我国土地污染问题的法律规制

【摘要】　　土地是人类生存和发展的“命脉”，在社会经济发展中起着至关重要的作用。然而土地污染问题并未引起足够的重视，成为日趋严重的全球性环境问题之一，不断威胁着生态安全和生命健康，解决土地污染问题越来越重要而紧迫。从我国现行环境资源保护的法律体系看，土地污染问题的相关规定松散而且不系统，专项立法至今仍是一个空白，不能为防治土地污染提供有效的法律保障。因此，有必要进行加强土地污染防治法律制度的研究，完善土地污染防治的行政管理体制、监督管理制度和法律责任等。
【关键词】土地污染；防治；法律规制
【写作年份】2007年


【正文】
　　一、土地污染防治立法的重要性
　　
　　（一）土地污染的危害性
　　
　　土地是一个开放的系统，土地系统以大气、水体和生物等自然因素和人类活动作为环境，各种因素通过土地系统与环境间的物质和能量交换来实现相互联系、相互作用的。在土地污染发生过程中，人类从自然界获取资源和能源，经过加工、调配、消费，最终再以“三废”形式直接或间接通过大气、水体和生物向土地系统排放。当输入的物质数量超过土壤容量和自净能力时，土地系统中某些污染物破坏了原来的平衡，引起土地系统状态的变化，发生土壤污染。
　　
　　严格地讲土地污染是指各种有机物、污染物通过不同方式进入土地并在土壤中积淀，从而破坏土壤生物群体组成，破坏土壤结构，当其数量日渐增多，超过土地自我调节阈值，便使土地生态平衡被破坏，土地生产力下降。
　　
　　土地污染会产生严重的后果，对环境和对人体健康都是如此。（1）通过食物链途径危害人体健康。土壤生物直接从污染的土壤中吸收有害物质，这些有害物质通过土壤参与食物链最终进入人类食物链，所以土壤是污染物进入人体食物链的主要环节。作为人类主要食物来源的粮食、蔬菜和畜牧产品都直接或间接来自土壤，污染物在土壤中的富集必然引起食物污染，最终危害人体的健康。（2）有些污染的土地直接具有放射性的危害，对人类健康以及其他生物的生存造成影响。在切诺贝利事件受到污染的大面积的土地被迫闲置，其原因之一就在于此。（3）在生态环境效应方面，土地污染将直接导致土壤性质恶化，从而使植被减少，生物多样性降低，除此之外，土地污染还可能会引起大气、地表水、地下水污染和人畜疾病等次生环境问题，威胁着生态安全和生命健康。
　　
　　（二）我国土地污染的状况
　　
　　目前，我国土地尤其是耕地的污染形势相当严峻。(1)污染程度加剧。据不完全调查，目前全国受污染的耕地约有1.5亿亩，污水灌溉污染耕地3250万亩，固体废弃物堆存占地和毁田200万亩，合计约占耕地总面积的十分之一以上，其中多数集中在经济较发达的地区。 (2)污染危害巨大。仅以土壤重金属污染为例，全国每年就因重金属污染而减产粮食1000多万吨，另外被重金属污染的粮食每年也多达1200万吨，合计经济损失至少200亿元。(3)污染防治基础薄弱。目前，全国土壤污染的面积、分布和程度不清，导致防治措施缺乏针对性。防治土壤污染的法律还是空白，土壤环境标准体系也未形成。资金投入有限，土壤科学研究难以深入进行。有相当部分的干部群众和企业对土壤污染的严重性和危害性缺乏认识。[1]
　　
　　从以上的一组组数据我们可以看出，我国当前的土地污染情况非常严重。土地是一国之本，同时也是人民生存的基础。我国作为世界上第一人口大国，虽然我们创造了用7%的耕地养活了差不多五分之一的世界人口的奇迹，但是如果我们不能从现在起抓紧时间，抓住时机对污染的土地进行治理，对未污染的土地给予合理保护，未来的发展将举步维艰。所以，在中国，土地问题不单纯是一个环境问题，它还是一个涉及到生存与发展的大问题。我们需要严肃对待。
　　
　　（三）法律手段防治土地污染的优越性
　　
　　维持土地资源的可持续利用，必须把预防作为中长期目标。目前，技术是治理土地污染的关键，但技术的复杂性会使它们在实践中无法得到广泛使用。而且受污染土地的整治是困难和昂贵的。直到最近，发达国家所采用的主要方案还一直是封闭污染点以阻止公众进入或与地下水隔离开，或挖出污染土壤并把它倾倒到别的地方，但即使这些原始的方法也很昂贵。例如，英国一个受重金属和蓝石棉污染的60公项地点处置时挖掘了120万立方米土壤，在两年半时间内以平均每天7列火车的速度把土运到一个持有执照的填埋场，再用100万吨从部近河口疏浚的砂子替代。仅这个地点的清除就花费了近4500万美元。[2]我国被污染的土地日益增多，治理费用高昂，如果所有被污染的土地都做修复，成本太高，无法接受。
　　
　　与此相比，采用法律手段加强对土地污染的防治具有独特的优越性。首先，法律手段具有稳定性的特点。土地污染的预防与治理不是一朝一夕的事情，它需要长期的关注。因而，稳定的法律手段可以使守法者不会因为政策的变动而焦头烂额，也更有利于减少守法者的投机心里，从而更有利于保护土地。其次，法律手段具有一定的威慑性。法律手段的威慑性包括两个方面：一是对污染者的直接处罚，这种处罚将迫使污染者在做出污染行为之前更加谨慎；一是法律对于企业或者个人的负面评价，现代社会对企业的环境责任越来越重视，污染行为所导致的负面评价往往会影响到企业的发展，这也要求企业在发展过程中更加注意自己的形象。鉴于土地污染局面的严峻性和其产生后果严重性，迫切需要对土地污染防治提供足够的法律支撑，
　　
　　二、我国现行土地污染防治法律规制的局限性
　　
　　在我国，《环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》等法律从不同侧面、不同途径、不同种类对土地污染的防治问题作了一些规定，对防治土地污染确实起到了一定的积极效果。但是相关法律条款都是原则性、概括性规定，并未形成系统的、可操作性的具体法律制度。同时上述法律法规在执法上缺乏必要的力度，使土地污染的防治和治理工作更是难以执行。其法律规制的局限性具体表现在：
　　
　　（一）对慢性、隐性的土地污染规制不够明确。对潜伏期较长的过度使用农药化肥所造成的土壤生态恶化、过度使用耕地导致的土地退化，《农业法》第五十八条规定，农民和农业生产经营组织应当保养耕地，合理使用化肥、农药、农用薄膜，增加使用有机肥料，采用先进技术，保护和提高地力，防止农用地的污染、破坏和地力衰退。条文看似可以起到保护耕地的作用，但在实践中进行操作却相当困难。比如，对农民使用农药化肥的监控如何进行、县级以上人民政府多长时间监测一次以及监测的费用来源等问题都没有解决，这对于本来就财政困难的基层政府来说难以实现其最初的立法目的。
　　
　　（二）侧重于对单一类型的破坏行为的规范与治理，缺乏整体性与综合性法律保护对策。在《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》等法律规范中只能找到单一类型的规制，对由于大气、水、固体废物在许可范围内的排放所可能导致的土地污染没有明确规定，不利于从“源头”上得到真正的扼制土地污染。同时，适用于大气与水污染的“超标罚款”“排污收费”等法律制度在土地保护中很难有效实施，因为土地污染的潜伏期相对较长，滞后性特别明显，从一定程度上妨碍了对土地污染的有效预防治理。
　　
　　（三）对于已经被破坏的土地生态环境无有效的治理与监督机制。目前，一般只在相关的法律条文中规定造成土壤资源破坏的当事人应当承担何种责任，但对于没有对破坏的土地进行复垦的应当承担何种法律责任却没有规定，因此，导致一些对于土地修复和整理的法律规定在很大程度上形同虚设，没有真正发挥法律的威信，法律的实践性也没有得到应有的体现。
　　
　　（四）对土地生态破坏的预防性措施规定不具体。虽然我国《环境保护法》第二十条规定有：“各级人民政府应当加强对农业环境的保护，防治土壤污染、土地沙化、盐渍化、贫瘠化、沼泽化、地面沉降和防治植被破坏、水土流失、水源枯竭、种源灭绝以及其他生态失调现象的发生和发展，推广植物病虫害的综合防治，合理使用化肥、农药及植物生长激素。”其中提出了土地环境保护的要求，但是如何保护、未予保护的后果如何、如何防止破坏性后果的发生等都没有明确规定，而在其他相关的法律规范中也没有具体落实防治污染的预警机制。
　　
　　（五）《土地管理法》不足以对土地进行全面保护。虽然新修改的土地管理法在强化土地管理、控制耕地流失等方面规定了一系列制度和措施，但在如何依法有效防止土地生态环境恶化以及后期的治理补救却少有规制，更没有具体的操作准则。
　　
　　（六）现行土地污染防治的法律规范中缺乏法律责任的规定。法律责任是实现土壤污染防治目标的重要保障。现行有关土地污染防治的法律规范中没有规定法律责任主体、相应的法律责任，致使一些严重污染土地的行为得不到法律追究。
　　
　　三、我国土地污染防治法律制度的健全和完善
　　
　　我国土地污染防治法律规制存在着一定的缺陷，已经无法满足土地污染防治的现实之需。因此，针对我国严峻的土地污染现实，有必要加强相关法律制度研究，借鉴吸收发达国家关于土地污染防治的先进经验，逐步健全我国关于土地保护和利用各项法律制度，依靠完善的制度力量使土地污染防治进入正常的法治运行轨道。
　　
　　（一）树立整体立法观念
　　
　　我国现有的与土地环境保护相关的法律规范是以利用主义为中心的，并没有突出土地的环境价值与生态价值。因此，在健全和完善有关土地污染防治的法律规范时，应引入生态系统协调性与整体性的理念，确立生态优先与生态整体观念。这种整体观念是指环境保护，包括土地污染的防治不应该只是环境法的目标，而应该将环境保护的观念渗入到各个法律部门中，当各个部门法律之间发生冲突时尽量避免牺牲环境与自然生态而保护经济生产利益的情况的出现。
　　
　　现在许多的法律规范体系中都确立了以人为本的观念，对于这种观念我们应该正确理解，而不应从狭义的角度单纯的解释为经济利益，而应将自然、生态、环境纳入法律的框架内。因此，在健全和完善土地污染防治相关法律规范或法律制度时，还必须注意其他各个法律部门理念的调整，真正将环境保护的观念融入其中。
　　
　　（二）确立“谁污染谁治理”原则的具体实施措施
　　
　　“谁污染谁治理”的原则是指对土地造成污染的组织或个人，有责任对其污染源和被污染的土壤进行治理。土地污染主要是工矿企业排放污染物、农业过度使用农药化肥造成的，从法律上说，工矿企业和农业生产者在其生产活动中有义务防止对土地造成污染，那么由污染者治理自己造成的污染是理所当然的。在此确立“谁污染谁治理”的原则，目的就在于明确污染者的责任，预防土壤污染、治理土壤污染，保护环境。
　　
　　在这一方面美国具体实施措施就很值得我们借鉴。美国《土壤污染防治法》规定，企业不再使用某块土地时，要检测它是否符合生态安全标准。如不符合，企业需要将其恢复。这个恢复的成本很高，据广东省生态环境与土壤研究所研究员介绍，一个10公顷的厂房用地如被污染，可能需要上亿美元的投入来恢复，所以，公司很少敢于冒这样的风险，使其所在的土壤受到污染。对被污染的土壤，国家先进行治理，做了风险评估后把地圈起来，再进行修复。同时保留追溯责任的权利，其原则仍是谁污染谁治理，比如这块地在 5 年前或 10 年前是另一家工厂在用，再往前还有另外的厂家也可能造成了污染，不断地找出上家，把历史问题追挖出来，到最后确认谁多大责任可能要花很长时间。如果时间等不起，可以由政府先垫着，到最后向责任方追究。[3]欧洲和日本也有类似规定。
　　
　　（三）土地污染防治的行政管理体制
　　
　　我国在土地污染防治方面存在多头管理的问题，农业部门、环保部门、国土资源部门、地矿部门“都管一点，又都不太管”。这种“婆家”太多的状况，会出现多家管理主体互相推委、扯皮或者争相管理的现象，不能对土地污染防治起到积极的作用。对此，解决的办法就是规定相对完善的土地污染防治行政管理体制，以法律的形式明确各主管部门的职权范围。笔者认为，我国对土地污染防治应实行人民政府领导，政府各行政主管部门按照职权划分，实施统一监督管理与部门分工负责管理的行政管理体制。由县级人民政府对土地污染防治实行统一领导；县级人民政府的环境保护部门是对土地污染防治实施统一监督管理的机关；各级人民政府的农业行政主管部门根据其职责范围对农用地土地环境进行调查、监测，防治农用地土地污染；各级人民政府的土地管理部门负责对非农用地，尤其是工矿企业所在地的土地环境进行调查、监测，防治土壤污染。
　　
　　（四）土地污染防治的监督管理制度
　　
　　根据土地污染防治的特殊性，应完善监督管理，具体包括以下几项重要制度：污染源控制和清洁生产制度。土壤一旦受到污染，要清除其中的污染物则非易事，因此，土地污染预防远比土地污染治理重要的多。实践证明，污染源的控制是避免土壤污染切实可行的方法。[4]采用能源利用效率高，污染物排放量少的清洁生产工艺，则为污染源的控制提供可靠的保证。农药、化肥的合理使用制度。农药、化肥的过度使用是造成农田土壤污染的重要原因，因而要建立和完善农药、化肥的使用制度，尤其要禁止使用剧毒农药，对于高毒、高残留及残留期较长的农药要限制使用。
　　
　　土地污染应急措施制度。随着工业化进程的不断加快，各种突发性环境污染事故也不断增多。因发生事故或其他突然性事件，排放和泄露有毒有害气体和放射性物质，极有可能造成土壤污染的单位，必须立即采取防治土壤污染危害的应急措施，并报告当地环境保护部门接受调查处理。实施应急措施制度的目的就是把突发性污染事故造成的土壤污染程度及其危害控制在最低水平。
　　
　　（五）土地污染防治规划的制定与变更
　　
　　日本《农业用地土壤污染防治法》第 5 条就规定了都、道、府、县知事在指定对策地区时，就该对策地区，应立即制定农业用地土壤污染对策计划。并列举了在对策计划中应规定的各种事项。我国的土壤污染防治立法也需要对土壤污染防治规划的制定与变更作出规定，要求县级以上人民政府应当针对不同的“土壤污染对策区域”制定相应的防治规划，包括：农业用地用途的合理确定与污染土壤的利用用途的变换；生物技术和化学制品使用的监控与风险防范；污染土壤的改良计划；[5]工业用地土壤的有害物质检测、生态风险评估与改良规划等。同时，根据土壤污染对策区域实际情况的变化，及时调整和变更土壤污染防治规划。
　　
　　（六）法律责任
　　
　　我国现行土地污染防治的法律规范中没有有关法律责任的规定，对土地污染主体几乎无任何约束，不用承担任何责任，这也使得一些在国外难以生存的污染工业迁移到中国。因而在土地污染防治法律规范中设立法律责任的规定成为必需。法律责任主体主要有：疏于职责应当承担相应法律责任的主管部门及其责任人员；[6]导致土地污染的农业生产经营组织和农业生产者；导致土地污染的工矿企业及其责任人员。造成了土地污染的主体应当承担土地污染修复或赔偿责任，对于严重污染的行为要追究相关当事人的刑事责任。


【作者简介】
窦强，山东科技大学文法学院，山东青岛。


【注释】
[1] 《国土资源》2006年，总第65期，王永生《遏制土地污染，确保生命线安全》。
[2] 《产业与环境》第16卷，1994年，第3期，《致力于解决土地污染》。
[3] 我们拿什么拯救被污染的土地? //tech.memail.net/050708/132,33,1721000,00.shtml。
[4] 朱荫湄 周启星．土壤污染与我国农业环境保护的现状、理论和展望．土壤通报.1999。
[5] 桑东莉，论我国农业用地土壤污染防治的法律保障，国土资源科技管理2004 4，57。
[6]桑东莉，论我国农业用地土壤污染防治的法律保障，国土资源科技管理2004 4，57。