中国耕地污染防治立法研究

【摘要】　　耕地是土地的精华，是数量和质量的统一。我国《土地管理法》第四章对耕地大部分是数量的保护，体现着“占多少，垦多少”原则，而对耕地质量下降关注不多，质量的下降和数量的减少对农业生产的危害实质上是没有区别地。而耕地质量下降主要表现为耕地污染。现行有关耕地污染防治的法律法规大都是原则性、概括性的规定，过于抽象化，未形成系统，缺乏操作性，又没有配套实施的措施，管理体制、时效和法律责任规定也不科学，亟须制定完善的《耕地污染防治法》。
【英文摘要】Farmland is the soul of the earth, and the unification of both quantity and quality. The law and the statute about the prevention of the pollution of the farmland are generally fundamental and recapitulative, which is excessive abstractive but not systematical and certainly make it hard to operate, and the absence of the implementary measures even make the situation worse. The system of the management、the effective time and the who take the responsibility of the law are not scientific. The establishment of perfective《The Law of Prevention of the Farmland Pollution》 should on the calendar of the government。
【关键词】耕地；土壤；污染防治
【英文关键词】farmland; soil; prevent the contamination
【写作年份】2007年


【正文】
　　我国在保护耕地数量动态平衡方面成效显著，相关法律法规比较健全，但对耕地质量的保护大多是原则性、概括性的规定，操作上存在明显不足，导致耕地质量下降，其中主要表现为耕地污染。这势必使农业的可持续发展失去最重要的物质基础，同时与我国循环经济发展模式和构建和谐社会理念是相违背的。国家颁布了《环境噪声污染防治法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》等，对耕地污染防治却没有专门的法律规定，因此，迫切需要对其制定相应的法律规范，加以引导和科学规范。
　　
　　一、当前我国耕地及其污染现状
　　
　　（一）耕地概述
　　
　　1、耕地的定义。
　　
　　当前通用的耕地定义出自全国农业区划委员会和原国家土地管理局制定的《土地利用现状调查技术规程》（以下简称《规程》）。《规程》将耕地定义为是指种植各种农作物的土地，它是人类所需食物的主要源泉，是农业生产发展的重要物质基础。包括新开荒地、休闲地、轮歇地、草田轮作地；以种植农作物为主，间有零星果树、桑树或其他树木的土地；耕种三年以上的滩地和海涂，耕地中包括南方宽小于1.0米，北方宽小于2.0米的沟、渠、 路和田埂。《规程》还将耕地分为5个二级地类：灌溉水田、望天田、水浇地、旱地和菜地。国土资源部正在制定新的国家标准，对土地利用类型及耕地的二级分类进行重新划分。
　　
　　2、耕地自然土壤的类型。
　　
　　A、土壤的纬度地带性分布。
　　
　　（1）红壤。红壤是我国分布面积最大的土壤，它分布在长江以南的广阔低山丘陵地区，包括江西，湖南的大部分地区，除此之外，在云南，广西，广东，福建，台湾的北部以及浙江，四川，安徽，贵州的南部都有红壤的分布。红壤的形成以富铁、铝化过程为基础，生物小循环是肥力发展的前提，这两个过程构成了红壤特殊的形状和剖面特征。
　　
　　（2）砖红壤。分布于热带海南岛、雷州半岛、云南和台湾南部。专红壤的富铁铝化作用比红壤更加强烈；生物小循环特别迅速，营养物质周转利用特别快。
　　
　　（3）赤红壤。分布南亚热带即福建、台湾、广东、广西和云南的南部，是红壤和砖红壤的过渡地区。
　　
　　（4）黄壤。分布于在中亚热带山地，在南亚热带和热带的山地也有分布，主要以四川、贵州两省为主。其富铁铝化作用较红壤微弱。因排水不良，空气湿度大，土壤经常处于湿润状态，土壤中氧化铁受到强烈的水化作用，形成多水氧化铁，使土壤呈黄色。
　　
　　（5）黄棕壤。分布在北亚热带常绿阔叶林或落叶林下，主要分布在江苏、安徽、湖北北部、陕西南部。
　　
　　（6）棕壤。地处暖温带湿润地区，纵跨辽东半岛、山东半岛，也出现在半湿润、半干旱地区的山地中，在秦岭、燕山、伏牛山、吕梁山、太行山等一些山脉的垂直中有棕壤的分布。棕壤适合种植各种果树，如苹果、梨、桃、李等。
　　
　　（7）褐土。分布于在暖温带半湿润和半干旱的山地和丘陵，垂直分布于棕壤带之下。
　　
　　（8）暗棕壤。是温带湿润地区针阔混交林下发育的土壤。分布在大兴安岭东坡、小兴安岭、长白山和完达山，其次分布在暖温带和亚热带的山地垂直带中。
　　
　　（9）棕色针叶林土。是寒温带针叶林发育的土壤，主要分布在大兴安岭的西坡。
　　
　　（10）潮土。属非地带性土类。土壤的形成与地下水紧密相关，地下水位浅使土壤长期处于毛管水饱和状态。分布在我国的温带和暖温带地区的冲积平原、沟谷阶地上。黄淮海平原、长江中下游冲积平原分布面积最大。
　　
　　B、土壤的经度地带性分布。
　　
　　（1）温带土壤带依次为：暗棕壤—黑土—黑钙土—栗钙土—棕钙土—灰漠土—灰棕漠土。
　　
　　（2）暖温带土壤带依次为：棕壤—褐土—黑垆土—灰钙土—棕漠土。
　　
　　3、依照《全国第二次土壤普查工作分类暂行方案》规定的标准，我国现行耕地土壤的分类。
　　
　　采用多级分类制，有土纲，亚纲，土类，亚类，土属，土种，变种7级。前4级属土壤分类的高级分类单元，后3级属于基层分类单元。
　　
　　（1）土纲——根据主要成土过程产生的或影响主要成土过程的性质划分。共14个土纲，灰土纲，火山灰土纲，铁铝土纲，变性土纲，干旱土纲，盐成土纲，潜育土纲，均腐土纲，富铁土纲 ，淋溶土纲，雏形土纲，新成土纲。
　　
　　（2）亚纲——土纲的辅助级别，主要根据影响现代成土过程的控制因素所反映的性质。如雏形土纲，根据水分状况又分为；潮湿，干润，湿润，常湿。
　　
　　（3）土类——亚纲的续分，土类类别多反映主要成土过程强度或次要成土过程或次要控制因素的表现性性质划分。
　　
　　（4）亚类——土类的辅助级别，主要根据是否偏离中心概念，是否具有附加过程的特性和是否具有母质残留的特性来划分。如：石灰性，酸性，含硫等。
　　
　　（二）耕地污染的界定
　　
　　1、耕地污染的定义。
　　
　　耕地污染是指耕地受到大气酸雨或富含有毒有害物质水的侵蚀，恶化了土壤原有的理化性状和丧失了生产潜力，导致耕地上的农林副产品对人畜禽渔的危害。又可以理解为：有毒污染物通过大气、水和生物直接或间接地向耕地土壤排放，超过耕地土壤环境容量，从而打破了耕地土壤内部系统的平衡，引起土壤结构和功能发生变化的过程。换句话来说，耕地被污染的过程就是有毒物质改变了耕地土壤的理化性质，使耕地“中毒”的过程。
　　
　　2、不同类型耕地土壤污染的差异。
　　
　　不同类型耕地土壤的起源及发育条件各不相同，因而有机质含量、集聚其中的生物体的种类和活动以及由此组成的生物过程强度等方面均有差别，并且每种类型的土壤有其固有的酶活性水平。红壤呈酸性，强酸反应。丘陵红壤一般氮、磷、钾的供应不足，有效态钙、镁的含量也少，硼、钼也很贫乏。红壤比黄壤年平均气温高而排水较好，故含水氧化铁与铁的活化度均较黄壤低，但矿物风化度较黄壤深而富铝化过程较强。其它类型的土壤也有各自独一无二的特点。
　　
　　由于耕地土壤存在不同类型，导致其组成成分具有复杂性和土壤物理化学性状（pH、Eh等）等存在差异，造成工业“三废”、重金属、农药、化肥以及其他污染物在土壤环境中形态的复杂和多样性。比如金属不同形态，其生理活性和毒性均有差异，其中以有效态和交换态的活性、毒性最大，残留态的活性、毒性最小，而其他结合态的活性、毒性居中。因此，各种污染物在不同类型土壤中容量有可能相同，但造成耕地污染程度不同。有些污染物在某地区土壤中残留量高，却没有造成土地污染，但在另外地区土壤中残留量低的时候却造成土地严重污染。
　　
　　这就要求我们在防治土壤污染时，针对不同类型的土壤，要结合当地土壤成分比例的实际情况，采取适合当地的标准体系。
　　
　　（三）我国耕地污染的现状
　　
　　据国家环保总局统计，目前全国受污染的耕地约有1.5亿亩，其中，污水灌溉污染耕地3250万亩，固体废弃物堆存占地和毁田已超过200万亩，合计约占耕地总面积的1/10以上，并且多数集中在经济较发达的地区[1]。据报道，受镉、砷、铬、铅等重金属污染的耕地面积近2000万hm2，约占总耕地面积的1/5，其中工业“三废”污染耕地1000万hm2。例如：某省曾对47个县和郊区的259万hm2耕地(占全省耕地面积的2/5)进行过调查，其结果表明，75%的县已受到不同程度的重金属污染的潜在威胁，而且污染趋势仍在加重。污水灌溉等废弃物已造成大面积农田的土壤污染。如沈阳张士灌区用污水灌溉20多年后，污染耕地2500多hm2，造成了严重的镉污染，稻田含镉5～7mg/kg。天津近郊因污水灌溉导致2.3万hm2农田受到污染。广州近郊因为污水灌溉而污染农田2700hm2，因施用含污染物的底泥造成1333hm2的土壤被污染，污染面积占郊区耕地面积的46%。20世纪80年代中期对北京某污灌区进行的抽样调查表明，大约60%的土壤和36%的糙米存在污染问题。另一方面，全国有1300～1600万hm2耕地受到农药的污染[2]。湖北省荆门市的最大工业废水及生活污水，把竹皮河水变成了酱色区，所含的氟、铅、硫化物等十几种有害物质，皆大大超过人畜饮用标准，鱼虾鸭鹅基本绝迹，4700亩农田和1500亩水面因污染而撂荒。湖冲村一位农民承包了6亩稻田，收获的5000多斤稻谷竟然变成了黑色，连鸡、猪都不吃[3]。总之，目前耕地污染严重，形势紧迫，必须进行治理。
　　
　　（四）耕地污染的特点
　　
　　耕地主要由土壤组成，土壤的组成包括固相（矿物质、有机质）、液相（土壤水分或溶液）和气相（土壤空气）等三相物质四种成分有机地组合成一起，具有天然肥力和生长植物物质的能力，是一种农业生产资源，更是一种环境要素[4]。
　　
　　耕地污染，主要表现为土壤环境的污染。土壤环境是一个开放体系，与其他环境要素间进行着物质和能量的交换，据研究，大气、水等其他环境要素的污染90﹪最终都要归于土壤污染，土壤污染的影响是最根本性的[5]。因而耕地环境污染情况比较复杂，具有隐蔽性和滞后性。大气、水和废弃物污染等问题一般都比较直观，通过感官就能发现。而土壤污染则不同，它往往要通过对土壤样品进行分析化验和农作物的残留检测，甚至通过研究对人畜健康状况的影响才能确定。因此，土壤污染从产生污染到出现问题通常会滞后较长的时间，因此土壤污染问题一般都不太容易受到重视。如日本富山骨痛病，经过了10～20年之后才被人们所认识。
　　
　　1、耕地污染具有累积性。
　　
　　污染物质在耕地土壤中不像在大气和水体中那样容易扩散和稀释，容易在耕地土壤中不断积累从而超标，并且使耕地土壤污染具有很强的地域特性。例如辽宁省铁岭市丽盾小区的200多户居民在入住不到一年里，先是感觉自家的水中有一种“淡淡的汽油味道”。此后，小区中的居民开始感觉到皮肤奇痒，还伴有脱发、乏力等症状。获悉此事后，当地疾病控制中心和环保等部门前去进行了调查，发现小区的生活及取暖用水是由开发商通过自备井供给的，而自备井水中的异味，主要来自双环戎二烯、苯、甲苯、甲基噻吩4种有机物。这些有机物从何而来？原来，与小区相邻处原是一个造纸厂，曾发生过苯桶泄漏。如今造纸厂虽已搬迁，但地下水的污染却仍然存在。
　　
　　2、耕地污染具有不可逆转性。
　　
　　耕地污染和破坏一旦发生，往往难以消除和恢复，甚至具有不可逆转性 。例如重金属的污染、地下水的污染就很难消除；有机化学物质的污染需要较长的时间才能降解；由于植被破坏造成的水土流失、土壤沙漠化或者物种的灭绝，也很难恢复或者根本无法恢复。
　　
　　3、耕地污染具有难治理性。
　　
　　大气和水体受到污染，切断污染源之后通过稀释和自净化作用有可能使污染问题得到解决，但是耕地土壤中的难降解污染物则很难靠稀释作用和自净化作用来消除。土壤污染一旦发生，仅仅依靠切断污染源的方法则往往很难恢复，有时要靠换土、淋洗土壤等方法才能解决，其他治理技术可能见效较慢。因此，治理耕地污染土壤通常成本较高，治理周期较长。
　　
　　（五）耕地污染的危害
　　
　　1、耕地被污染后会产生诸多不利的影响。
　　
　　一是粮食及农产品安全受到威胁，进而影响人类自身健康；二是耕地的生产能力下降，造成产量、效益的下滑；三是耕地的复种能力下降，部分耕地有可能丧失耕作能力；四是对我国生态环境质量造成严重损害，耕地的生态功能和农村景观会受到侵害。
　　
　　2、被污染的耕地，在流行病学上被视为特别危险的物质。
　　
　　被污染的耕地是蚊蝇孳生和鼠类繁殖的场所，而蚊、蝇和鼠类又是许多传染病的媒介，能传播伤寒、副伤寒、痢疾、病毒性肝炎等传染病。这些传染病的病原体随病人和带菌者的粪便以及他们的衣物、器皿的洗涤污水污染土壤。通过雨水的冲刷和渗透，病原体又被带进地面水或地下水中，进而引起这些疾病的暴发流行。
　　
　　3、耕地被有毒化学物污染后，人、畜通过饮水和食物可引起中毒，进而影响居民的健康。
　　
　　主要是通过农作物、地面水或地下水对人体产生影响。在生产过磷酸钙工厂的周围，土壤中砷和氟的含量显著增高；铅、锌冶炼厂周围的土壤，不仅受到铅、锌、镉的严重污染，而且还受到含硫物质所形成的硫酸的严重污染。任意堆放的含毒废渣以及被农药等有毒化学物质污染的土壤，通过雨水的冲刷、携带和下渗，会污染水源。
　　
　　4、耕地被放射性物质污染后，通过放射性衰变，能产生a、β、γ射线。
　　
　　这些射线能穿透人体组织，使机体的一些组织细胞死亡。这些射线对机体既可造成外照射损伤，又可通过饮食或呼吸进入人体，造成内照射损伤，使受害者头昏、疲乏无力、脱发、白细胞减少或增多，发生癌变等。被有机废弃物污染的土壤还容易腐败分解，散发出恶臭，污染空气。有机废弃物或有毒化学物质又能阻塞土壤孔隙，破坏土壤结构，影响土壤的自净能力；有时还能使土壤处于潮湿污秽状态。
　　
　　（六）耕地污染的原因分析
　　
　　1、从耕地污染源分析
　　
　　（1）生产性污染源。
　　
　　（2）工业生产中排放的“三废”、交通运输工具排放的废弃物。
　　
　　工业废水、废气和废渣，尤其是化工、橡胶、造纸等行业的排放物使得大量的耕地被污染。使用含重金属的废水灌溉耕地，而造成土壤污染；含有重金属的粉尘落入土壤，造成耕地污染；使用含重金属的废渣作为肥料造成耕地污染；使用含重金属的农药制剂造成土壤污染；工矿企业排出的尾矿废渣、污泥和城市垃圾在地表堆放或处置过程中通过扩散、降水淋滤等直接或间接地影响土壤，使耕地受到不同程度的污染。
　　
　　（3）农田施用的农药、地膜和过量化肥。
　　
　　据调查2004年农药施用量132万吨，化肥施用量4412万吨。施肥比例失调，氮、磷、钾肥的施用比例为1:0.39:0.22，而世界平均为1:0.6:0.4。有机肥施用量仅占肥料施用总量的25%，而合理比例应占40%左右。微量元素肥料施用面积仅占应施用面积的15%左右[6]。大部分残留的化肥农药进入了水体、土壤及农产品中，并直接威胁到人群的健康。近20年来，我国的农用薄膜用量和覆盖面积已居世界首位。2003年的用量超过60万吨，在发达地区尤甚[7]。
　　
　　（4）放射性污染源。
　　
　　主要是工业、科研和医疗机构排放的液体或固体放射性废弃物，还有大气核爆炸降落的污染物、原子能和平利用所排出的液体和固体的放射性废弃物。
　　
　　（5）生活性污染源。
　　
　　主要是人、畜的粪尿，生活污水和农村的医疗垃圾等。每年产生量约为1.2亿吨的农村生活垃圾几乎全部露天堆放；几乎所有的农村卫生所的医疗垃圾都没有进行分类，那些与普通生活垃圾混在一起的医疗垃圾基本上都是随便倒掉，破坏了农村的环境卫生，对农民的危害很大。由于城市周围理想的垃圾填埋场已经很少了，因此现在很多的垃圾填埋场已经远离了城市，深入到了农村，给农村的环境造成了恶劣的影响，不仅占用了大量的农田，而且造成了大气污染和耕地污染，进而危害到人类及各种生物的生存环境。
　　
　　2、从耕地污染物分析：
　　
　　（1）病原体。
　　
　　主要来自含病原体的人畜粪便、垃圾、生活污水、医院污水、工业废水的污染。凡直接施用未经无害化处理的人畜粪肥和污水灌溉或利用其底泥施肥，都会使耕地土壤受到病原体的污染。
　　
　　（2）有毒物质。
　　
　　A.重金属元素：例如铂、铅、锌等。B.农药:我国使用的农药有90多种，对居民健康危害较大的是有机磷农药、有机氯农药及某些含金属的化肥。C.致癌物质：例如苯、芘。
　　
　　（3）放射性物质。
　　
　　核爆炸可产生半衰期较长的放射性元素,例如锶90(Sr90)半衰期为28a，铯137(Cs137)半衰期为30a，都可在土壤中蓄积而长期污染土壤。
　　
　　3、从耕地土壤污染的类型分析：
　　
　　（1）水型污染。
　　
　　主要是工业废水和生活污水污染土壤。水型污染多是因污水灌田造成的，通过灌田使有害物质污染土壤，有的农作物大量富集某些有害物质,致使人食用后引起中毒。
　　
　　（2）气型污染。
　　
　　大气中的污染物经降雨和沉降污染土壤。主要污染物有铅、铜、砷和氟等。污染常呈现以污染源为中心的椭圆形或带状分布。
　　
　　（3）固体废弃物污染。
　　
　　如垃圾、粪便、工业废渣、化肥、农药等污染土壤。其特点是污染范围比较局限或固定，并可通过风吹和雨淋冲刷污染较大范围的土壤和水体。土壤被某些重金属和农药污染后，有的被土壤吸附，有的变成难溶解的盐类，能较长期地残留在土壤中。如DDT在土壤中分解95%需要10年时间，氯丹需要4年时间。
　　
　　二、国内外耕地污染防治的立法比较
　　
　　（一）国内有关耕地污染防治的法律制度规定及当前研究动态
　　
　　1、我国目前有关耕地污染防治的法律制度规定。
　　
　　目前我国已制定有关环境保护、治理污染的国家法律有6部，资源保护的法律有9部，国家有关环境资源保护的行政法规30多部，环境资源保护方面的行政规章有400多个，但耕地污染防治至今在环境保护和自然资源保护中一直很欠缺。
　　
　　我国现行有关耕地污染防治的法律法规都是原则性、概括性的规定，散见于《环境保护法》、《农业法》、《农产品质量安全法》、《土地管理法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《固体废弃物污染环境防治法》、《矿产资源法》、《基本农田保护条例》和《土壤环境质量标准》当中。①《环境保护法》的规定为：“各级人民政府应当加强对农业环境的保护，防治土壤污染、土地沙化、盐渍化、贫瘠化、沼泽化、地面沉降和防治植被破坏、水土流失、水源枯竭、种源灭绝以及其他生态失调现象的发生和发展，推广植物病虫害的综合防治，合理使用化肥、农药及植物生长激素。”在该条款中“防治土壤污染”是作为农业环境保护的一部分而提出的，是以法律的形式对土壤污染防治做出了原则性规定；②《农业法》第五十八条规定，农民和农业生产经营组织应当保养耕地，合理使用化肥、农药、农用薄膜，增加使用有机肥料，采用先进技术，保护和提高地力，防止农用地的污染、破坏和地力衰退；③《土地管理法》在第三十五条规定各级人民政府应当采取措施，维护排灌工程设施，改良土壤，提高地力，防止土地荒漠化、盐渍化、水土流失和污染土地；④《基本农田保护条例》在第十九条、第二十二条、第二十三条、第二十五条和第二十六条分别对土壤污染防治作了详细规定：（1）第十九条：国家提倡和鼓励农业生产者对其经营的基本农田施用有机肥料，合理施用化肥和农药。利用基本农田从事农业生产的单位和个人应当保持和培肥地力；（2）第二十二条：县级以上地方各级人民政府农业行政主管部门应当逐步建立基本农田地力与施肥效益长期定位监测网点，定期向本级人民政府提出基本农田地力变化状况报告以及相应的地力保护措施，并为农业生产者提供施肥指导服务。（3）第二十三条：县级以上人民政府农业行政主管部门应当会同同级环境保护行政主管部门对基本农田环境污染进行监测和评价，并定期向本级人民政府提出环境质量与发展趋势的报告。（4）第二十五条：向基本农田保护区提供肥料和作为肥料的城市垃圾、污泥的，应当符合国家有关标准。（5）第二十六条：因发生事故或者其他突然性事件，造成或者可能造成基本农田环境污染事故的，当事人必须立即采取措施处理，并向当地环境保护行政主管部门和农业行政主管部门报告，接受调查处理。⑤《土壤环境质量标准》和《关于开展基本农田保护区土壤质量鉴定通知》的规定。规定了土壤环境质量分类和标准分级以及土壤监测的采样方法和分析方法。可以说《土壤环境质量标准》和《关于开展基本农田保护区土壤质量鉴定通知》是具有法律性质的技术规范，是土壤污染防治法律规范中特殊的、不可缺少的组成部分。⑥《农产品质量安全法》第二章对农产品产地安全及农产品GAP种植地点与肥料做了明确要求；并且实行防止因农产品产地污染而危及农产品质量安全的农产品产地管理制度。即对耕地的种植做了明确限制。
　　
　　2、我国当前耕地污染防治法律的研究动态。
　　
　　目前，全国范围的土壤污染状况调查及专项防治工作已启动。这个项目由环保总局和国土资源部共同承担，包括八个专题，总经费预算约为10亿元。计划用三年半左右的时间完成，分三个阶段进行。第一个阶段是准备阶段，主要任务包括调查方案的拟定与论证，制定调查技术规范，落实调查经费等。第二个阶段是到2007年底的实施阶段，主要任务是完成调查工作的野外采样和室内的数据分析工作。第三个阶段是2008年的总结阶段，主要任务是编制调查总报告和各专题报告，全面总结和集成调查成果。
　　
　　著名土壤专家、广东省生态环境与土壤研究所研究员万洪富建议，通过法律由国家推行严格的土壤质量监测监控制度，定期公布各地的污染指数，这对于地方政府加大环保力度将是一个巨大的促进。此外，还要对于严重污染的行为要追究相关当事人的刑事责任[8]。
　　
　　叶静茹副教授建议修改《宪法》，将《宪法》第二十六条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害，国家组织和鼓励植树造林，保护林木。”修改为：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。国家组织和鼓励植树造林，保护林木。国家保护土壤环境的合理开发利用，防治土壤环境的污染和破坏，国家组织和鼓励养护土壤环境的活动。”主张从修宪入手，为耕地污染防治提供法律基础；同时修改《民法通则》第80条、第81条，增加“土壤环境的合理开发利用，防治土壤环境的污染和破坏，国家组织和鼓励养护土壤环境的活动。”；修改《刑法》，建议刑法第六章第六节中增设破坏和污染土壤环境罪。本罪是指自然人或单位违反环境保护法规和土壤环境管理法规，破坏或污染土壤环境，造成土壤环境大量毁坏或者污染的行为[9]。
　　
　　（二）国外有关耕地污染防治法律制度的规定及当前研究动态
　　
　　1、国外有关耕地污染防治法律制度的规定。
　　
　　国外专门立法，加大农地污染防治的力度。如丹麦制定《土地污染法》、英格兰制定《环境保护法》、德国制定《德国联邦土壤保护法》、荷兰制定《土壤保护法》、澳大利亚制定《污染土地管理法》等。
　　
　　日本1970年颁布了《农业用地土壤污染防治法》。其目的之一是为清除镉等特定的有害物质（由政府指定）对农地的污染，使土地复原，都道府县知事指定农用地土壤污染对策区域，实施客土事业和其他必要的公共事业，以谋求土壤的复原（第3条、第5条）。知事在认定对策区域内可能损害人的健康的农畜产品被生产出来时，可以将其指定为特定区域，对那里的作物种植发出劝告，限制种植指定为不适当的农作物（第8条、第10条）。农药管制法将构成土壤污染原因的有污染农作物使人畜发生损害的农药指定为“土壤残留性农药”，对政府课以设定其使用标准的义务（第12条之3）[10]。德国1998年颁布了《联邦土壤保护法》, 1999 年又制定了《污染土地管理规则》，确定了土地使用者和所有者规避危险的原则和清除土壤污染的义务，并明确了谁应对污染土地的调查统计和采取清除措施负责[11]。该部法首先是一部规范残留污染治理或受污染土壤的法律，所以预防性的考虑在土壤保护中仅具有无足轻重的意义。另外德国传统农业中良好的专业实践显然无法满足可持续发展的标准。预防性土壤保护的目标是保持土壤的自然功能、在整个区域都产生效果并形成一种可持续的自然生态循环，在这种情况下的理想状态是物质的输入首先是等于输出。该部法的缺陷在于法律目前的形式还不能满足可持续和预防性土壤保护的要求。
　　
　　2、国外当前有关耕地污染防治法律制度研究动态。
　　
　　1997年至1999年间，联合国环境规划署、世界自然保护联盟（IUCN）、亚洲开发银行和新加坡国立大学等机构多次举办了环境法强化培训班和研讨班，对亚太地区来自15个国家的60多名法学教授和法官进行无偿培训。这对国外农地污染防治立法研究起到了极大的促进作用。
　　
　　日本明治大学法学院教授Yumihiko Matsumura发表的《日本的土壤整治法》一文，考察了《日本土壤整治法》的框架，提出了该法旨在调整工业用地土壤污染的整治，其污染土地信息披露制度在加速土壤污染整治方面发挥重要作用。《日本土壤整治法》分为三部分：（1）实施土壤调查；（2）指定为污染区，如果调查发现该土地上集中的某有毒物质超过限量，则就应该把该土地指定为污染区，并登记在指定污染区登记簿中。（3）危险管理措施，发布整治行政令。Yumihiko Matsumura教授认为污染区登记簿对公众公开的方案，将对促使公司积极参与土壤污染整治带来深远影响，它将激励工业界人士采取预防措施。
　　
　　美国Robinson & Cole LLP 律师事务所土地法部门律师Hiroko Muraki Gottlieb 发表的《土壤治理二十年经验之借鉴：<综合环境对策、赔偿及责任法>中的贷款人责任之演进》论文在考察了《美国的综合环境对策、赔偿及责任法》的基础上探讨了美国在实施有关立法方案来整治污染土地或地下水时面临的挑战，研究了贷款人的责任和担保利益免责的演进过程。Hiroko Muraki Gottlieb律师指出亚洲开发银行于2000年批准了一项地区性“亚洲沙漠化治理项目”，该项目帮助中国《沙漠化防治法》制定实施条例，条例含有治理沙漠化的激励性措施、监督措施，涵盖沙漠化地区的标准以及地方政府的规划和管理责任；亚洲开发银行向中国提供了一项名为“加强法律信息制度”的技术援助项目，旨在帮助中国政府提高其立法程序以及法律实施程序的透明度[12]。
　　
　　（1）国外农地污染防治法律具有综合性特点。
　　
　　国外农地污染防治法律研究趋向于三方面的内容：环境的、美学的和耕地的。在环境方面考虑的是野生动植物的生存环境、地下水补给和生态保护；在美学方面考虑的是乡村景观和风景的品质；在耕地方面考虑的是农村的生活方式和农业产出。在农地污染防治手段上是综合考虑的，即以规划为基础，经济和法律手段并重，同时运用税收政策、农业补贴政策等进行调整。其中美国最早提出的针对农地保护的土地评价与立地分析（LESA）系统，不仅被广泛地应用到美国农地保护的实践中，还被英国、加拿大等西方国家所接受[13]。
　　
　　（2）国外农地污染防治法律确立了“谁污染谁治理”的原则。
　　
　　“谁污染谁治理”的原则就是指对耕地造成污染的组织或个人，有责任对其污染源和被污染的土壤进行治理。美国《土壤污染防治法》的规定及其具体实施措施就很值得我们借鉴。例如，美国《土壤污染防治法》规定，企业不再使用某块土地时，要检测它是否符合生态安全标准。如不符合，企业需要将其恢复。这个恢复的成本很高，据广东省生态环境与土壤研究所研究员介绍，一个10公顷的厂房用地如被污染，可能需要上亿美元的投入来恢复，所以，公司很少敢于冒这样的风险，使其所在的土壤受到污染。对被污染的土壤，国家先进行治理，做了风险评估后把地圈起来，再进行修复。同时保留追溯责任的权利，其原则仍是谁污染谁治理，比如这块地在5年前或10年前是另一家工厂在用，再往前还有另外的厂家也可能造成了污染，不断地找出上家，把历史问题追挖出来，到最后确认谁多大责任可能要花很长时间。如果时间等不起，可以由政府先垫着，到最后向责任方追究。欧洲和日本也有类似规定。
　　
　　（3）国外农地污染防治法律重视技术性法律政策的运用。
　　
　　美国通过推广培训和政府的县级推广机构，也利用国立大学，农业经销商、专门的农艺顾问和私人社团对农民进行技术性政策、项目宣传教育，来防治农地污染[14]，例如，华盛顿州立大学农业推广机构已经制作了《太平洋西北地区保护性耕作手册》，爱荷华州立大学的农业和生物系已经出版了《 保护性耕作系统及其经营管理》， 阐述了在美国中西部实行保护性耕作的经营管理问题。对杂草处理，病虫害防治，肥料使用和农地营养管理等问题进行广泛的传播。
　　
　　（三）国内外耕地（农地）污染防治法律法规比较
　　
　　1、法律法规内容的比较。
　　
　　我国有关耕地污染防治的法律法规大多是原则性规定，过于抽象，未形成系统性，缺乏操作性，又没有配套实施的措施，只是指出要“防止土壤污染”、“改良土壤”。但对于如何保障土壤不被污染，如何对污染的土壤进行改良，并未做出明确而完善的规定，亟须制定完善的《耕地污染防治法》。国外大都制定专门的农地污染防治法，比如美国《资源保护回收法》就长达466页，一部法律中有众多的章节和小章节、条款以及相当多的附录。在该法中有一个专门对于小量废物排放者的规定，如果我们用一句话定义它，就是“在一个月中所排放的有害废物总量超过100公斤低于1000公斤的排放者”。而美国在该法中对小量废物排放的描述则有两页多。比如，首先要明确说明美国环保局是根据该法的哪些章节对被定义为小量排放者实施具体规定；第二、这些规定的应用范围；第三、从何时开始排放者必须使用环保局的排放清单以及清单必须含有的内容；最后该法还规定在有效标准和日期产生前，排放者应该在何种条款下排放废物。同时还规定如果排放者临时需在废物产生地点堆放废物时，在270天内如果不超过6000公斤而废物运输路程又超过200英里的情况下不需要专门许可证等等。①这样的细化条纹，使规范的可操作性大大增强，同时也使民众能明确地了解相关法律，对自己的行为的违法性有充分的认识。因此，环保法既要对用语明确定义，又要根据具体情况对已经定义的对象做进一步更详细的定义或区分，以便能制定出更为行之有效的法规，而同时可以避免主观解释不同有可能产生的很多法律纠纷[15]。
　　
　　2、诉讼时效的比较。
　　
　　我国耕地污染防治诉讼时效规定短于国外，《民法通则》第20条规定，从权利被侵害之日起超过二十年的，人民法院不予保护。但环境污染与破坏行为与损害后果的出现之间存在明显的时间差，损害结果存在着隐蔽性和滞后性，损害后果短时间内难以确定，与环境侵权后果出现的时间相比，20年的最长时效显得太短，不利于保护受害人合法权益；比如美国各州公司法规定，公司终止以后，作为责任主体还将存在一段时间，只要在追诉期内，已经终止的公司仍然像普通人一样可能成为被告；著名的日本四大公害事件之一的熊本水俣病事件，用了50年之久才揭穿水俣病的秘密。
　　
　　3、法律责任的比较。
　　
　　我国法律责任的规定与国外立法相比存在缺陷。如传统的民事侵权赔偿责任存在救济的滞后性；刑事制裁重视“结果犯”，轻视“行为犯”，缺乏源头控制措施，往往造成重大污染而很难挽回；刑法关于“破坏环境资源保护罪”等罪名都是故意犯罪，缺乏无过错责任规定；环境行政诉讼中，作为被告的行政机关负有举证责任，但作为原告的加害人往往是企业，对排放的污染物的属性和技术了如指掌，举证能力胜过行政机关，行政机关往往有心无力，导致出现原告和被告最终协商执法，对环境和人身财产保护极为不利。而许多国家通过环境法律的制定和修改，加强了环境责任制及对污染破坏环境的行为和环境违法行为的惩罚。在对污染破坏环境的责任的追究方面，一些国家的立法从过去只追究组织、单位的责任发展到同时追究政府官员、公司经理的个人责任；一些立法还对污染破坏环境的连带责任作了规定。在巴林，对造成海洋环境污染和从船舶、陆地向领海倾倒废物的违法者可以处以高达13.2万美元的罚款，并可责令违法者在指定的时间内对污染区进行清理。在泰国，根据1975年的《国家环境质量保护和改善法》，对不能达到环境标准的只能处以一个月的监禁和1000铢的罚款，而根据1992年修改的《国家环境质量保护和改善法》对相似违法行为则可以处以一年监禁和10万铢的罚款。
　　
　　4、诉讼主体的比较。
　　
　　我国诉讼主体的规定与国外相比也不科学，按照我国《民事诉讼法》的规定，原告是指认为具体环境行为侵犯其合法权益的公民、法人或其他组织。忽视了环境权益具有公共性的特点，无法鉴定哪些人能够主张权利，而且只关注当代人权益，忽视后代人利益。国外诉讼主体既包括自然人、法人，自然人团体，又包括环境客体。比如动植物、土地、水、矿产资源等也可以作为原告提起诉讼。
　　
　　比如：美国帕里拉属鸟诉夏威夷土地与资源管理局案。由于帕里拉属鸟的栖息地急剧减少，塞拉俱乐部法律保护基金会和夏威夷奥督邦协会代表仅存的几百只帕里拉属鸟提出了一份诉状，要求停止在该鸟类的栖息地上放牧，法院受理了这个案件，以非人类存在物做为原告的诉讼，更为重要的是法院作出了帕里拉属鸟胜诉的判决，要求夏威夷土地与资源管理局在两年内完成在帕里拉属鸟栖息地放牧的禁止工作；在日本，1995年2月24日奄美4类野生保护鸟类作为原告向鹿儿岛地方法院提起了行政诉讼，鹿儿岛地方法院分别于1995年3月和1997年9月29日分别作出判决。基本案情在于，1990年前后受泡沫经济的影响，日本某企业计划在奄美大岛上的村庄内修建一个高尔夫球场。这一计划可能影响奄美大岛上的鸟类。为此，地方环保团体开始反对这一开发活动。但是1992年该计划获得了行政上的开发许可。为此，日本环保团体开始与律师接触。最终决定将鸟类作为原告，提起了自然的权利诉讼。而在我国，2005年中国石油吉林石化公司双苯厂发生爆炸，苯类污染物流入松花江后，北京大学教授汪劲和其他该校的学者和学生，代表松花江、代表一种鱼类及一个岛屿提起了诉讼，但没有成功。
　　
　　5、管理体制的比较。
　　
　　我国耕地污染防治管理体制相比较于国外的规定存在着不顺畅。在现阶段，我国耕地污染处于多头管理，农业部负责土壤污染调查治理，国土资源部负责土地的管理，地矿部门则做地质大调查。针对污染耕地，各部门都在管，但又管得不多，有的甚至还几乎不管；环保部门隶属于当地政府，靠吃当地财政，对当地经济有重大影响的企业也无能为力。因此，胡锦涛总书记要求环保部门“要尽职尽责”，温家宝总理也要求环保部门“要像钢铁一样硬，而不能像豆腐一样软”。 国外都通过立法建立了统一的环境管理机关，改变了过去由于环境管理薄弱而不得不倚重于司法控制的末端控制模式，建立了预防为主和全过程控制的新型控制模式。
　　
　　三、进行立法建议，促使耕地污染得到有效预防。
　　
　　（一）修改《宪法》
　　
　　在《宪法》第26条中增加“防治耕地土壤环境的污染和破坏，国家组织、鼓励和奖励保护土壤环境的活动。”目的是为我国制定《耕地污染防治法》提供法律依据和奠定立法基础。
　　
　　（二）修改《环境保护法》，还应改革现行的管理体制
　　
　　要从源头上解决好环保问题，除了从法律上给予保障，还要破除地方和部门分割，建议国务院设立“环境部”，实行环保部门垂直领导。在《环境保护法》第7条中增加“将环境保护部门从地方政府部门单列出来，实行上下级垂直管理，建立只对上级环保部门负责制度；经费从地方政府独立出来，取消地方经济的束缚；同时赋予环保部门更大的环境管理权力，包括环境强制措施；配备通讯设备、交通工具等”。目的是改变耕地污染处于多个部门管理，但又管理不到位的局面。
　　
　　（三）完善《清洁生产促进法》
　　
　　为促进和实施清洁生产制定详细准则，规范清洁技术，向社会公众披露主要耕地污染源，引入环境审计以及采取税收优惠政策等。比如建议国家立法建设工业企业污染耕地治理示范工程，加强对工业废水、废气、废渣的治理和综合利用；从而保障耕地不被污染，及对污染的土壤进行改良。
　　
　　（四）修改《农业法》
　　
　　在《农业法》第19条中增加“建设土壤污染防治与修复示范工程；积极慎重地推广污水灌溉，对灌溉农田的污水，进行严格的监测和控制；建设农村饮用水源地污染治理示范工程；加强县级环境监测、监管和宣教基本设施建设等；建设生活污水处理设施示范工程；”目的是在发展节水型农业的同时，防治污水对耕地造成重复污染。
　　
　　在第25条增加“合理使用农药和化肥，积极发展高效、低毒、低残留的农药；施用化学改良剂，采取生物改良措施。”目的是减少农药在农产品中的残留，从而减轻对人体的危害。
　　
　　（五）修改《固体废物污染环境防治法》
　　
　　在《固体废物污染环境防治法》第三章中增加“农村生产生活固体废物污染环境防治”的内容。《固体废物污染环境防治法》中不但应有工业固体废物污染环境的防治、城市生活垃圾污染环境的防治和危险废物污染环境防治，更应有农村生产生活固体废物污染环境防治的内容。比如，根据《国家农村小康环保行动计划》的要求，立法建设规模化畜禽养殖污染防治示范工程，对农村人畜粪便、生活垃圾和生活污水等进行无害化处理；同时，建立行政村的农村生活垃圾收运——处理系统。
　　
　　（六）制定《耕地污染防治法》
　　
　　1、《耕地污染防治法》的立法目的。
　　
　　是为加强土地管理，保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地，保护和改善农业生产环境与生态环境，防治耕地污染和其他公害，保障人体健康，促进社会主义现代化农业建设的和谐发展，制定本法。
　　
　　2、《耕地污染防治法》的基本原则。
　　
　　A、耕地保护同经济建设、社会发展相协调的原则。
　　
　　这一原则和国际环境组织提出的“可持续发展”的指导思想是一致的。“协调发展”着重从横向关系上，即制约发展的基本因素的相互关系上对发展提出要求，“可持续发展”则是从纵向历史发展过程，即当前需要与未来需要的关系上提出要求。两者的目的都是为了保证社会的持续发展，既满足当代人的需要，又不对后代人构成危害。
　　
　　B、预防为主、防治结合的原则。
　　
　　这是针对耕地污染难察觉、难治理的特点提出来的。也是针对环境问题的特点和国内外环境管理的主要经验和教训提出的。这一原则在各部环境法律中均有体现。例如，《固体废物污染环境防治法》第三条规定，“国家对固体废物污染环境的防治，实行减少固体废物的产生、充分合理利用固体废物和无害化处置固体废物的原则。”这里提到的“减量化”、“资源化”和“无害化”就是预防为主原则的具体体现。此外，我国环境立法中确立的“环境影响评价制度”、“三同时制度”等环境管理制度，就是为了落实预防为主、防治结合的原则。
　　
　　C、鼓励综合利用的原则。
　　
　　综合利用是指把物质生产过程和消费过程中排放的各种废弃物最大限度地利用起来，做到物尽其用，以便使整个社会生产和消费的排泄物，减少到最低限度，从而达到最好的经济效益和社会效益。例如，《固体废物污染环境防治法》规定，“国家鼓励、支持综合利用资源，对固体废物实行充分回收和合理利用，并采取有利于固体废物综合利用活动的经济、技术政策和措施。”
　　
　　D、耕种者养护、污染者治理的原则。
　　
　　耕种者养护，是指对耕地进行开发利用的组织或者个人，有责任对其进行恢复、整治和养护。污染者治理，是指对耕地造成污染的组织或者个人，有责任对其污染源和被污染的耕地进行治理。例如，《环境保护法》规定，产生环境污染和其他公害的单位，必须把环境保护工作纳入计划，建立环境保护责任制度；采取有效措施，防治在生产建设或者其他活动中产生的废气、废水、废渣、粉尘、恶臭气体、放射性物质以及噪声、振动、电磁波辐射等对环境的污染和危害。排放污染物超过国家或者地方规定的污染物排放标准的企业、事业单位，依照国家规定缴纳超标排污费，并负责处理。


【作者简介】
贾一波，田义文，西北农林科技大学人文学院，陕西杨凌。


【注释】
[1]国家环境保护总局,国家农村小康环保行动计划,2006,10.
[2]林强.我国的土壤污染现状及其防治对策［Ｊ］福建省水土保持试验站,2005,5.
[3]程延.沉寂的土地［Ｊ］.经营管理者,2005,5:11-12.
[4]刘培桐.环境学概论(第二版) ［M］.北京:高等教育出版社,2003.
[5]凌欣.土壤污染防治法律制度研究［M］.2006年中国法学会环境资源法学研究会年会论文集，2006,9
[6]国家环境保护总局.2004年中国环境状况公报,.2004[R].2006,1
[7]国家环境保护总局,国家农村小康环保行动计划,2006,10.
[8]方俊明. 为立法防治土壤污染铺路［Ｊ］.南方法治网,2007,6
[9]叶静茹. 我国土壤环境污染的防治措施研究［Ｊ］.中国资源综合利用,2007,4
[10]原田尚彦.于敏译.环境法［M］.早稻田大学比较法研究所,法律出版社,1994,4
[11]杨枫.联邦德国的土壤保护和土壤保护法［Ｊ］.中国土地勘测规划院规划所,2006,
[12]邵方.曹明德.李兆玉.亚太地区第二代环境法展望［M］.法律出版社,2006,4
[13]孔祥斌，张凤荣，姜光辉，安萍莉, 国外农用地保护对北京市耕地保护的政策启示,国土资源部土地整理中心.
[14]曹建军.美国的保护性耕作策略［Ｊ］.农机科技推广,2006,3.
[15]陈跃平. 从美国环保法看我国环境法缺陷［Ｊ］.教育论文网,2006,10