土地污染中的救济问题分析

【摘要】　　土地污染纠纷属于环境侵权的范畴，但在现有的环境侵权理论和实务中，缺乏对土地本身的救济机制。本文从一起土地污染纠纷入手，分析为什么当事人在提出人身、财产保护的同时，不关注对土地本身的救济，并提出相应解决措施。以期对我国环境侵权理论的完善、土地污染纠纷处理和责任机制的健全提供思路。
【英文摘要】The dispute on the land pollution is belongs to the environmental right infringement. But it is a blank in relieving the land itself in our theory and practice in environmental right infringement. This article analyses the reasons of the blank according a case. And then provides some suggestions to consummate the theory of the environmental right infringement and make the land recourse continueable use.
【关键词】土地；污染；救济机制
【英文关键词】the land; pollution; relief system
【写作年份】2007年


【正文】
　　一、我国土地污染救济的现有状态
　　
　　工业化生产给我国的经济带来了巨大的增长，但随之而来的环境污染问题也是日益严峻。近年来，由于环境污染导致的纠纷越来越多，人们运用法律手段来维护自己的环境利益也渐渐得到重视。环境法制从无到有，从弱小到壮大，都无不与解决环境污染纠纷的实际需要有关。但是，环境法制的不健全也给环境污染纠纷的解决带来许多问题，如：社会不公正、资源浪费等。
　　
　　在土地污染防治和救济方面，我国的立法还存在许多空白，特别是工业生产的排放给土地造成污染，当事人依现有的法律法规请求的损害赔偿中，只包括对人身、财产方面的救济，而没有对土地本身的救济。这对于保护土地这一具有稀缺性、不可再生性的资源来说，是极为不利的。以下案例反映了我国目前在土地污染诉讼中，对土地本身的救济状态：
　　
　　案情简介——
　　
　　2004年4月6日，原告孟成祥、孟成贵兄弟二人承包了被告陕西华圣企业（集团）股份有限公司十亩土地，该地有机井一口，并有一条水渠与被告洗苹果的排水口相连，原告承包后一直用井水灌溉。2004年6月30日早晨，原告所种植的莲菜全部枯死，经调查系被告在未通知原告的情况下，大量排放含氮氨的废水所致。被告还于2004年7月2日早上，单方切断了机井的电源，造成莲菜地干涸。故原告起诉至西安市未央区人民法院，要求被告赔偿其莲菜损失5万元，并承担诉讼费用。被告辩称，其排放的污水符合有关规定标准。原告所种蔬菜枯死系其擅自引用华圣公司排放的污水灌溉所致，是原告自身的责任与华圣公司无关，华圣公司不应承担赔偿责任。其也不存在单方断电之事，故要求法院驳回原先的诉讼请求。
　　
　　处理结果——
　　
　　西安市未央区人民法院经过查证后，做出如下判决：被告华圣公司擅自排放超过国家排污标准的污水致原告莲菜枯死，造成损失，应承担主要赔偿责任。所辩称与其无关的理由不能成立。原告在种植莲菜过程中应当预见到用被告排放的工业污水灌溉可能对农作物会造成损害，但仍然将被告排放的污水作为主要的灌溉水源，对莲菜枯死也有一定责任，莲菜枯死损失费用经鉴定为26459元，该损失应由原、被告按2：8的比例承担。由华圣公司承担21167.20元，原告承担5291.80元。[1]
　　
　　
　　从该案中我们可以看出：原告在起诉中只要求被告赔偿莲菜损失费用5万元，而没有提及对其承包的土地的补救、恢复请求，法院也就相应地只对蔬菜枯死损失做了判决。也就是说，原告只关注其受到的财产方面的直接经济损失，但没有考虑过对土地这一资源如何进行救济和补偿。据西安市未央区环保监测站2004水字委第8号监测报告显示，莲菜地有两项指标不合格：PH碱性超标；氨氮超标4.39倍。这样的损害并没有造成土地的价值完全散失，通过一定的补救方法还可以恢复其利用。如果判决后该土地承包合同还未到期的话，原告是否可以提出要求被告清除污染物，或赔偿因恢复土地使用价值所支付的费用？如果可以的话，是什么导致原告——土地使用人对土地本身的价值毫不关心呢？
　　
　　二、土地救济机制缺失的原因
　　
　　首先，长期以来，人们关注土地的价值时，偏重于其经济方面的价值而忽视了其重要的生态价值。土地为人类创造了大量的财富，马克思对土地有一句经典描述“劳动是财富之父，土地是财富之母”反映了人类对土地重要性的认识。但是，如果土地的生态价值遭到破坏，其功能就会减弱或是丧失，也就不能够给人类创造财富。但现在，过分追求经济效益而忽视土地生态功能的案件大量存在，如不合理的开采、挖掘等。
　　
　　其次，我国特有的土地所有权制度造成我国土地权利性质不清、土地权利主体不清。而土地权属制度的缺陷，引起土地使用权人对土地的完整性价值漠不关心。特别是在农村，农民对所承包的土地享有什么权利是理论界和实务界争议不明的问题，有的认为农民基于土地承包经营合同对土地享有的是债权，有的则认为农民对土地享有物权。如果土地承包权是物权，物权是对世权，可以对抗任何人。当土地受到污染导致地力下降，物权人可以通过行使物权请求权要求行为人排除妨害或者恢复原状；如果土地承包权是债权，权利人不能行使物权请求权要求行为人排除妨害或者恢复原状，只能要求行为人赔偿因污染造成的经济损失，因为债权是对人权，只能对抗债务人，不能对抗债务人以外的其他人，只有土地所有权人可以对行为人行使物权请求权。在土地承包经营权是债权的情形时，土地承包经营人由于自身利益受到影响希望行使物权请求权但因法律障碍而无从提出，而土地所有权人虽有权提出物权请求权但因自身利益没有受到影响而不愿提出。就算土地所有权人对土地的污染提出救济，但是农村集体经济组织在实际上是一个虚位的概念，[2]是我国特有的制度化的产物，我《民法通则》、《土地管理法》、《农村土地承包法》中，对“农村集体”的界定存在不协调之处，到底谁有权行使救济权是不确定的。所以，由土地所有人对侵害者提出土地侵权救济在现实中是不可能的。
　　
　　再次，我国没有制定专门的土地污染预防和救治方面的法律法规，而现有法律对土地的破坏、污染本身没有规定专门的救济机制。我国环境法制发展到今天，已经取得了丰硕的成果，在污染防治法中，制定了《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《噪音污染防治法》、《海洋污染防治法》、《固体废物污染防治法》，在这些法律中，对相关环境客体的污染预防和救济都作了规定。但是没有出台针对土地污染救济的法律。而在现有的法律法规中，对土地污染的相关规定也不健全，如我国《农村土地承包法》第十七条规定了承包方应承担“依法保护和合理利用土地，不得给土地造成永久性损害”的义务，但没有规定相应的法律责任，且在实际中，对土地造成“非永久性损害”的情况更多，而这一情况显然不能适用上述条文。同样，《土地管理法》、《农业法》、《农田保护条例》等法律法规都没有对土地污染的责任作出规定。
　　
　　最后，我国现行环境污染侵权救济制度不完善。土地污染属于环境侵权的范畴，在解决土地污染纠纷时，应适用环境侵权的相关法律，但是，现有环境侵权救济制度并不完善。环境侵权具有双重间接性，也就是说，环境污染物的排放并不能像一般侵权行为一样直接对受害者产生侵害，而是通过污染一定的环境媒介，并由该环境媒介对受害者造成损害。可以说环境侵权侵害的是两个客体：一个是环境媒介，一个是受害者本身。我国现有的环境侵权一般都体现出对受害者人身权、财产权的救济，但没有体现出对被侵害的环境媒介的救济。究其原因，主要是由于环境媒介无法量化，其权利主体也过于宽泛，如空气污染、噪音污染等。但是，作为可以被量化、甚至可以作为物权客体的土地来说，其损害也得不到相应的救济，则反映了我国环境侵权救济机制中存在的不足。
　　
　　三、在土地污染纠纷中对土地本身进行救济的对策
　　
　　对土地的救济实际上就是要突破现有的环境侵权救济理论，体现对土地资源的保护，并树立生态化的救济机制：
　　
　　（一）救济主体
　　
　　救济主体分有行使救济权的主体和实施救济的主体两方面。行使土地救济权的主体应当是享有土地权利的主体。我国的土地分为国家所有和集体所有，个人、企业可以成为土地的使用权人。对于国有土地而言，一般由基于出让或划拨取得国有土地使用权的使用权人来行使对土地的救济权。而在集体土地，对于农民基于土地承包经营合同取得的土地使用权的性质究竟属于债权还是物权，这个问题在新颁布的《物权法》作了规定，农村土地使用权属于用益物权的范畴，肯定了物权的权利人（包括所有人和使用人）在物权遭到侵害的时候都有提出物上请求权的权利。所以，《物权法》的颁布，为土地救济机制的建立提供了主体资格的保障，农民作为用益物权人，可以对侵害土地使用权的行为提起物上请求权。在本案中，原告通过租用的方式取得了土地的使用权，是该土地的直接使用权人。虽然在导致本案中十亩土地污染的原因中，原被告双方都负有一定的责任，但是原告是土地的直接使用者，在起诉的时候应当由原告来行使对土地的救济权。
　　
　　实施救济的主体则依一般的侵权理论来说，应该是加害方。但由于土地污染造成的损失往往比较严重，单靠加害者一方的救济，有时不能从根本上解决问题，而且加害方的救济方式单一，即停止侵害，并以金钱损害赔偿的方式弥补受害者，这只是对土地使用人的救济，而没有体现对土地本身的救济。所以还需要国家和社会的力量来实施救济，在弥补了土地使用人的损失的同时，以各种方式来尽可能以恢复土地的使用价值，保证土地的的可持续利用。
　　
　　（二）救济客体
　　
　　在一般的民事侵权情况中，只包括对受到损害的人身权和财产权的救济。而对土地污染侵权的救济则要突破这个范围：在原有的对人身权、财产权救济的基础上，加上对被污染的环境媒介——土地的救济。污染受害者在土地污染纠纷案件中，一般通过损害赔偿金的方式寻求对其人身健康权、遭受的直接经济损失（在土地上实际投入的经济价值的损失）和间接经济损失（预期可得收入的损失）的赔偿。笔者主张在此基础上增加对土地本身的救济：在土地有受到侵害的危险的时候，权利人可提出排除侵害之诉；在受到污染而未完全散失土地功能时，可要求加害者清除污染物，恢复原状；而如果造成了土地不可挽回的损失，则要求加害者通过金钱赔偿的方式对受害者给予补救。本案例中，原告可以在提起莲菜损失赔偿之诉的同时提出对受到污染的土地的侵害排除要求，以维护土地的利用价值。也就是说增加土地的生态价值的补救，以最大化程度恢复土地的功能性，以保护我国有限的土地资源。
　　
　　（三）救济方式
　　
　　针对土地资源的稀缺性和不可逆转性，对土地的救济应该以最大限度减少污染破坏为原则。停止侵害、排除妨害、恢复原状的救济方式应该优于损害赔偿请求权，也就是说对土地的事前、事中救济优于事后救济。在土地使用人发现土地有被破坏、被污染之虞时，就可以通过向企业维权、向行政机关反映等方式来行使救济权。阻止危害的发生或将可能发生的危害控制在最小的范围内。当然，如果因造成侵害动辄全部停产或关闭，也不符合社会发展的要求，为了兼顾社会发展和环境利益的保护，可以采取一些调和性的环境侵害排除制度，如权利人通过法院或行政机关，要求限制工厂的营业时间，责令安装或改善污染防治设施，禁止部分加害活动等。另外，在造成了侵害后果后，如果土地还有可能恢复利用的可能，则要尽可能地能过各种技术手段和科学的方法，使其恢复使用价值。只有当土地污染造成重大损失，土地无法恢复其使用价值时，才可以行使金钱损害赔偿请求权，以补偿权利人的损失。
　　
　　（四）救济途径
　　
　　救济途径依方式的不同可以分为公力救济和私力救济两种。私力救济是当事人通过协商、谈判的方式自行解决纠纷的方式。一般适用于争议较小、损害不大、当事人双方权利义务关系明确的案件。由于土地污染纠纷往往涉及面广，受害者人数众多，通过当事人自行协调、谈判的方式不一定能取得很好的效果，而通过国家公力救济手段——行政调解、诉讼等方式，具有权威性、公正性、专业性，也逐渐成为当事人首选的救济方式。本案中，由于被告是超标排放污染物，情节比较严重，因此原告在提出民事诉讼之前，也可以通过信访、申诉等方式向环境保护行政管理机关，反映被违法排污的事实，请求环境保护行政管理机关对华圣公司的行为给予行政制裁。当然这样方式主要是对排污企业进行处罚，以防治其继续产生危害，而要对受害当事人进行补偿，还需要通过行使诉讼或行政调解的方式，来要求加害人承担民事责任。这两种救济途径中需要完善的是，在事前、事中救济中，环境保护行政管理机关或人民法院应发挥其应有作用，对权利人提出请求给予及时的审查，对正在或将要造成的环境侵害进行有效的制止，或是强制侵权行为者采取必要的措施减少污染的排放。由于物权请求权不受诉讼时效的限制，所以，土地权利人可以在权利遭到侵害或有侵害之虞的任何时候请求权利的保护，并且不受实际损害发生的限制。
　　
　　另外，如果加害者的污染行为触犯了刑法，则应该由检察机关介入纠纷中来，以国家公权力的方式对污染企业提出刑事诉讼，受害的群众则可以在刑事诉讼中提出刑事附带民事诉讼，以获得相应的民事赔偿。
　　
　　（五）责任方式
　　
　　在一般的民事侵权中，由加害者来承担责任，受害者有对损害后果也负有责任的，应当合理分担损失。在危害性不强、损害后果不是很严重的土地污染纠纷中，可以参照一般的环境民事侵权责任来分担损害责任。但是在重大的土地污染事故中，土地被污染的面积广、遭到丧失功能的严重损害，侵害者对此要承担的责任是不可估量的。而污染施加者一般又是企业单位，它在经济发展中创造着社会财富，由于科技发展水平的限制，产生污染是不可避免的，而如果要把土地污染造成的损害的全部责任都加在企业身上，则可能导致企业无法生存，从而影响经济发展。另外，造成污染的原因较为复杂，常常不是因一个企业的排污行为造成，而往往是多个企业综合排放所致，无法确定每个企业的责任。所以，有必要建立一个社会化的责任方式，在生产企业设立时，就为其以后可能造成的损害承担责任，同时，也为受损失的权利人得到应有的救济提供可能。这样的社会化救济方式有环境责任保险、通过发行环保彩票等。前者是通过强制企业交纳环境责任保险费，在有污染损害事故发生的时候，由具有环境责任保险职能的保险公司优先赔偿当事人受到的损失，及时地挽救受到污染损害的土地或是及时治疗受害者的疾病，以防止损害的扩大化。后者通过发行彩票、募捐等方式是向公众募集基金建立环境损害的公共补偿制度，由特定的环境保护组织专项管理，统一支付使用，以社会化的方式实现对被污染的土地的救济。当然这样的社会化救济方式还有赖于我国环境侵权的社会化救济方式的建立。


【作者简介】

龚袭，女，云南普洱市人，昆明理工大学法学院05级环境资源保护法专业研究生。
 

【注释】
[1]刘俊：《中国土地法理论研究》，法律出版社，2006．
[2]邱聪智：《公害法原理》，台湾三民书局，1984
[3]张梓太：《环境法律责任研究》，商务印书馆，2004
[4]张新宝：《中国侵权行为法》，中国社会科学出版社，1998
[5]王明远：《环境侵权救济法律制度》，中国法制出版社，2001
[6]邹雄：《环境侵权救济制度研究》，中国环境科学出版社，2004
 
【参考文献】
[1]选自：西安市未央区人民法院：（2004）未民初字第1767号民事判决书
[2] 刘俊：《中国土地法理论研究》，法律出版社2006年版，第136页