农业土壤污染立法重心探析

【摘要】　　我国是一个传统农业国家，农业一直是国家的基础性产业。国家对农业十分重视，但立法的倾向一直注重鼓励和扶持，很少对农业生产过程进行限制和规范。在面临严峻的因农业造成的土壤污染问题时，如果沿用传统环境保护法“命令＋控制”的方式对农业生产过程进行限制，不仅成本太高，而且也可能对农业造成负面影响，对整个国民经济带来损害。现代环境法开始探讨新的环境控制方式。市场作为经济社会主要的调配手段，加以引导，同样可以对环境问题起到积极的作用。而且在现实中也不乏因灵活运用市场手段解决污染问题的积极例子。当然，市场手段并不完美，在市场失灵时，需要法律和政策对其进行引导和修正。解决农业土壤污染问题，应该以市场手段为主，法律手段为辅，在建立绿色农产品市场过程中，严格食品安全制度，鼓励土地使用权的流转和集约化农业生产，并对绿色农业提供补贴。
【英文摘要】As a traditional agricultural country, China always pay large attention on the development of agriculture. Regulation has never been the main aim of legislation on agriculture. However, when dealing with serious soil pollution， traditional environmental law may not be the best means since “command and control” could be costly and risky. What we should do is to regulate agricultural market，encourage transferring of land easement, provide subsidies to green products, and develop tax on soil pollution and food security system.
【关键词】土壤污染；污染税；绿色产品；食品安全
【英文关键词】oil pollution; tax on soil pollution; green products; food security
【写作年份】2007年


【正文】
　　一、土壤污染现状
　　
　　作为国计民生的农业与土壤息息相关，土壤是一切动植物生存的载体，保护农业生态农业的关键在于保护农用土壤，防治土壤污染。我国的土地资源总面积为144亿亩，耕地面积只有约20亿亩，仅占14.21%。在这样严峻的土地形式下，由于大气粉尘，灌溉超标污水，施用污泥与垃圾，工业废渣堆放及不合理施用农药、化肥等影响，我国土壤污染十分严重。目前，被工业“三废”污染的农田约1.5亿亩，受农药和劣质化肥严重污染的农田有2.4亿亩。二者合计已近4亿亩[1]。 土壤污染造成的经济损失巨大。由于农药和有机物污染、放射性污染、病原菌污染等其它类型的土壤污染所导致的经济损失尚难以估计。但全国每年就因重金属污染而减产粮食1000多万吨,另外被重金属污染的粮食每年也多达1200万吨,合计经济损失至少200亿元[2]。
　　
　　土壤污染不但直接表现为土壤生产力的下降, 而且也通过以土壤为起点的土壤、植物、动物、人体之间的联系, 使某些微量和超微量的有害污染物在农产品中富集起来, 对动植物和人类产生严重的危害。同时，土壤污染还能危害其它环境要素, 成为水和大气污染的来源。例如, 土壤中可溶性污染物可被淋洗到地下水,致使地下水污染；另一些悬浮物及其所吸持的污染物, 可随地表径流迁移, 造成地表水的污染；而风可将污染土壤吹扬到远离污染源的地方, 扩大了污染面[3]。
　　
　　因此，防治土壤污染不仅是我国农业经济健康发展的紧迫要求，也是整体环境改善的需要。但是，尽管农药和劣质化肥对土壤的污染比工业造成的土壤污染范围更大，我国环境保护法防治污染防治的重心却偏重于工业污染，农业污染一直游离在环境保护法之外。 以四川一省为例，“八五”末，全省化肥施用实物量为1132万吨，农药6.01万吨，地膜3.52万吨[4]。由于农用化学物质的大量使用，超过了土壤的自净能力，引起土壤理化性能退化、土壤板结，从而构成土壤污染。本文主要针对因农业造成的土壤污染问题提出解决方案。
　　
　　二、土壤污染法律规治评析
　　
　　现有的关于因农业造成土壤污染防治的法律法规散见于两大法律部门，土地法和环境法。《中华人民共和国土地管理法》第35条规定“各级人民政府应当采取措施，维护排灌工程设施，改良土壤，提高地力，防止土地荒漠化、盐渍化、水土流失和污染土地”。可见，土地法将防止和治理土壤污染的义务归于各级人民政府。同时，《中华人民共和国环境保护法》第20条的规定和土地管理法35条的规定类似，也将土壤污染防治的义务归于各级人民政府。此外，在1996年8月3日公布的《国务院关于环境保护若干问题的决定》第6项中又加强了这一规定。土地法、环境法中对土壤污染防治的具体措施缺失，造成了现实中因农业造成的土壤污染并没有法律规治，也没有相关的污染责任。
　　
　　在这种情况下，许多专家学者建议应该将土壤污染立法提到日程上[5]。但是，土壤污染特别是农业土壤污染有其特殊性，和一般的污染无法截然分开，土壤污染不仅可能源于水污染、大气污染和固体废物污染，同时也可能造成以上三种污染形式，而以上三种都有专门的法律进行规治。在这种情况下，如果特别对土壤污染立法是否会造成立法上的重复和冲突。另外，人为的土壤污染主要可以从工业和农业两方面找到原因，工业污染一直都是我国环境保护法规治的重点；农业污染虽然立法缺位，但农业的特殊性决定了不仅在我国，在世界上大部分国家都对农业污染规治持一种十分谨慎的态度[6]。农业不仅关系到人民最基本的生存问题，而且还是其他工业和服务业的基础，关系到一个国家的安全和稳定。在生态环境的治理过程中，虽然各国都已经意识到了农业对生态环境的负面影响，但却大多将农业作为环境污染的除外情况。最后一个原因，也是很重要的原因，农业的生产方式过于分散很难在生产过程之前和之中进行控制，在农业集约化的欧美如此，在小农经济的我国更是如此，虽然随着农业机械化的进程，对农业生产中期控制提供了可能，但在我国辽阔的国土面积上进行监控不仅成本过高，效果也另人怀疑。
　　
　　此外，农业作为一种支柱性产业其地理、经济和政治特性也决定了环境法无法直接介入其生产过程。
　　
　　从地理上看，农业一直被称为“靠天吃饭”，即与当地的自然环境状况密切相关，土壤、水文和气候条件很大程度上决定了一地农业的生产方式和品种。具体到土壤，土壤中各种成分，特别是与植物生长的养分含量因地区不同区别巨大。我国幅员辽阔，各省间及省内不同区域间土壤情况存在巨大差异，农业生产需要“因地制宜”，根据农产品的种类，肥料和农药是否使用及使用用量多少各有不同。作为全国性的土壤立法要想给出一个统一的解决方案和标准是不可能也是不科学的。
　　
　　从经济上看，农业作为国家的基础性产业，是整个国民经济的基础，农业问题牵动着工业和服务业，其涉及的范围之广、影响之大，为各国公认。我国的农业一直处于低水平，大部分地区的机械化程度低，耕作方式和一百年前并没有实质性区别。农业人口收入低、保障差，已经构成了我国社会一个严重而亟需解决的问题。因此，中央连续采取各种措施，从取消农业税，到组建农民专业合作社等，都是希望能减轻农民负担，减轻和克服小农经济的缺点，走集约性生产的道路。同时，世界经济竞争剧烈，发达国家在农产品问题上不断提高绿色壁垒，对我国本来就处于劣势的农产品出口雪上加霜，经常出现我国农产品或加工产品在国外市场被退回或禁售的情况。在这种情况下，防治土壤污染一方面顺应了农产品绿色化、增加出口的趋势，另一方面却加重农民负担，对农村经济造成负面影响。这里并不是将经济放在环境之上，但我国农业落后的现状不得不在制定法律政策时加以考虑。
　　
　　从政治上看,农业人口占我国人口的绝大多数，三农问题的处理关系到我国的社会稳定，因此在处理农业问题时，政府的态度十分谨慎。同时，农村的民主制度建设还存在一些问题，执法粗暴、程序违法、越权干涉等等情况时有发生。如果用环境法直接干涉农业生产过程，在农村执法水平尚未提高之时可能很难达到好的效果，反而可能加重农民负担。
　　
　　由于以上多种原因，针对农业土壤污染源立法也许并不是解决这一问题的最好手段，借鉴欧美的经验和我国正在进行的市场经济建设，借助市场手段防治土壤污染，改变传统环境保护法“命令＋控制”的固有模式，也许不失为一种更有效的方法。土壤污染立法侧重后期市场管理；在市场调节的同时，加强已有的环境保护法的适用，完全可以改善土壤污染问题。农业污染主要借助市场，工业污染主要借助法律，二者有机结合起来。也就是，农业土壤污染的法律控制不发生在农业生产过程中，而是发生在农产品市场中，通过对农产品的质量控制，借助市场引导农产品生产者关注环境，关注土壤，自动采取措施防治污染。
　　
　　三、土壤污染立法主要原则
　　
　　根据以上的分析，如果要进行全国性专门土壤污染立法，在因农业造成的土壤污染方面，应该把握以下几个主要的原则：
　　
　　（一）作框架性规定，具体标准交给地方立法。
　　
　　土壤是具有地区性特点的地理因素，不同的土壤上种植的农产品也存在很大的差别，如果由全国统一立法对引起土壤污染的农药、化肥、地膜等农用化学物质的使用进行规定是不科学也是不可能的。地方立法机构可以根据各地土壤的特点、农产品的种类进行分别规定，并有利于监督管理，从而有效实施。
　　
　　（二）作程序性规定，技术指标另行规定。
　　
　　土壤问题不仅具有地区性，还依赖于科学技术的发展和人类的认知程度。法律不能取代科学，如果在土壤立法中具体规定过多的技术指标，在科技飞速发展的今天，必将不断面临修正的问题，这将影响到法律的严肃性和稳定性。在技术指标并非缺位，而是无法被遵从和实施的时候，法律的作用就在于提供一种机制，使技术指标能够贯彻到农业生产中间。同时，正如之前讨论到的，农村民主建设中还存在许多问题，从程序上进行限制，保障农业生产者的权利也是土壤立法必须注重的问题。
　　
　　（三）义务和责任更多由地方政府承担，权利更多由农业生产者和农民专业合作社享受。
　　
　　根据我国现行的法律，防治土壤污染的义务由各级地方承担，土壤立法应该和现行法律相一致。考虑到地方政府所具有的技术和资金条件，相比农业生产者有很大的优势。这也符合减轻农民负担的政策。具体来说，由各级政府承担治理土壤污染的费用并提供技术支持；农业生产者和农民专业合作组织自愿采用绿色生产方式，降低土壤污染的，由政府给予补贴。同时，加强农业生产者土壤污染损害赔偿请求权，提高权利意识，鼓励生产者之间的相互监督。
　　
　　四、土壤污染立法主要内容
　　
　　土壤污染立法除了针对污染源和污染治理的内容之外，还应该发展与完善与土壤污染相关的其他制度。其中，农业土壤污染立法主要针对农业化学物质使用的管理与控制，相关制度主要包括化学物质使用信息披露制度、土壤污染税制度、农村土地使用权流转制度、农产品质量安全体系和绿色产品补贴制度。
　　
　　（一）农业化学物质使用信息披露制度
　　
　　在我国许多地区都已经开始对农用化学物质的使用进行调查和分析[7]，调查的结果虽然触目经心，但大多没有引起公众的注意，主要是因为缺少制度性的信息披露与反应程序。对土壤进行周期性地调查与分析是现阶段科学技术与资金储备水平可以达到的。如果建立起以乡或村为单位的地区土壤情况调查制度，在省范围内进行披露和处理，既可以作为土壤污染防治提供依据，也可以提高公众对土壤情况的认知，这也符合满足作为消费者的公众的知情权的要求。
　　
　　（二）土壤污染税制度
　　
　　环境法很重要的经济学原理是将经济活动的外部性成本内部化，通过“污染者赔偿”等原则，使环境污染者承担由社会承担的环境费用。农业生产过程因使用化学物质导致土壤遭受污染，这部分成本没有反映在农产品的成本中，简单的办法是对使用农业化学物质的生产者征收土壤污染税，从而使土壤的生态价值得到体现，农业生产活动外部性成本内部化。但是，考虑到减轻农民负担的政策，土壤污染税不直接针对农民征收也许更有利于社会稳定。有两种解决方式，一种是对农药、化肥和地膜等农用化学物质的生产者征收土壤污染税，从而提高农用化学物质的价格，达到降低农用化学物质使用量的效果；另一种是对非绿色农产品的消费者征收土壤污染税，从而提高非绿色农产品的价格，鼓励消费不会引起土壤污染的绿色农产品，也可以达到降低土壤污染的效果。这两种税制实质上都由消费者承担土壤污染的成本，会引起农产品价格的上涨。但是，用税的方法处理污染问题比直接采用罚款或收费的方法更符合市场规律，成本也更低。
　　
　　（三）农村土地使用权流转制度
　　
　　我国的农村土地是在集体所有制的基础上，实行家庭联产承包责任制度，使土地所有权与经营权分离，绝大多数农村的土地分包到户，并以承包合同的形式将集体与农户的承包关系加以确定。而这种农村土地的承包经营权，实质上是一种物权法上的农村土地使用权。在发展生态农业的要求下，这种土地承包经营权最大的缺陷是流转制度不健全。农用地资源的利用处于分散和低效状态，不利于土地的集约化经营和土地经济效益的提高[8]。因此必须以农户之间土地使用权的自愿有偿转让，社区土地股份合作制以及农业社会化服务代理制等方式创新土地流转机制，实现土地的规模经营高效利用。通过租赁或合资、合作、联营和入股等形式，加快土地使用权的流转，形成农业的区域化、规模化，以适应生态农业高效、集约的要求[9]。鼓励农产品生产者以农民专业合作社的形式进行农业生产，走集约化生产的路径。在这样的生产方式中，更容易推广先进的生态农业技术，同时也更有利于对生产过程进行监督和控制。在此基础上，才可能进行土壤管理，降低土壤信息收集与披露成本。
　　
　　（四）农产品质量安全体系
　　
　　我国的农产品市场总体还处于比较落后的状态，各地大型的农产品批发市场还在形成中，农产品的生产和销售大都处于分散状态，大量农产品未经过检验就通过零售和批发的形式进入市场。农产品的消费者也没有形成农产品消费的安全意识，对绿色农产品虽然有一定认识，但因为价格因素等原因，并未优先考虑。同时，绿色农产品的认定和标记也不规范，绿色产品不一定“绿色”，导致消费者的信任度下降也对农业生产产生了负面影响。整顿绿色农产品市场，通过产品认证的方式促进生态农业发展，市场需求促使农业生产者认识到化学物质的危害从而自觉改变农业生产方式，才能从根本上治理土壤污染。这样良性循环过程的初始需要法律帮助建立农产品安全标准和市场准入制度，并完善绿色农产品认证和标记制度。
　　
　　我国虽然存在食品安全标准，但对农产品的检验和标记存在很大的真空。要严格农产品安全制度，关键是要改变传统的农产品生产和销售方式，要扶持地区性大型农产品供货商和销售商，应尽快建立规范化、现代化，以区域农产品批发市场为骨干,以遍及城乡的农产品集贸市场为基础的农产品市场体系，并在条件成熟的时候推广绿色农产品期货市场。其次，建立和完善农产品信息服务体系，特别是绿色农产品的市场信息。最后,应加快发展与农产品流通相关的配套产业,如农产品的分级、包装、标准化建设等，建立农产品质量管理制度。按照国际农产品市场上的标准，结合我国的《食品卫生法》、《产品质量认证管理条例》、《无公害农产品管理办法》等法律法规，应在各地指定农产品质量认证机关,规范该机关的职权范围,并详细规定认证标准、认证程序,明确质量责任,提高农民的质量意识。扩大无公害食品、绿色食品、有机食品等优质农产品的生产和供应。提高地区特色产品、优势产品，如水果、水产、杂粮等的质量和卫生标准，争取打入国际农产品市场。可以在一些集中产地，特别是农产品的出口基地和批发市场，创建一批农业标准化示范区和农产品标准化生产示范基地，实行强制性质量安全检测[10]。
　　
　　（五）绿色农产品补贴制度
　　
　　针对绿色农产品的补贴和针对土壤污染的征税是从不同方面对污染进行控制。正如之前分析的，土壤污染税会提高非绿色农产品的价格，从而鼓励消费者选择绿色农产品。而补贴会降低绿色农产品价格，使之在市场上更具竞争力。我国消费者对绿色产品的消费之所以并不积极，除了绿色产品认证和管理制度上存在问题外，最重要的因素是绿色产品的价格普遍偏高，对中低收入消费者不具有吸引力。对绿色产品给予补贴，可以刺激农业生产者进行绿色生产的积极性，降低产品价格，从而促进消费者选择绿色农产品。而且，对绿色农产品进行补贴在国际贸易中也是被允许的。WTO规则规定，当补贴不具有“专向性”时，补贴是合法的。如政府对绿色农产品生产环境方面的补贴，不仅不对贸易造成直接影响，而且还有利于减少环境污染，因而这种绿色补贴称为正常补贴[11]。我国应该充分利用规则，对绿色农产品给予大力度的补贴。这也可以对农业生产者构成经济上的支持，有利于解决三农问题。补贴的资金除了国家专项拨款外，主要来自于土壤污染税和其他农业环境税。
　　
　　五、结语
　　
　　传统农业法一直注重耕地保护和农业产量，这是人类中心主义的典型表现。土地很大程度上作为生产材料存在，被认为是为人类生存服务的。土地的生态价值一直被低估。我们在谈土壤污染问题时，仍然没有摆脱人类中心主义的影子，更多从土地的经济价值角度谈保护，生态价值并没有涉及。这一是因为本文的范围限定在农业土壤上，并不包含所有的土壤；二是因为土壤的经济价值和生态价值在某种程度上存在矛盾，无法同时实现。因为人类千百年的耕作生息，自然的土壤早已发生了变化，农业生产种植作物的单一性、规律性，对土壤生态价值的破坏是不可逆的。如果要完全恢复其生态价值，放弃农业生产似乎也是不可能的。在这样的前提下谈农业土壤污染问题，更多只能从经济价值角度。虽然农业中也涉及退耕还林还草，但本文的范围主要限于因农业化学物质的使用造成的土壤污染，因此也没有提及。
　　
　　农业造成的土壤污染情况十分严重，需要法律通过引导农业方式向集约化、绿色化转变加以控制。法律在这个领域并非无用武之地。关键问题是法律的实施效果，考虑到这个方面，单纯的“命令＋控制”在我国广大的农用土地上似乎并非明智之举。针对土壤污染的工业和农业污染源法律应采取不同的方式进行规治。工业污染可以沿用传统的环境法手段加以控制；农业污染源更多应依赖市场调节，这是由农业生产分散的特殊性决定的。市场的形成和完善需要时间，因此农业土壤污染问题也需要很长的时间才能有所改变。


【作者简介】

雷芸，女，四川成都市人，西南财经大学讲师，西南政法大学博士研究生。
 
【注释】
[1] 邓英淘，“中国的土地危机”，《生态经济》，2002年第8期，第5－9页，第5、9页
[2] 郑子轩，“土壤污染防治法胎动”，《南方日报》，2004年3月9日，第B01版
[3] 于伟，“我国土壤资源保护问题研究”，《中国农村经济》，2000年第1期，第67－71页，第69页
[4] 刘虹，“四川省土地退化现状与对策”，《国土经济》，2002年第12期，第39－40页，第40页
[5] 郑子轩，“土壤污染防治法胎动”，《南方日报》，2004年3月9日，第B01版；汤小俊，“土壤污染防治酝酿立法”，《中国国土资源报》，2004年3月8日
[6] J.B. Ruhl, “Farms, Their Environmental Harms, and Envrionmental Law”, 27 Ecology L.Q. 263, pp.293-327
[7] 齐伟，张凤荣，东野光亮，“土地质量指标在可持续土地利用管理评价中的应用研究”，《山东农业大学学报（自然科学版）》，2001年第32卷，第165－170页
[8] 王卫国，王广华主编，《中国土地权利的法制建设》，北京，中国政法大学出版社，2002年6月，第131页
[9] 徐琪，“江苏沿江地区农业产业化地域类型与发展研究”，《长江流域资源与环境》，2004年7月，第13卷第4期，第349－353页，第352页
[10] 张红宇，“中国农业管理体制：问题与前景”，《管理世界》，2003年第7期，第90－98、109页，第96页
[11] 傅尔林，“冲破绿色壁垒，实现中国农业的可持续发展”，《南方经济》，2002年第7期，第31－33，65页，第33页