Japans 'Soil Contamination Countermeasures law' and the significance to our legi

【摘要】　　日本《土壤污染对策法》制定于2002年，对污染土壤的修复整治进行了详细的规定，对日本的土壤保护和整治工作起到了巨大的作用。而我国目前的土壤污染形势也很严峻，需要加紧对土壤污染防治的立法进程。本文从分析日本《土壤污染对策法》产生背景入手，考察了其基本框架，并对其实施效果进行了研究，借鉴其成功的经验，对我国的土壤污染防治立法工作中立法重点等问题提出自己的看法。
【英文摘要】Japans 'Soil Contamination Countermeasures law' is enacted in 2002. It contained many provisions of restoration rectification to the contaminated soil . And it played a significant role in protecting and rectifing the contaminated soil in Japan. The situation of soil in China is serious and it need to promote the legislation on preventing and controlling soil contamination. Basing on the analysis of background of 'Soil Contamination Countermeasures Law', the author researched its brief framework and the impact of its implementation in Japan. Adopting its successful experience, the author put forward own opinion on the focus of our soil pollution control legislation and so on .
【关键词】土壤污染；土壤调查；整治措施
【英文关键词】soil contamination; investigation of soil contamination; measures of rectification.
【写作年份】2007年


【正文】
　　一、日本《土壤污染对策法》立法背景
　　
　　日本的《土壤污染对策法》（Soil Contamination Countermeasures Law，又译《土壤污染整治法》）制定于2002年5月29日（平成14年5月29日）年并于2003年2月15日（平成15年2月15日）生效，该法旨在调整工业用地土壤污染的整治。该法的产生，与日本国内越来越严峻的土地形势有很大的关系。
　　
　　（一）日本的国土情况
　　
　　《土壤污染对策法》的制定，首要目的是缓解日本稀缺的国土资源状况。由于土地资源的根本性和稀缺性，它被看作是一个国家的基本财富。日本国土总面积约为37 .7847万平方公里（其中，可居住面积11万2884平方公里），居世界第60 位（1993年），而人口却有1.2685亿（2000年9月），且国土当中约有61%是海拔300米以上的山地，18%是海拔300米以下的丘陵，二者相加将近占国土的80%，这导致日本土地资源不够丰富，农业用地即耕地资源更显得比较贫乏。1997年，日本共有耕地49896.7平方公里，加上多年生作物用地5861.4平方公里，也只有55758.1平方公里，平均每人仅约442平方米[1]。如此紧缺的土地资源，使得日本政府十分重视对土地资源的保护，早在《土壤污染对策法》出台以前，日本就有几部法律与城市地区的土壤有关：土壤和地下水的环境质量标准分别制定于1991和1997年，制定的依据是《环境基本法》第16条。《水污染控制法》于1970年通过并于1996年修正过，其调整的是某些工业企业造成的有害。但是由于缺少关于土壤污染防治的专门立法，导致日本国内土壤污染情况月来越严重，很多污染的土地给国民带来了很大的健康损害。由于污染的土地得不到有效的整治，日本面临的土地资源紧缺的形势更加严峻。
　　
　　（二）日本的土壤污染状况
　　
　　上个世纪中叶，日本发生了举国惨痛的“四大公害事件”，其中1955年至1972的“痛痛病事件，”[2]就是由于冶炼厂排放的含镉废水污染了河水，两岸居民使用河水灌溉农田，致使土壤含镉量明显增高，土壤受到镉污染进而造成当地居民身体受到损害。“痛痛病事件”直接促使日本政府于1970年颁布了《农业用地土壤污染防治法》。
　　
　　随着工业化进程的加快，在近几十年城市土地的开发过程中，以六价铬等重金属污染为代表的城市型土壤污染不断涌现出来。资料显示，从1974年2003年29年间，累计查明的土壤污染物超出环境省《土壤污染相关的环境基准》设置的标准的事例已经达到了1458件，其中2003年已经查明的污染物超标事例达349件，248件属于重金属超标，占了总数的约71.1％（该调查不包括农业土壤污染事例和二恶英等有毒物质污染事例）。[3]
　　
　　严峻的国土资源情况和恶化趋势的土壤污染状况引起了日本政府对土壤污染的高度关注，由于早在1970年已经制定了关也农业用的土壤污染防治的《农业用地土壤污染防治法》，政府加紧了对工业用的土壤污染防治专项立法的进程，以大力整治被污染的土地，使其恢复到可利用状态，改善土壤污染恶化的趋势。在此背景下，平成14年5月29日（2002年5月29日），日本环境省第53号令公布了《土壤污染对策法》。
　　
　　二、日本《土壤污染对策法》主要内容及其执行评价
　　
　　（一）日本《土壤污染对策法》主要内容
　　
　　《土壤污染对策法》包含一般条款、土壤污染状况调查、划定污染区、土壤污染损害预防、委派调查机构、委派促进法律实体、责任条款等共八章四十二条，其基本内容如下（见表1）：
　　
　　1、立法目的
　　
　　《土壤污染对策法》第一条明确规定：“是通过制定措施 确定特定有毒物质给土壤造成的污染的范围来保护公众健康，以及预防土壤污染给健康造成的损害”。主要是对于已经发生的土壤污染场址，掌握土壤特定有害物质状况，通过制定相关措施，保护公众健康，以及预防土壤污染给人体健康造成的损害。第二条指出“特定物质”包括“铅、砷、三氯乙烯及其它物质”。该法使用前提是公众因（1）直接接触受污染的土壤，或者（2）饮用受污染的地下水而健康受到损害或者可能受到损害。对人的健康而不是环境本身造成的损害是该法适用的关键前提。只有当对健康的损害已经发生或者可能发生时候，官方才可以宣布土地为污染区，并要求采去措施排除危险。
　　
　　2、实施土壤调查并报告（Investigation and reports）
　　
　　在两种情形下要求土壤调查，一是某些用来生产、使用或者处理有害物质的设施停用或者转用；二是发布了行政令。县级行政首长（都、道、县、府、知事）可以签发行政令要求对土壤污染进行调查并公布调查结果，只要他有理由怀疑存在有害的突然污染并有可能损害公众健康。对于前一种情形又一例外规定，即如果该设施仍在使用，则土地所有人不负责土壤调查。此外该法不适用该法通过之前有关设施已经停用的工业用的以及行政机关认为土壤污染不会对公众健康造成损害的工业用的，因此这些土地不受《土壤污染对策法》调整，只能寄希望于有关企业自愿展开调查。
　　
　　有义务开展土壤调查的是该设施所在的土地的所有人，由被授权的调查员或机构负责实施土壤调查，但被检查的物质仅限于可能污染土地的有毒物质。调查结束后，实施调查的调查员或机构应将土壤调查的所有结果报告给县级行政首长。
　　
　　3、指定为污染区（Designated Areas）
　　
　　如果调查发现该土地上集中的某有毒物质超过限量或者说不符合了土壤质量标准（Standards for the registered districts are not met)，则就应该把该土地指定为污染区，并登记在指定污染区登记簿中。该指定污染区登记簿公众可以自由查阅。一旦被宣布为污染区，只有成功的采去了整治措施将污染降低到法定标准时才可以把它从登记簿中删除。指定污染区登记簿制度以及登记簿的自由查阅原则，在促进整治措施方面发挥了重要作用，由于土地被载入污染区登记簿并被公众知晓，会在一定程度上影响企业的形象，同时也对土地的价值产生影响，不利于土地的转让和开发利用，土地所有人一般会积极采取合理措施来消除污染。
　　
　　4、对指定污染区的管制（Management of designated areas）
　　
　　（1）危险管理措施——土地使用限制
　　
　　某工业的一旦被认定为污染的土地并被载入污染地区登记簿，该块土地的使用便受到限制，此种限制旨在防治危险的扩散。
　　
　　（2）整治行政令
　　
　　如果污染的土地给公众健康造成了实际损害或者造成威胁，则县级行政首长可以采取整治措施。对于下列任何一种情形都可以签发整治行政令，要求土地所有人对污染土地采取污染整治措施（Contamination remediation measures），主要有两方面，一是防止污染继续扩大的措施，如采去措施防止土壤污染引起地下水（groundwater）污染，控制已经污染的地下水等等；二是对已造成污染的修复措施，如污染土壤发掘出来后运走等。签发整治行政令的情形：
　　
　　l 土地污染可能造成地下水污染，进而损害人体健康
　　
　　l 任何人都可以进入的土地含有过量的有毒物质以至于对会对公众健康造成损害
　　
　　l 没有对污染土壤采去任何整治措施
　　
　　（3）报告和检查
　　
　　环境部大臣和地方行政长官可以要求土地污染地块的土地所有者、实施污染整治措施行为者、实施改变该地块形式或质量者等，报告并说明该地块的情况、该污染整治措施或该土地改变的情况等。必要时，环境部大臣和地方行政长官可以要求让他们的职员进入该地块，并对该地块状况、污染整治措施实施情况、土地改变实施情况进行检查。
　　
　　5、土壤污染整治措施义务人——责任主体
　　
　　日本《土壤污染对策法》规定的责任主体主要是土地所有者，污染人只有同时符合下列条件才负有清洁义务：
　　
　　l 其对污染负有直接责人
　　
　　l 由其清洁使合理的
　　
　　l 土地所有人同意由其清洁
　　
　　当然土地污染者才是最终责任的承担者，土地所有人根据行政令采取了整治措施，有权就支出的费用向确定的污染人追偿，自土地所有人知道污染人之日起3年内或者自土地所有人完成整治措施之日起20年内。
　　
　　6、其它相关规定
　　
　　除了上述规定外，《土壤污染对策法》还规定调查机构的指定和委派的相关程序、基金、提高公众意识等，还规定了国家支持即财政支持方案，即中央政府和其他部门由其使经济部门，联合对无力采去整治措施的土地所有人给予财政支持的计划，对污染有过错的所有人无权获得此方案的财政支持，此方案建立在土地所有人自我负责的基础上。《土壤污染对策法》第38—42条规定了相关责任条款，主要责任形式有罚金和徒刑两种。对单位则实行双罚制，即既处罚违犯相关法定义务的单位，对单位的负责人、直接责任人等也给予处罚。
　　
　　（二）《土壤污染对策法》执行评价
　　
　　《土壤污染对策法》的颁布对日本社会产生了重大影响，引发了公众对土壤污染的思考。为贯彻其实施和执行，日本政府又先后公布了《土壤污染对策法施行令》（平成14年第336号令）和《土壤污染对策法施行规则》（平成14年环境省第29号令），作为《土壤污染对策法》的具体实施法规，对其中许多地方进行了更为详细的规定。如规定了特定物质的种类（见表2）、污染土地范围的划定、污染整治措施的内容及期限、土壤污染调查方法、污染整治之相关技术基准等。
　　
　　2002年日本政府进行了土壤调查约650件，其中超过土壤质量标准的约380件；2003年，进行了土壤调查大约740件，超过标准土壤质量也约为380件；2004年，共进行了调查838件，其中超过土地质量标准的有454件；而到2006年（见表3），已收到由于用来生产、使用或者处理有害物质的设施停用或者转用而进行的土地调查结果报告511件，正在进行土地调查的有59件，因发布了行政令而进行的土地调查4件，在所有的调查结果中，161件由于超过土壤质量标准而被载入污染地区登记簿，不过其中70件已经采取整治措施并已从登记簿中去除[4]。从每年进行的土地调查的数量来看，可以看出，《土壤污染对策法》要求土地所有人实施土地调查的工业土地数量不是很多，一年也就500-1000块，只有在为了防止对公众健康造成危害的必要情况下，才会采取危险管理措施。而从调查结果来看，超过土壤质量标准的调查的数量在2006年已经下落，只有161件。
　　
　　《土壤污染对策法》的颁布实施，在不同层面产生了积极意义，尤其时污染区登记簿自由查阅制度，更是激励了工业界人士采取污染措施控制对土壤的污染，积极参与工业用地土壤调查的数量，自愿采取防止污染土壤的措施。从上面的数据可以看出，《土壤污染对策法》是一部比较成功的法。当然，随着社会发展，许多情况会发生改变，日本政府也及时对《土壤污染对策法》作出调整，以适应新的变化情况。
　　
　　三、对我国土壤污染防治立法的建议
　　
　　日本的环境立法发展一直对我国的环境立法的发展有着重要影响，其很多成功的立法经验已经被我国借鉴引用。而我国目前正在进行大规模的土壤调查，收集完整得资料，以查清我国的土壤污染状况，为我国的土壤污染防治立法工作打下良好得基础。笔者认为，在我国土壤污染防治立法过程中，日本《土壤污染对策法》的许多成功经验是值得我们借鉴的。
　　
　　(一)明确土壤污染防治的立法重点
　　
　　我国现行的很多法律法规中都包含有土壤污染防治的条款，例如《中华人民共和国水污染防治法》第24条规定：“利用工业废水和城市污水进行灌溉的……进行定期监测，并采取相应措施，防治污染土壤、地下水和农产品”。在土壤污染防治法律体系中，需要其它相关法律的配合。作为土壤污染防治领域的专门立法，其处于何种地位？其立法重点是什么？这是我们进行立法时首先要考虑的问题，因为任何一部法律都不是包罗万象的，作为专门性的土壤污染防治立法，不可能对所有土壤污染防治的相关事宜面面俱到。多数人认为，我国的土壤污染防治立法应该包括两大部分的内容，一是已污染土壤的整治和修复，二是土壤污染的预防，但是也有很多学者认为立法的重点应该在于对已污染土地的整治和修复。综观日本《土壤污染对策法》，其重点内容就是对已污染土地的指定、整治和修复。那么我们的土壤污染防治立法的重点又在哪里呢？
　　
　　笔者认为，我国的土壤污染防治立法应有别于日本的《土壤污染对策法》，其立法重点应该是预防与治理并重。因为作为土壤污染防治领域的基本法，既然我们将该法定位为土壤污染“防治法”而非“整治法”，那么相应的土壤预防条款的规定是必不可少的，这也是“预防为主，防治结合”原则的重要体现。但是，笔者认为与对已污染土壤的整治和修复的规定不同，土壤污染预防条款主要应是针对不同土地使用者使用土地时候的应该采取的预防土壤污染的措施的原则性规定。由于土壤污染的污染源非常广泛，如排放废水污染土壤，固体废物堆砌污染土壤，危险化学品污染土壤等，农药对土壤的污染等等，多种多样的污染来源需要多种多样的污染预防措施，在土壤污染防治领域的基本法中对其进行详细充分的规定，会造成立法重复，因为相关的立法中已经有许多这样的预防性规定。其次，将具体的预防土壤污染的制度和措施在其他的相关法律法规中进行详细的规定，完善已有的法律法规中有关土壤污染防治的条款，例如《水污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《危险化学品管理条例》、《农业法》、《农业管理条例》等等，会更有利于从各个方面阻断对土壤的污染。而对已污染土壤的整治和修复，当然也必然应成为立法的重中之重。由于我国土壤污染面临严峻的形势，在全国尤其是东部经济发达地区，存在着大量已污染的土地，对这些已污染土地的整治和修复，使其恢复到能够合理使用的程度，是我们目前亟待解决的事情，而我们已有的环境法律法规中也欠缺相关的立法规定。所以，在此次立法中，更重要的对以污染土壤的整治和修复的相关制度的设计，如污染土地的认定、整治措施的义务主体、政府的职责等等。
　　
　　另外，笔者认为我国的土壤污染防治立法应不同于日本《土壤污染对策法》主要对工业用地造成的污染的整治，因为日本针对农业用地土壤污染的立法在《农业用地土壤污染防治法》中已经作了规定。我国的土壤污染防治立法重点在类型上应该同时兼顾工业用的和农业用地的污染防治，应该根据不同的污染特点将土壤污染的分为农业用的土壤污染、工业用的土壤污染，及其它需要特殊规定的土壤污染类，这些都将是该法立法的重点内容。
　　
　　（二）整治措施义务人
　　
　　不同于日本《土壤污染对策法》将土地整治措施义务人规定为土地所有人，笔者认为应该将土地污染者、土地使用者或管理者、政府（一定条件下）。笔者认为首先因为日本是实行土地私有制的国家，私人拥有国内大部分的土地，与此相关的是土地所有者对土地的控制权，私人财产神圣不可侵犯，未经允许不得非法进入私人所有的土地。将土地所有人规定为污染整治措施的第一义务人，更有利于及时对污染土地进行有效的防治措施。其次，土地所有人担心自己受到污染的土地贬值，会更积极的实施整治措施，履行整治义务。再次，将土地所有人规定为土地整治措施义务人，会促使土地所有人在转让其土地使用权时更谨慎的选择相对人，倾向对土地污染小而排斥可能会对土地造成污染的相对人，在转让协议中也会约定有关土壤污染的条款，积极的预防土壤污染。
　　
　　由于我国实行的是土地的国家所有制和集体所有制，国家和农村集体组织是土地的所有人，而国家和集体只是抽像的集合体，无法对土地实行直接的占有和利用，其行使土地所有权主要是通过出让等方式将土地的使用权让渡给具体的土地使用人。将这种抽像的土地所有人规定为土地整治措施义务人是十分困难的。而且“污染者负担”原则一直是我国环境法的基本原则之一，污染者大多是各个具体的土地的使用权人，其对土地有直接的控制和使用权，将其规定为土壤污染的整治措施义务人，更能有效的使责任得到实现。所以，将土地的污染者而非土地所有人规定为土壤污染的整治措施义务人，更符合我国的基本国情，也符合我国环境法的“污染者负担”的基本原则。
　　
　　笔者认为，应该对土地污染者实行无过失责任或严格责任原则，即不论其行为是否有过错，均应该承担责任。同时，为了更及时的发现和及时的对污染地块采取整治措施，土地使用者和管理者对其使用或管理的土地的状况，有及时向主管机关报告的义务。针对工业用地，土地使用者或管理者由于其从事相关的工业经营，对相关知识有一定了解，同时其对该地块有实际控制权，所以当土地污染者还未查明时，土地使用者或管理者要负有污染情况调查和及时采取整治措施的义务，在查明污染者时，其可以向土地污染者追偿。同时，土地所有者或管理者承担过错责任原则，即在其对污染有过错的情况下与污染者承担连带责任，承担责任后其可以就污染者应承担的份额向查明的污染者追偿。针对农业用地的污染，由于农业用的使用者的经济能力和相关知识的缺乏，在土地使用者或管理者向有关机构报告后，政府因该承担及时采取措施防治污染的扩大的义务，相关费用在查明污染者后向其追偿。无论工业用地污染还是农业用地污染，当无法查明污染者时候，土地污染的整治措施义务就应该由政府来承担，政府可以建立专项的基金，用于该种情形下土壤污染的整治。
　　
　　（三）加快土壤污染防治法配套法规、标准的制定
　　
　　为配合《土壤污染对策法》的实施，日本政府在其颁布的同年先后颁布了《土壤污染对策法施行令》和《土壤污染对策法施行规则》，对《土壤污染对策法》中的相关制度进行了更为详细和更具有操作性的规定。这两部法令的颁布实施，对《土壤污染对策法》的有效实施和执行发挥了很大的作用。所以，借鉴其实施经验，我认为在制定出土壤污染防治法后，应加紧制定其配套实施法规，尤其是土壤质量标准的制定。
　　
　　之所以提出土壤质量标准的制定，土壤污染质量标准是土壤污染认定的标准。目前我国进行的土壤监测和评价中，采用的方法大多由两种：一是宜土壤背景值作为基准，认为超过土背景值上限值的就是土壤污染，这是以污染物增加为基础的，据此统计出的面积会较大一些。二是采用GB-15618——1995土壤环境质量标准，其中涉及8种重金属（镉、镉、汞、砷、铜、铅、锌、镍）及六六六和DDT两种农药。这种评价是一可能影响农业生产、人体健康为基础，以此统计的面积则较小[5]。现行的这种标准不适合作为认定土壤污染的标准，首先，GB-15618——1995制定于1995年，距今已经十多年，它规定的种类等不是很齐全，缺乏有机物项目的规定，无法全面的认定目前存在的土壤污染；第二，它只是单一地规定了土壤的等级分类，未对土壤污染的标准作出明确的规定，这对土壤污染的界定十分不利。此外，国家环境保护总局1999年颁布了“工业企业土壤环境质量风险评价基准”（HJ/T25－1999），该标准包括了89种有机物和无机污染物，该标准存在的明显问题是标准值偏大，不适用于工业企业土壤污染控制的要求[6]


【作者简介】
窦小利，武汉大学环境法研究所，湖北武汉。


【注释】
[1]武汉大学环境法研究所《中华人民共和国土壤污染防治法》起草研究成果汇编（一），2007年1月
[2]黎莲卿、玛利亚·索科罗·Z.曼圭亚特主编：《亚太地区第二代环境法展望》，法律出版社2006年4月。
[3]林玉锁：《土壤环境安去及其污染防治对策》，载《环境保护》2007/1A
[4]夏家淇、骆永明 《我国土壤环境质量研究几个值得探讨的问题》载《生态与农村环境学报》2007年第1期
[5]朱立志：《农村土地污染防治补偿机制的法律思考》，载《环境保护》2007/1A
[6]万本太：《全国土壤污染状况调查有序进行》，载《环境保护》2007/2AB
[7]杨登仁 《日本土壤及地下水污染相关法令介绍》 //www.ftis.org.tw/eta/tech_platform/pdf/item2f-3h.pdf 2007-6-20
 
【参考文献】
[1] 本部分数据引自厦门大学日本研究所网站 //japan.xmu.edu.cn/
[2] 1955年至1972年，在日本富山县神通川流域，由于冶炼厂排放的含镉废水污染了河水，两岸居民用河水灌溉农田，致使土壤含镉量明显增高。居民食用含镉量高的稻米和饮用含镉量高的河水而中毒，导致肾和胃受损。由于患者经常“哎吆—哎吆”地呼痛，日本人便把这种病称为“哎吆—哎吆”病，也就是“痛痛病”
[3] 平成17年12月日本环境省水·大气环境局发布：《平成15年度土壌汚染対策法の施行状況及び土壌汚染調査・対策事例等に関する調査結果の概要》
[4]数据来源：译自日本环境省网//www.env.go.jp/en/
[5] 夏家淇、骆永明 《我国土壤环境质量研究几个值得探讨的问题》载《生态与农村环境学报》2007年第1期，第2页。
[6] 林玉锁 《土壤环境安去及其污染防治对策》，载《环境保护》2007—1A，第38页。
[7]杨登仁《日本土壤及地下水污染相关法令介绍》//www.ftis.org.tw/eta/tech_platform/pdf/item2f-3h.pdf 2007-6-20
[8]数据来源：译自日本环境省网//www.env.go.jp/en/