但如何在实践中进行操作与实践却相当困难。
　　
　　2、侧重于对于土壤点源污染的控制与治理，而对土壤生态的保护缺乏生态整体性观念，对于土壤的面源污染问题没有有效的调控，如《关于加强重点交通干线、流域及旅游景区塑料包装废物管理的若干意见》主要目的是防止“白色污染”泛滥的局面，保护重点交通干线、流域及旅游景区等极小范围内的自然景观和土地生态环境，但对于大范围面源上的土壤污染与土地退化却难以有效。
　　
　　3、侧重于对单一类型的土壤或土地资源破坏行为的规范与治理，缺乏生态保护的整体性观念，我国目前已经实施的一些与土地资源与土地环境保护相关的法律法规都明显地打上了重事后监督、轻预防，重单一性保护、缺少综合整治的烙印。
　　
　　4、现行的与环境资源保护相关的法律规定对于土壤生态破坏的预防作用并不明显，事后性突出，这样一来就很难真正达到法律的目的。有人就土壤污染的现状提出了土壤污染的预警制度，这是一个很好的创制，但如何实施，特别是如何以法律的形式明确下来却相当困难。
　　
　　5、《土地管理法》不足以对土壤生态安全进行全面保护，《土地管理法》是我国目前对土地资源保护最全面的法律，但是对于防止土地生态环境恶化、由于土地问题导致的社会政治问题的法律规定却是鲜见。
　　
　　（三）人们对于土壤保护还缺乏足够的、科学的认识
　　
　　人们对于土壤污染保护还缺乏足够的、科学的认识主要表现在以下三个方面：一是对于土壤本身的属性认识不充分导致的土壤的过分过度开发利用。二是对于土壤的产权归属不明所导致的土壤公共性强而私有性弱，所以，对于保护性利用土壤及其资源特别不充分。三是对于土地及土壤的文化资源内容认识不明确，体现为对土壤利用的文化意识淡薄，对保留在土地中或土地上的历史文化遗产和人类文明记录，而人们对土壤保护的这种认识主要是由于我们受到长久以来的土地伦理的制约，我们往往将土地利用的功利性和经济性摆在第一位，而忽略土地本身的生命支撑价值、生态价值、文化象征价值、消遣价值、历史价值等各种土地环境伦理价值的作用。四是没有认识到土壤污染带来的严重后果对人类自身产生的影响。
　　
　　（四）行政手段在土壤污染保护中的作用缺失
　　
　　环境污染与生态破坏的负外部性，对环境与自然资源的保护实行适当的国家干预是必须的。由于“经济人”主体的自利性，适当行政管理手段在环境与资源保护中占有至关重要的作用。一般在自然资源与环境保护中所应用的行政手段主要包括以下几种措施：
　　
　　第一，制订经济发展与环境保护相协调的经济发展和社会发展的长远规划，土地利用规划等。第二，实行环境影响评价。第三，建立许可证制度。第四，规定相应的方式、方法或工艺设备来保护环境与资源。第五，建立奖惩制度。第六，依靠科技制定严格规范的环境标准等。[3]上面列举的这些措施在我国土壤保护以及土地资源的管理中都有体现，但是，我国土壤资源现状依然令人担忧。其原因是如果过分应用这种手段，一方面会导致政府部门利益的争夺，另一方面，会造成管理成本过高，却达不到实际的效果，如果没有完善的监督机制，所产生的部门腐败将无疑会进一步导致法律目的的落空。
　　
　　二、我国制定土壤污染防治立法的紧迫性和必要性
　　
　　当前土壤问题成为人们关注的环境问题之一。如何有效的遏止土壤污染成为当前农业生产过程中所面临的一个紧迫的任务。中国以世界7%的耕地养活占世界21%的人口曾经创造了一个世界的奇迹。然而进入21世纪之后，中国能否再创造出新的神话？这需要我们共同的努力。对于土壤的保护，发达国家从五六十年代就开始有了农业立法和相关的土壤保护法规；现在有一些国家也有专项土壤环境保护法：如日本、瑞典；而我们现在还不如重农的封建时代注重土壤质量保护，过去有土地的轮作、休耕制度，目前关心的更多是土壤的经济利用、从土地中获取更多的收益。目前制约土壤保护关键的因素是我国的人口膨胀，我们不可能在短期内减少人压力，但如果因为人口压力过大而无视土壤的破坏速度无疑是一种本末倒置。特别是以土壤为基础的农业生存和农村经济发展，目前光靠化肥和农药堆积出来的农产品不仅有害于人体健康，更是破坏了我们生存的基础。人口膨胀所导致的城市化的进程，一步步侵蚀和毁灭土壤的肥力；过度过滥农药化肥的使用，使土壤质量急剧下降、土壤的可利用度直接降低；污水灌溉、污泥肥田、固体废物和危险废物的土壤填埋、土壤的盐碱化、土地沙漠化对土壤的污染和破坏显见又难以根治。
　　
　　从土壤污染产生的种种原因来看，目前我国的土壤污染问题已十分突出，而且还没有一套有效的法律规范加以保护。要改变目前土壤污染的现状，只有完善现有法律法规。土壤利用具有明显的经济性，但它的保护却是以公益为主的，一种以公共利益为目的的合乎理性的法律，是应时所需且有益于解决最根本的法律问题的。在法律的完善中，应加强对土壤保护的国家宏观控制。法律的适用首先要考虑其可行性，特别是法律运行的实然性，因为“法律的生命就在于它的适用和施行” 。[4]其次，法律是对一定社会利益和个人利益的调整，这种利益的调整对当事人的规制有效与否，更多是与其实然性相关联的。另外，土壤污染与土壤具有潜伏性、隐蔽性、累积性的特点，主观上人们很难把握、也很不容易实施。比如：农民在洒农药时，他不可能清楚的了解用多少剂量才不污染土壤，他只知道用多少农药可以杀死害虫；他也不知道施用多少化肥会扰乱土壤自身肥力的再生和肥力的保持。沙漠化也只有到了明显化的时候才为人们所知觉。针对我国土壤污染的现状，目前急需制定一部专门的有关土壤污染保护的法律规定，即《土壤污染防治法》。从而保护人类赖以生存的土地，保护土地的可持续利用。
　　
　　三、国外关于土壤污染保护的法律规范的促进与借鉴作用
　　
　　（一）美国
　　
　　1930年前后，美国进入经济大萧条时期，中西部地区发生了名为“尘埃流星”的沙尘暴。由此，美国政府产生了有关土壤污染、流失会侵害农业生产的担忧，在农业部中增设了土壤保护局，该部门现更名为自然资源保护局。1980年，美国通过了《环境应对、赔偿和责任综合法》，主要意图在于清洁全国范围内的有害地块，并明确清洁费用的承担者，对土壤污染采取“谁污染谁治理”的原则。1997年5月，美国政府发起并推动了“棕色地块”[5]（工厂搬迁后留下的被污染的土地）全国合作行动议程，当年联邦政府在100余个棕色地块投入的资金超过4亿美元。1998年3月，美国确立了16个“棕色地块”治理示范社区，吸引了39亿多美元的开发基金。同时美国农业部对土壤保护采取了一些举措。如：到农场进行技术援助和知识培训；支付给农民转入土壤保护而停止生产土地租金；采集数据资料，对土壤保护项目进行评价和研究；为保证土壤保护项目的实施，防止土壤用途的改变，和农民签订资金支付协议。从美国保护土壤污染的举措中，可以看出，美国在法律制订中侧重于对农民利益的维护、保护以及对土壤资源的养护。
　　
　　（二）日本
　　
　　日本是一个人多地少的国家，但是日本相比较于中国，更注重土壤的养护与土壤污染的保护，尽管日本是一个经济高度发达的现代国家，但是日本农业的生产方式是保守而重生态的，注重精耕细作与土壤的更新。日本也是世界上最早对土壤进行大面积修复的国家。1956年，日本神通川下游出现一种全身骨痛的病人。直到1961年才查明，该病与日本神冈炼锌厂排放的含镉废水有关。日本于1970年颁布的《农业用地土壤污染防治法》于1993年进行了修订，其目的是“为了防治和消除农业用地被特定有害物质污染，以及合理利用已被污染的农业用地，研究防止生产有可能危害人体健康的家畜产品，以及妨害农作物生长的必要措施”。并且对已经或可能被污染的区域进行划界，指定对策区域，并在该区域范围内进行科研及改良、治理等。[6]
　　
　　（三）德国
　　
　　德国《土壤保护法》已于1999年3月1日开始实施。德国的土壤保护法对土壤的保护主要体现在以下几个方面：第一，在土壤管理方面，对防止土壤紧实，在农用机械方面；对防止水土流失方面；对种植防风植物，加大已有防风的种植密度，并加大种植面积，以避免土壤风蚀；尽可能采用轮作方式；保持土表高覆盖度；尽可能减少土表的机械使用；作物残留物和有机物均衡处理；保持土壤适宜的酸碱度，以保证土壤微生物活力。第二，在肥料管理方面，对施肥方式、措施，不同肥料的应用与管理，不同肥料与土壤的关系，如何确立施用何肥料以及如何实施能够保障土壤的肥力、酸碱度平衡等方面提出了明确的要求。第三，对于肥料中重金属的含量做出了明确的限制性规定。德国的土壤保护对可能造成土壤污染或土壤退化的相关规定比较具体，因此，具有较强的实践性和可操作性，特别是在防风植物的种植、轮作方式、作物的残留物处理、土壤成分平衡、肥料管理、肥料中重金属含量等都有较好的规定，我国在制订土壤污染保护法时应当注意法律的实践性，将与我国土壤保护相关的内容及科学成果进行科学认证，在法律实践中加以应用。
　　
　　四、我国土壤污染保护的法律制度构想
　　
　　一个国家对土壤的关注程度直接反映了该国对土壤环境保护、农业生产、食品安全的关注度。从整体上说，我国仍然坚持的是经济优先、环保协调原则，这在我国的工农业生产中体现得尤为明显。土壤不是万能的藏污纳垢场所，为了土壤可持续发利用，为了我们自身的健康与发展，加强土壤环境的保护是必不可少的。对农业生产的支持、对土壤的保护不妨借鉴国外的土地管理法和土壤污染防治法。就我国土壤污染保护现状，提出以下土壤污染保护法律制度构想：[7]
　　
　　（一）健全土壤污染防治法制，加大执法力度
　　
　　目前与土壤污染防治有关的法律法规主要有《宪法》、《环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《矿产资源法》、《土地管理法》、《基本农田保护防治法》，为有效防治土壤污染，应尽早制订《土壤污染防治法》，以加强对土壤污染的监督管理。目前的这些法律只是对土壤污染问题进行了一些原则性规定，并且缺乏整体性的生态观，从而不利于土壤的保护及土壤污染的治理。因此，在创制有关土壤生态保护的法律规范时，要对污染灌溉、工矿废弃物、城市生活垃圾、化肥农药以及酸雨等土壤污染物及污染行为做出法律规定，通过法律手段有效防治土壤污染。土壤保护预警制度应当为我国的土壤污染防治法吸收，土壤污染与土壤退化的特征明确地表明，对土壤的保护必须重预防，在必须的条件下，如可能造成大面积土壤污染与退化时，引入风险预防机制也是十分必要的。现阶段应加快排污费改革步伐，将排污收费标准逐步提高到高于污染治理成本的水平，同时改变收费结构，对排污费的征收、使用、监督进行规范化管理。对于土壤污染防治的种种措施，我国可以借鉴德国的《土壤保护法》对土壤的保护进行具体的规定确确实实将土壤生态安全的保护纳入法律规范之内，真正保证有法可依、执法必严。
　　
　　（二）健全土壤污染管理机构
　　
　　环境管理机构、其他政府部门以及非政府机构的共同参与、协调合作是有效防治城市土壤污染的重要因素。我国目前现有的土壤污染防治工作大多数停留在政府机构管理这一层面上。权利过于集中，不利于对土壤污染管理的顺利，高效的运行。所以，必须从全过程控制、全社会参与的角度，实现土壤环境安全管理的管理机构和广泛社会参与。在健全土壤污染管理机构时可以从以下两个方面加以考虑：第一，以水环境、大气环境污染管理机构为参照，健全土壤污染管理机构；第二，鼓励除环境管理部门外的其他政府部门、社区和居民以及非政府参与土壤污染治理、恢复与管理，实现土壤污染治理的多元化。
　　
　　（三）提高全民保护土壤的意识，加强舆论监督，减少土壤的污染
　　
　　土壤污染对环境和人类健康都会造成潜在的危害，人们有必要懂得保护土壤的重要性。而目前人们对土壤重要性的认识还非常有限。同时我国在土壤管理中，尤其是在土地置换过程中，土壤污染状况信息不透明，污染地块的污染状况不能直接从土地价值上得到体现，对业主没有形成制约机制，业主没有积极性参与到污染土地的管理与治理。我国应强化污染土壤或地块的登记工作，增加土壤污染治理与防治工作的透明度；全方位利用新闻媒体宣传土壤生态环境、土壤污染与人体健康、土壤生态保护的有关科学知识，普及有关土壤保护、防治土壤污染、退化和破坏的有关政策和法规知识，提高全民土壤保护法制管理意识，动员全民自觉保护土壤，杜绝土壤污染事件的发生。
　　
　　（四）加大科技投入力度，提高土壤污染防治的质量和效益 [8]
　　
　　科技对于土壤污染防治有着巨大的作用。目前我国对于土壤保护的自然科学研究成果不足、偏重于综合决策研究，而不注重具体应用研究的现状，出台或者修改相应的科技法来鼓励对土壤生态环境保护的科学研究，加大这一块基础科学的人力、物力、财力的投入，对污染土壤各种来源及修复或整治土壤的各种有效措施进行具体的应用性研究，并通过相应的实施与监督机制保证研究成果的落实与应用。同时，对土壤污染及其治理的成因进行科学研究获得突出成就的人进行奖励，调动其积极性。因为土壤保护实实在在是一项公益性与社会性特别强、收益较缓的活动，因此，在科学研究中需要有政府的扶持与投入。
　　
　　（五）实行政府补贴制度
　　
　　由于土壤保护所具有的公益性，决定了政府的救济补贴是必要的，也是必须的。因为对土壤的保护就是对公众利益的维护。美国《1956年农业法》规定了治理土壤侵蚀的 “土壤银行计划”，包括耕地面积储备计划、土壤保护储备计划，该计划的实施对保持水土资源、培养和增强土地肥力以及保护环境等都产生了良好的效果。我国是发展中国家，人均耕地少，耕作技术相对落后，因而对土壤的利用也近乎是掠夺性的。就我国目前的人口压力来看，我们没有条件实施土壤的储备计划，大面积的实施绿地计划也不可能。因而对土壤保护，政府补贴的重点是如何提高土地肥力、如何促进土地的可持续利用。这要求政府一方面通过法律严格控制污染大的农药化肥的生产，对环保性产品实行财政补贴或税赋补贴；一方面对企业的生产实行污染综合防治，严格许可证的管理，限制用土壤直接处理各类污染物。加大对土壤的监督管理力度，实行土壤状况检测制度，在了解土壤现状的基础上，对土壤的利用、规划、保护做出正确的决策。


【作者简介】
董娜娜，女，硕士研究生，山东科技大学文法学院。


【注释】
[1]林玉锁.我国土壤环境安全面临的突出问题[J].环境保护,2004,(10).
[2] 吴小青.在全国土壤污染状况调查工作视频会议上的讲话[J].中国环境监测,2006,(8).
[3] 国家环境保护局.中国环境保护21世纪议程.北京:中国环境科学出版社,1995
[4] 连纲.土壤质量与可持续土地利用管理[J].生态学杂志,2005,(2).
[5] 罗思东.美国城市的棕色地块及其治理. 城市问题, 2002 (6): 64-67.
[6] 许建华.日本《土壤污染对策法》与土壤环境监测[J].环境监测管理与技术第18卷.第4期.2006年8月.
[7] 竭泽而渔之路不能走——如何理解建设资源节约型、环境友好型社会[N].光明日报,2006-09-16.
[8] 甘藏春等.《土地管理法》的修订与自然资源立法的发展趋势〔J〕.中国法学, 1999 (1).