论土壤污染防治法

【摘要】　　土壤污染问题是国际社会和我国面临的一个重大问题。土壤污染防治法是防止土壤污染、维护土壤安全的法律保障。本文介绍了当代土壤污染的一些基本问题，阐述了国际土壤污染防治法、外国土壤污染防治法及我国土壤污染防治法的基本情况，并对如何加强我国土壤污染防治立法提出了建议。
【英文摘要】Soil pollution problem is a major problem facing by both China and other countries. Soil Pollution Prevention and Control Law is the legal protection of preventing soil pollution and maintaining soil safety. Such things are addressed as present soil pollution problems and the basic things of international, foreign countries’ and China’s soil pollution prevention and control laws, and also some suggestions to enhance China’s legislation of soil pollution prevent and control.
【关键词】土壤；土壤污染；土壤污染防治法
【英文关键词】 soil; soil pollution; soil pollution prevention and control law
【写作年份】2007年


【正文】
　　土壤是指地球表面具有一定肥力且能生长植物的疏松层，主要由矿物质、有机质（包括活有机体——土壤生物）、水分和空气等组成，是一个复杂的陆地生态系统。在自然界中，土壤圈处于大气、岩石、水和生物圈之问的过渡地带，是联系有机界和无机界的中心环节，是地理环境各组成要素的枢纽，是人类赖以生产、生活和生存的物质基础，是构成生态系统的基本要素之一，是国家最重要的自然资源，是人类赖以生存的主要资源之一，也是物质生物地球化学循环的储存库，还是环境中有害物质进人、迁移、转化、积累的重要场所，对环境变化具有高度敏感性。土壤作为地理环境各组成要素的枢纽，完成着巨大的生态、环境和经济功能，维系着整个人类的生存与发展。然而，随着工业的发展与城市化的推进，整个土壤环境质量日益恶化，土壤受到不同程度的污染。
　　
　　土壤污染是指由人类活动所产生的各种污染物通过各种途径进入土壤，其数量和速度超过了土壤的容纳和净化能力，使土壤的性质、组成及性状等发生变化，破坏土壤的自然生态平衡，并导致土壤的自然功能失调、土壤质量恶化的现象。土壤污染是全球三大环境要素（大气、水体和土壤)的污染问题之一。土壤污染对环境和人类造成的影响与危害在于它能导致土壤的组成、结构和功能发生变化，进而影响植物的正常生长发育，造成有害物质在植物体内累积，井可以通过食物链进入人体，以至危害人体健康。
　　
　　由于种种原因，一些地区的土壤受到不同程度的污染，对生态环境、食品安全和农业可持续发展构成威胁，我国土壤污染的总体形势相当严峻。土壤污染问题己经成为影响群众身体健康、损害群众利益的重要因素。土壤污染己成为我国乃至全球性土壤退化的主要因素，土壤污染在学术界被称为'化学定时炸弹'，土壤污染已经成为我国实现可持续发展的重大障碍。所以，避免土壤受到污染，防止土壤污染问题，对于保护和改善生态环境，保障人类的身心健康，促进经济、社会与环境的可持续发展，尤其是促进我国的新农村建设，具有十分重要的意义。而土壤污染防治法是解决土壤污染问题的最有效的武器和手段。
　　
　　一、土壤污染问题
　　
　　进入20世纪以来，随着人类大规模地开发利用土地资源以及工业化的发展与城市化的推进，土壤污染问题日益突出。土壤污染问题是指由于人类活动破坏土壤的自然生态平衡、导致土壤的自然功能失调、土壤质量恶化而引起的问题。由于土壤污染的累积性和复杂性，其危害性直至60年代以后才逐渐显露出来。土壤污染可以导致农作物生长发育减退甚至枯死，降低农产品的质量，或通过农作物对有害物的富集，危害牲畜和人类健康，土壤生态系统遭到的破坏，给人类的生存和健康带来巨大威胁。[1]正是土壤污染问题的这一严峻形势使得土壤污染成为国际社会近几十年来重点关注的问题之一。下面介绍几种形势的土壤污染问题。使土壤功能失调、质量恶化的物质统称为土壤污染物。按土壤污染物性质的不同所引起的土壤污染问题可以分为如下四类：
　　
　　（一）有机物污染引起的土壤污染问题
　　
　　土壤有机污染物主要是化学农药，其中主要包括有机磷农药、有机氯农药氨基甲酸酶类、苯酚、胺类等。此外，化肥、石油、多环芳烃、多氯联苯、甲烷、有害微生物等，也是土壤中常见的有机污染物。
　　
　　我国目前农药用量大而利用率低，环境污染严重：[2] 1999年，我国农药平均每公顷施用约14公斤，比发达国家高出一倍。蔬菜和瓜果生产中农药用量可超过100公斤/公顷，甚至高达219公斤/公顷，较粮食作物高出1~2倍。但我国农药利用率比发达国家低10~20个百分点，一般约30%，低者不足10%。大量农药流失进入大气、水体、土壤及农产品之中，一些难降解的农药在土壤中残留逐年增加。农药进人土壤后，虽然有部分被分解转化，但仍然不少残留被作物吸收后，农药可进人作物的籽实和茎叶，人和牲畜食后可引起慢性和急性中毒。
　　
　　另外，在畜禽饲料中，由于大量添加铜、铁、锌、锰、钻、硒和碘等微量元素、抗生素以及动物生长激素，使得许多未被畜禽吸收的微量矿物质元素和有机污染物又随粪便排出体外，严重污染土壤环境。
　　
　　（二）重金属污染引起的土壤污染问题
　　
　　土壤中的重金属主要来自污水灌溉、工矿活动、施用肥料和农药等方式。使用含有重金属的废水进行灌溉是重金属污染土壤的重要途径，重金属污染土壤的另一重要途径是随着大气沉降进入土壤。据统计，我国重金属污染的土壤面积达2 000万hm2 ，占总耕地面积的1/6。因工业“三废”污染的农田近700万hm2 ，使粮食每年减产100亿kg。[3]据我国农业部进行的全国污灌区调查，在约140万公顷的污水灌区中，遭受重金属污染的土地面积与污水灌区面积占64.8%，其中轻度污染的占46.7%，中度污染的占9.7%,严重污染的占8.4%。[4]
　　
　　进入土壤的重金属污染物以可溶性，不溶性颗粒存在，如镉、汞、铬、铜、锌、铅、镍、砷等。重金属污染物在土壤中移动性差、滞留时间长、不能被微生物降解、可为生物富集，其自然净化过程和人工治理都是非常困难的。所以，土壤一旦被重金属污染，对人类具有极大的危害性。
　　
　　在全世界范围内，由于重金属引起的疾病和环境公害事件已经相当普遍，如日本汞污染引起的水俣病、镉造成的骨软化、骨萎缩；瑞典镉、铅、砷造成女工的自然流产率和胎儿畸形比率明显提高；广东翁源新江镇周围受污水影响，皮肤病、肝病和癌症成为高发病症。[5]另外，我国出口的一些农副产品，由于农药、兽药残留、重金属含量过多等原因而被迫退出国际市场，使我国农产品出口面临严峻挑战。
　　
　　（三）病原体引起的土壤污染问题
　　
　　土壤中含有一定量的病原体，包括肠道致病菌、肠道寄生虫、钩端螺旋体、破伤风杆菌、霉菌和病毒等，主要来自人畜的粪便、垃圾、生活污水和医院污水等。用未经无害化处理的人畜粪便、垃圾做肥料，或者直接用生活污水灌溉农田，都会使土壤受到病原体污染。被病原体污染的土壤能传播伤寒、副伤寒、痢疾、SARS 、病毒性肝炎等传染病。这些传染病的病原体可以随病人和带菌者的粪便及其衣物、器皿的洗涤水污染土壤，再通过雨水的冲刷和渗透，病原体又被带进地面水或地下水中，进而引起这些疾病的暴发流行。此外，还有些人畜共患的传染病或与禽类有关的疾病，如禽流感，可通过土壤在禽类间或人与禽类间传染。被有机废弃物污染的土壤，是蚊蝇孳生和鼠类繁殖的场所，而蚊蝇和鼠类又是许多传染病的媒介，因此，被有机废弃物污染的土壤在流行病学上被称为特别危险的物质。[6]
　　
　　（四）放射性元素引起的土壤污染问题
　　
　　放射性元素主要来源于大气层核实验的沉降物、原子能和平利用过程所排放的各种废气、废水和废渣以及核武器的试验。含有放射性元素的物质不可避免地随自然沉降、雨水冲刷和废弃物堆而污染土壤。土壤一旦被放射性物质污染就难以自行消除，只能自然衰变为稳定元素，而消除其放射性。放射性元素可通过食物链进入人体。同时，土壤的放射性污染还可直接通过皮肤接触而进入人体；或直接外照射而危及人体健康；也可通过迁移至大气和水体，有呼吸道、皮肤、伤口或饮水而进入人体。当一定剂量的放射性物质进入以人体后，可引起很多病变——疲劳、虚弱、恶心、眼痛、毛发脱落、斑疹性皮炎，以及不育和早衰等。辐射还能引起肿瘤，特别是体内照射更易引起恶性肿瘤。发生肿瘤的器官和组织主要见于皮肤、骨骼、肺、卵巢和造血器官。放射性病症是有较长的潜伏期的。[7]
　　
　　二、土壤污染防治法的发展概况
　　
　　（一）国际土壤污染防治法的概况
　　
　　土壤污染在20世纪70年代以后逐渐成为国际社会关注的热点问题。但遗憾的是一直没有关于土壤污染方面的国际公约、协议、规定来警示、协调成员国之间的行动。只是于2004年11月17日至25日在泰国曼谷举行的世界自然保护联盟第三届世界自然保护大会，会议通过了100项有关全球环境保护的决议，其中就包括旨在发展土壤可持续利用的国际手段，尤其是那些为了保护和保存生物多样和维系人类生存而满足土壤生态需求和保护其生态功能的国际手段。最重要的是一直道2006年11月13日才由国际自然保护联盟（IUCN）环境法委员会土壤法律专家小组草拟了《土壤保护（和可持续利用）议定书（草案）》。本议定书的目标是：（保存）（保护）土壤及可持续利用且公正利用土壤。它要求任何缔约方应采取必要的和适当的法律、行政或其他措施以履行议定书中所规定义务。
　　
　　该议定书把1992年《里约环境与发展宣言》中第15条原则中的风险预防措施应用于土壤资源，使土壤遭受严重退化或丧失生态完整性威胁时，不得以缺乏科学上充分确实证据为理由延迟采取防止或减少该风险的措施。
　　
　　该议定书认可土壤资源在生态、遗传、社会、农业、经济、科技、教育、文化、娱乐和美学上的价值。所以保护和可持续利用土壤是全人类的共同关切。它注意到预测、预防和管理导致土壤严重退化或丧失生态完整性的原因对各缔约方来说是一项非常重要的工作。而最重要的是对作为生物多样性方面的土壤资源的保持保护，通过保持保护土壤生态系统和土壤生态群落的本底来实现，并在可能的情况下保持及恢复土壤生态系统。
　　
　　该议定书认可在保护和可持续利用土壤中弱势群体的特殊需要。进而强调促进国家、政府、国际组织、何非政府部门之间，在保护和可持续利用土地方面开展的国际和区域合作的重要性与必要性。
　　
　　另外，该议定书也注意到保护和可持续利用土壤对满足不断增长的世界人口对食品、健康和其他方面的需求至关重要。因此，获取并分享有关土壤资源的科技知识与技术也极为重要。为此，专门为发展中国家设置了特别条款，包括有关新的和额外的财政资源与合理获取相关技术已保护或改善土壤资源的生态功能等方面内容。
　　
　　该议定书分为序言、法律条款（49条）与附录三个部分。其中49个法律条款已为各缔约方获准同意。主要包括以下内容：
　　
　　1、管辖范围包括：全球土地资源和可能影响土壤（保存）（保护）和生物多样性的任何利用土地的方法和目的，也顾及对土壤环境生态完整性和人类健康构成威胁的各种风险。2、各缔约方应遵循的原则是：根据《联合国宪章》和国际法原则，各国拥有按照本国环境政策开发本国土壤资源的主权权利，并负有确保在其管辖范围内或在其控制下的活动不致损害其他国家或在各国管辖范围以外地区的土壤资源的责任。3、缔约国应采取的一般措施为：为保护和可持续利亚土壤资源制定国家政策、计划或规划，或者为了该目的调整现有的政策、计划或规划，除特殊情况外它们应该反映该议定书对有关缔约国设定的措施；并且尽可能且适当地将保护和可持续利用生物多样性整合入相关部门或跨部门的计划、规划和政策中；各缔约国应确保国家用于保护和管理土地的立法包含建立适当的人事和制度支持系统。4、建立土壤保护和可持续利用国际小组，利于科学、技术、信息与经验交流；在发展和增强有关保护和可持续利用土地的人力资源、制度能力和科学研究能力方面进行合作，加强这些方面的能力建设。各缔约方应确保采取行动增强有关土地资源保护生态效益的公众觉悟，并进行信息的获取和信息交流；各缔约方应促进公众保护和可持续利用土壤的意识、加强教育、确保公众的知情权、鼓励公众参与；缔约方应制定国家土壤资源战略作为该议定书的目标与手段并为土壤主管机构的运作提供框架；另外，各缔约方应该知道土壤政策、收集与分析土壤信息、进行土壤评估与知道土壤计划、进行土壤保持研究、监测土壤状况、履行对其他缔约国履行告知义务等等。5、土壤保护和可持续利用的原则：土地利用活动应遵守1992年《关于环境和发展的里约宣言》第15条原则确定的预防原则；如现有的活动不能达到生态土壤标准或对现有活动的修改可能对土壤资源生态完整性造成严重破坏，则不能将其扩大或修改；除非采取了一切合理的保护措施，否则任何可致土壤环境破坏的活动将不被允许；保护措施应建立在可获得的最佳的土地保护技术之上；符合生态土壤标准的土壤保持和保护措施被推定是合理的。但是，如果在一个特殊的案例中证明了在上述框架内采取了额外的保护措施，则该推定不再成立。
　　
　　（二）外国土壤污染防治法的概况
　　
　　1、在美洲，美国联邦立法从名称上看没有关于土壤污染防治的专门立法，其主要是通过污染物和污染源控制法律以及相应得联邦和州行动计划的制订和实施，来进行土壤污染防治的法律控制的。主要有两部法律：
　　
　　（1）1976年的《固体废物处置法》（SWDA），又称《资源保护和回收法》（RCRA）。之前美国制定了《清洁空气法》与《联邦水污染控制法》分别对大气和水污染进行控制。但随着经济、人口的增长与生活水平的提高，生产和消费产生的固体废弃物种类和数量越来越多，造成越来越严重的环境与土壤污染。但缺乏系统、有效的法律控制。为了促进人类健康与环境保护及保护有价值的物质和能源，美国于1976年制定了《固体废物处置法》，全面控制固体废物污染土地和其他环境，以后进行了几次修订，成为从污染物和污染源控制土壤污染的重要法律，其重在预防危险物质污染环境和危害人体健康。
　　
　　（2）1980年的《综合的环境反应、补偿和责任法》（CERCLA），依据该法，美国政府建立了名为“超级基金”的信托基金，旨在对实施这部法律提供一定的资金支持，故常将该法称为“超级基金法”。该法的通过规定了危险物质泄漏的治理责任，主要包括：危险物质泄漏事故的报告、优先治理顺序表、治理者、治理行动、治理费用的分担、基金、奖励和制裁等。该法在一定程度上是对《固体废物处置法》的补充。
　　
　　《综合的环境反应、补偿和责任法》是受美国“罗浮水道事件”[8]的影响为了弥补立法方面的空白而制定的，该法规定政府负有告知危险物质排放的义务。1986年对该法进行了修正，面对该法有关自然资源损害的规定被疏于运用的现实，国会重申了对运用该法救济自然资源损害的兴趣。至此，该法正式建立了危险物质泄漏或泄漏危险通告的责任机制。[9]在该法颁布后，针对环境问题发展过程中出现的新情况，美国也陆续颁布了一些修订版和补充法案，如《超级基金增补和再授权法案》以及《棕色地块法》。超级基金法是针对土地受污染后责任认定的法律。而在对超级基金法进行修改的基础上出现了《棕色地块法》。这部法案阐明了污染的责任人和非责任人的界限、制定了评估标准、保护了无辜的地所有者或使用者的权利、为促进棕色地块开发提供了法律保障。
　　
　　加拿大不列颠哥伦比亚省《环境管理法》第4部分“污染场地修复法”对被污染的场地进行鉴别、修复；加拿大不列颠哥伦比亚省2005年3月7日通过了《污染场地条例》，规定了修复标准的确定、责任的承担、污染土壤的置换等方面的情况。
　　
　　2、在亚洲，日本从20世纪70年代开始颁布有关土壤环境保护的法律法规。已经制定了一系列的法律法规以保护国民健康，保护和维护人们赖以生存与发展的土壤环境：《农用地土壤污染防止法律》（1970年）、《市街地土壤污染暂定对策方针》（1986年）、修改《水质污浊防止法》（1989年）（追加规定防止排水向地下渗透）、《土壤污染环境标准》（1991年）、修订《土壤污染环境标准》（1994年）（追加三氯乙烯等15项监测指标）、《与重金属有关的土壤污染调查·对策方针》《与有机氯化合物有关的土壤·地下水对策暂定方针》（1994年）、修订《水质污浊防止法》（1996年）（创立设定净化地下水措施命令制度）、制定《关于土壤·地下水污染调查·对策方针》（1999年）、《Dioxine类物质对策特别措施法》（1999年）制定因Dioxine类物质而引起的土壤污染的环境标准、修订《土壤污染环境标准》（2001年）(追加氟和硼2项监测指标)、《土壤污染对策法》（2002年）。
　　
　　其中1970年颁布的《农用地土壤污染防治法律》，该部法律以农用地为对象进行土壤污染防治；1999年颁布的《Dioxine类物质对策特别措施法》，该法律以Dioxine类物质为对象，对由于Dioxine类物质引起的土壤污染进行防治；2002年颁布的《土壤污染对策法》以日本近年来日益受到瞩目、日趋严重的市街地（市区）的土壤污染为防治对象。这样，日本以这三部法律为主建立了防治土壤环境污染的比较完善的法律法规体系。
　　
　　韩国 于1995年1月5日颁布了《土壤环境保护法》，1997年至2004年多次修订。该法只有单一的土壤污染整治功能，其内容限于对污染土壤的监测、调查及净化。于1999年12月29日颁布了《土壤环境保护法实施细则》，2000年至2004年多次修订。
　　
　　台湾地区的《土壤与地下水污染整治法》，是关于已污染土壤的认定、管制与整治的，没有预防土壤污染的功能。
　　
　　文莱、印度尼西亚、马来西亚、菲律宾、泰国、新加坡等国没有专门的土壤污染防治法，但在它们的环境保护相关立法或政策中对土壤污染防治做出了规定。
　　
　　3、在欧洲，俄罗斯至今没有专门的土壤污染防治立法，对土壤污染防治的一些规定主要见之于其他相关的法律法规。如，《俄罗斯联邦环境保护法》、《俄罗斯土地法典》、《俄罗斯联邦大气保护法》、《俄罗斯联邦水法典》、《俄罗斯居民卫生安全防疫法》、《俄罗斯联邦关于安全使用化学杀虫除莠剂和化学制品法》。
　　
　　欧盟于1972年颁布了《欧洲土壤宪章》，第一次将土壤视为需要保护的重要物品。1983年出台了有关国际标准，1986年和1991年先后出台了欧洲污水处理厂污泥规定和硝酸盐规定。1993年2月1日通过第五个环境行动纲要，在这一个纲要中土壤保护只扮演一个次要角色。1994年和1995年经济合作与发展组织制制定了一项保护土地资源的国家政策。1998年12月在波恩召开了一个关于欧盟土壤保护政策的国际讨论会，本次会议最重要的目的是相关国家之间土壤保护方面的信息交流。会议通过了一个关于土壤保护的共同原则和目标的备忘录。
　　
　　2004年欧盟委员会制定了一项土壤保护战略，该战略包括在欧盟范围内采用土壤信息和监测系统的法律规定以及未来应采取措施的详尽建议。[10]
　　
　　欧盟委员会给欧洲议会、经济和社会委员会和地区委员会的一项主题为“走向土壤保护的特定战略”的通知中明确了这一点，即应该通过法规的强化来预防污染对生物多样性的有机物质危害以及土壤封闭带来的危害。近年制定及将要制定的一些新法规有：
　　
　　《矿山废物处理规程》，2004年首先提出了一个关于矿山废物管理的现有最佳技术的文件。2003年修改了《污水处理厂污泥处理规程》，下调了污泥中污染物含量的上项，将其适用范围扩展到污水处理厂污泥存在的所有地区以及其他种类的污泥。
　　
　　2004年年底制定了《堆肥和其他生物垃圾处理规程》，从而控制了污染并使认证的堆肥程序得到了采用。
　　
　　为保护生物多样性，完善特别需要保护的土壤栖息地名录，计划拓展栖息地规范的附录，此外对《自然2000管理规划》划定的地区的土壤应赋予更重要的意义。
　　
　　2003年提出了一份主题为“国土尺度的规划和环境”的公告，这份公告论述了土地的合理利用和土地资源可持续经营的必要性等问题。此外在第六个环境行动纲要之后为农药的可持续利用制定一项战略。特别重要的是，还应在公众中形成保护土壤的意识并使其保持对土壤保护论题的敏感度。
　　
　　在欧盟的成员国德国，于1971年土壤保护第一次被宣布成为政治行动的目标。在1974年和1980年间土壤保护融合在其他法律之中，这些法律有《垃圾处理法》、《联邦大气污染防治法》、《联邦森林法》、《联邦自然保护法》、《肥料法》、《化学品法》。1985年2月6日，当时的联邦政府通过了一个土壤保护构想，这一构想导致第一部州土壤保护法于1991年6月24日在巴登-符滕堡州通过。
　　
　　在德国联邦议院第十次立法周期中，1985年的《德国联邦政府土壤保护战略》首次收编和评估了一切影响土壤的重要因素。在德国联邦议院第十一次立法周期中，内阁于1987年出台了《土壤保护行动计划》，强调将土壤保护作为今后环保政策里最为重要的跨领域任务之一。
　　
　　自1991年以来联邦和州成立了不同的土壤保护问题委员会，其中有联邦/州土壤保护工作联合体，是州环境部长联系会议的一个工作小组。这一工作联合体在土壤保护和土壤保护法律的发展过程中一直起着作用。
　　
　　1996年9月25日，《联邦土壤保护法》进入联邦众议院审议并与1998年2月6日通过。该法的最后条款于1999年3月1日其生效。《联邦土壤保护于污染地条例》也于同年7月17日正式产生法律效力。另外，1998年新修订的《联邦建筑法》也纳入了更严格的土壤保护条款。
　　
　　为加强土壤保护工作，联邦政府于2000年10月26日通过了一项跨边界协作的动议，计划采取下列措施：公众和有关人员土壤保护的意识应得到加强并应尽快地用可持续发展的理念对待土壤资源。另外联邦政府负有义务在每个任期提出一份关于在土壤保护方面获得的进展报告。
　　
　　英国没有专门的土壤污染防治立法，有关土壤污染防治法的内容包括在英国《环境法》的第二部分“污染的土地和废弃的矿山”。
　　
　　4、澳大利亚新南威尔士州于1997年12月17日通过了《污染土地管理法》，该法分为九个部分，主要包括：环保局根据本法的职责；污染土地的调查与修复；调查或修复审计；信息；诉讼；证据；授权政府官员等等。
　　
　　三、中国的土壤污染形式及土壤污染防治法
　　
　　（一）中国的土壤污染问题
　　
　　目前我国土壤污染的总体形势相当严峻。[11]据不完全统计，目前全国受污染的耕地约有2.5亿亩，污水灌溉污染耕地3250万亩，固体废弃物堆存占地和毁田200万，合计约占耕地总面积的十分之一以上，其中多数集中在经济较发达地区。据初步数据，受镉、砷、铬、铅等重金属污染的耕地面积近2000万公顷，约占耕地总面积的1/5；其中工业“三废”污染耕地1000万公顷，污水灌溉的农田面积已达330多万公顷。
　　
　　据不完全统计，自1981年至2002年，我国累计工业废水排放总量达5039亿吨，二氧化硫排放总量达3.54亿吨，烟尘排放总量达2.87亿吨，工业固体废物产生量累计达178.47亿吨。大量污染物排放通过污灌等途径最终直接或间接地进入土壤，并经长时间积累导致土壤严重污染。此外，由于农用化学物质高强度投入以及工业化、城市化、农业集约化过程中不合理的土地利用方式，土壤污染面临进一步扩大的趋势。[12]
　　
　　据中科院此前的一项调查结果显示，近年来，广州近郊因为污水灌溉而污染农田2700公顷，因施用含污染物的底泥造成1333公顷的土壤被污染，污染面积占郊区耕地面积的46%。这项调查还表明，全国目前至少有1300万-1600万公顷耕地受到农药污染。[13]
　　
　　而且污染土壤的物质种类繁多，据骆永明教授主持的“长江、珠江三角洲地区土壤和大气环境质量变化规律与调控原理”的国家973项目研究，最近的一次检测发现，长三角某地区一处土壤检出的有机物多氯联苯[14]竟达100多种！
　　
　　2002年起，国家环保总局开展题为《典型区域土壤环境质量状况探查研究》的调查，对珠三角、长三角等经济发达地区的土壤受污染程度进行评估。珠三角土壤'有机物污染'形势不容乐观，呈进一步恶化的趋势。一些以前很少涉及的持久性有毒有机污染物如有机氯农药（OCBs）、氯苯（PCBs）、多环芳烃（PAHs）和邻苯二甲酸脂（PAEs）等污染物质，普遍在珠江三角洲区域的土壤、农作物、底泥和灌溉水中检出，其含量水平为微克-毫克/公斤级，最高可达数百毫克/公斤。据了解，珠三角区域土壤中六六六和滴滴农药残留普遍检出，达95%以上。其他几种有机农药的检出率也都在48%以上，而最高的一项达到了85.8%。另外，农作物农药残留污染也十分严重，特别是蔬菜中的有机磷、硝酸盐和亚硝酸盐含量超标严重，已严重威胁到人类的身体健康。[15]
　　
　　土壤污染既对人体有害，又会给环境及农业生产安全带来一系列不良影响。由于农药和有机物污染、放射性污染、病原菌污染等其他类型的土壤污染所导致的经济损失尚难以估计。但据估算，全国每年就因重金属污染而减产粮食1000多万吨；被重金属污染的粮食每年也多达1200万吨，合计经济损失至少200亿元。土壤污染除影响食物的卫生品质以外，还影响到农作物的其他品质。有些地区污水灌溉已经使得蔬菜味道变差、易烂；农产品的储藏品质和加工品质也不能满足深加工的要求。
　　
　　除耕地以外，我国的工矿区、城市也存在土壤污染问题。据了解，近几年来上海在产业结构调整合城市改造中，约有1400家造成污染的工厂被搬迁。但在对土壤未作调查和评估的情况下，有关单位就直接在原地建造居民住宅或商住楼等。生活和工作在受污染土地上的人们的健康受到严重威胁。
　　
　　（二）中国土壤污染防治法的概况
　　
　　至今我国在土壤污染的防治方面还没有专门立法，防治土壤污染的法律基本上是空白，虽然若干法律中有一些零星规定，但分散而不系统、缺乏可操作性：
　　
　　1、我国《环境保护法》（1989）第2条规定土地是环境的要素之一；第20条规定各级人民政府应当加强对农业环境的保护，防治土壤污染；第24条规定产生环境污染和其他公害的单位，必须......防治在生产建设或者其他活动中产生的废气、废水、废渣、粉尘、恶臭气体、放射性物质以及噪声、振动、电磁波辐射等对环境的污染和危害。我国环境法主要从以下几个方面，对土壤污染防治作了规定：（1）农业环境保护方面，主要控制化肥、农药以及污灌等的污染；（2）特定保护区域保护方面，禁止和严格控制开发自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区等特殊区域所采取的特别保护措施；（3）其他地域保护方面，防治固体废物、废水、废气等对环境（包括土地）污染的规定。
　　
　　2、1995年我国曾颁布《土壤质量环境标准》，但该标准仅针对农业及自然保护区土壤，城市及矿山土壤环境质量。目前是参照农业及自然保护区II级标准进行衡量，不能满足我国土壤多样化的特点。
　　
　　3、我国《固体废物污染环境防治法》（2004年修订）第35条规定“对工业固体废物的储存、处置的设施、场所采取污染防治措施” 。《土地管理法》（2004年修订）第7条规定“保护和开发土地资源、合理利用土地” 。
　　
　　4、《国家中长其科学和技术发展规划纲要（2006-2020年）》规定“发展以提高土壤肥力、减少土壤污染、水土流失和退化草场功能恢复为主的生态农业技术。” 《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》（国发[2005]39号）第十四条规定“以防治土壤污染为重点，加强农村环境保护。”《中华人民共和国国民经济河社会发展第十一个五年规划纲要》（2006年3月14日）第六章第二节规定“开展全国土壤污染现状调查，综合治理土壤污染。”
　　
　　5、我国《水污染防治法实施细则》（2000年3月20日）第24条规定：利用工业废水和城市污水进行灌溉的，县级以上地方人民政府农业行政主管部门应当组织对用于灌溉的水质及灌溉后的土壤、农产品进行定期监测，并采取相应措施，防止污染土壤、地下水和农产品。
　　
　　6、《废弃危险化学品污染环境防治办法》（2005年8月30日）第14条规定“对厂区的土壤和地下水进行检测，编制环境风险评估报告” 。
　　
　　7、另外，在《工业污染源监测管理办法（暂行）》（1991年2月22日）、《关于解决我国城市生活垃圾问题的几点意见》、《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）、《中国节水技术政策大纲》（2005年4月21日）、《危险化学品安全管理条例》（2002年1月26日）、国家环保总局办公厅《关于切实做好企业搬迁过程中环境污染防治工作的通知》（2004年6月1日）、《中华人民共和国农产品质量安全法》（2006年4月29日）、《中华人民共和国大气污染防治法》（2004年修改）等政策与法律规定中都有关于土壤污染防治方面的一些零星规定。
　　
　　8、除了以上国家立法中就土壤污染防治方面的一些规定以外，我国现行的地方立法（至少有50多部地方规章与规范性文件）也有许多关于土壤污染防治的措施。但地方立法中也没有专门性的土壤污染防治立法。
　　
　　（三）对加强我国土壤污染立法的思考
　　
　　目前我国虽然有许多的政策文件、法律法规从不同侧面、不同途径、不同种类对土地污染的防治问题作了一些规定，但总的看来，与国外土壤污染防治立法发达国家相比，我国土壤污染立法的法规级别较低，且缺乏专门性的土壤污染防治法律法规，有关土壤污染防治的立法体系还不健全，有关防治土壤污染的制度和措施还不够得力，与我国面临的相当严峻的土壤污染形式极不相称。为了防治土壤污染、搞好土壤污染防治工作，笔者认为，应该从以下几个方面加强我国的土壤污染防治法制建设：
　　
　　1、建立健全土壤污染防治法律法规体系。目前我国土壤污染防治的立法
　　
　　已经相当滞后，严重阻碍了土壤污染防治工作的正常开展和制约了它的健康发展，应该加快立法步伐。为此，一个详细的立法计划是必须的，加快制定专门的《土壤污染防治法》。但同时，因为土壤污染问题的复杂性，还要制定专门的《农村土壤污染防治法》及《城市土壤污染防治法》等更为具体详细的法律法规。这方面，日本的经验值得借鉴。另外，还要制定具体的《土壤污染环境标准》，及时根据土壤状况对《标准》进行修正。
　　
　　2、明确土壤污染防治的基本原则。除了环境保护方面的共有原则以外，土壤污染防治的特有原则主要有：（1）预防原则，即采取预防措施防止土壤污染，使土壤遭受严重退化或丧失生态完整性威胁时，不得以缺乏科学上充分确实证据为理由延迟采取防止或减少该风险的措施；（2）全面规划、合理利用原则，在对土地、土壤资源进行利用以前，应当进行全面详细具体的规划，在利用土地、土壤资源过程中要充分考虑土壤的纳污、洁净能力，不得损害其功能；（3）利用最佳土壤保护技术原则，即土壤保护措施应建立在现有的、经济上可行的、可获得的、最佳的土壤保护技术的基础之上，要求一切开发利用土地、土壤资源的组织、个人必须采取最佳的土壤保护措施。（4）可持续利用原则，即开发利用土地、土壤资源时，必须考虑土地、土壤资源的后续利用价值及永续利用价值，否则，不予开发利用。
　　
　　3、尽快建立健全防治土壤污染的制度、措施。除了一些共同性的环保制度以外，土壤污染防治所特有的一些制度还应该包括以下内容：土壤污染调查、评价与风险评估制度；土壤环境功能区划及保护利用规划制度；开发利用前土壤样本采集保留制度；土壤状况监测、报告与检查制度；土壤污染信息披露制度；土壤污染管制地区登记、确定制度；土壤污染的修复责任与土壤污染修复的监督管理制度；土壤污染调查、整治专门机关的管理制度；土壤污染治理基金制度；土壤环境质量标准的制定、实施与及时修订制度；化肥、农药、土壤改良剂等污染土壤的防治制度；污灌、污水的土壤处理、固体废弃物填埋等污染土壤的防治制度；土壤污染法律责任制度等等。
　　
　　4、建立健全科学、高效的管理体制，强化对土壤污染防治的监督管理。目前我国对土壤污染进行监督管理的部门较多，国家环境保护总局、农业部、建设部、国土资源部等部门都有一定的管理职能。为了加强对土壤污染防治的监督管理，应该实行统一监督管理与部门分工负责相结合、中央监督管理与地方政府监督管理相结合、政府监督管理与广大公众参与相结合的原则，由一个部门来行使统一的监督管理权，充分协调各有关部门与各级政府的土壤污染防治监督管理工作，最重要的是还必须加强土壤污染防治监督管理部门的机构建设、能力建设、干部队伍建设以及监督管理设备的现代化建设。
　　
　　5、建立完善的责任追究机制与公众参与机制。我国至今为止的环境保护法律法规都有一个明显的缺陷：处罚措施、处罚力度不够。这样无形中就降低了这些法律法规的威慑力。加上执法部门与违法企业官商勾结，地方保护主义盛行，就使得我国的环境法制建设在很多时候都只能成为一句空话。所以未来的《土壤污染防治法》应该吸取这方面的教训，建立完善的责任追究机制，加大违法处罚力度。其中关键是能否激发广大公众的参与热情，鼓励公众参与。


【作者简介】
李建勋，男，湖南益阳人，武汉大学环境与资源保护法学2006级博士研究生。


【注释】
[1] 中国疾病预防控制中心营养与食品安全所杨文婕研究员介绍，目前人类癌症的80％～90％与环境污染物有关，其中因化学污染诱发的癌症达90％以上。杨文婕指出，类似土壤重金属污染这样的环境污染物，影响对象广泛，影响区域广、危害人口多。她举例说，重金属镉中毒可在20～30年后表现出来，有机氯农药虽然已经禁用多年，但目前在一些胎儿、婴幼儿体内还可查出。广东省食品学会副理事长陈永泉分析，人体一旦吸收了过多的重金属，就会破坏人体类的蛋白质营养结构，从而引起人的正常新陈代谢的紊乱。保卫土壤——珠三角土壤污染调查 //news.163.com/05/0805/13/1QD5MPR400011GHD.html
[2] 九三学社. 对土壤污染防治采取对策[N]，中国环境报，2004, 3, 16.
[3] 毛绍春 李竹英. 土壤污染现状及防治对策初探[J], 云南农业, 2005, (5).
[4] 朱广真等. 土壤污染的种类、危害及防治措施[J]，环境, 2006 (2).
[5] 张国印等. 土壤的重金属污染及其防治[N]，河北农业科学, 2003, (9).
[6] 黄端农. 环境土壤学[M]，北京：高等教育出版社，1987，211-213。转引自 宣昊等 土壤污染对人体健康的影响[J]，国土资源科技管理，2005,(5).
[7]夏立江 王宏康主编. 土壤污染及其防治[M]，上海：华东理工大学出版社，2001，155。
[8] 位于纽约州尼亚加拉瀑布县的罗浮水道，原是一条被废弃的未完工的人工水道，被化学公司等用作废弃化学物倾倒场。水道里填埋着数万吨化学物。20世纪50年代初期，当地政府在水道上建设了居民住宅区。从50年代后期开始，该地居民陆续出现了严重的健康问题。到了70年代后期，居民发现问题来自水道中的化学物。那些废弃化学物给当地居民带来巨大灾难。据调查，该地妇女的流产率为50%-70%，先天缺陷儿童的比率为56%。很多儿童和成人由于在这种污染环境中生活而患终身不治之症，甚至死亡。参见王曦 美国环境法概论 武汉：武汉大学出版社，1992，41-42。
[9] 译自 瓦莱丽 ? 安妮、P ? J ? 布里根 自然资源损害赔偿评估工具书——法律与科技分析 第四章环境国际有限责任公司。
[10] 杨枫编译. 联邦德国的土壤保护和土壤保护法 //www.clspi.org.cn/data_upfile/2006623114413_wangxinxin_$c1$aa$b0$ee$b5$c2$b9$fa$b5$c4$cd$c1$c8$c0$b1$a3$bb$a4$ba$cd$cd$c1$c8$c0$b1$a3$bb$a4$b7$a8.pdf
[11] 国家环保总局局长周生贤在全国土壤污染状况调查视频会议上的讲话（2006年7月18日）。
[12] 韩义雷 防治土壤污染成环保战略重点[N] 科技日报 2005, 11,26, (007).
[13] 《南方日报》2004年3月9日。
[14] 多氯联苯属于国际社会高度关注的有毒物质，它在土壤中残留，通过食物积累、放大，最终危害人体健康和生态系统。
[15] 保卫土壤——珠三角土壤污染调查 //news.163.com/05/0805/13/1QD5MPR400011GHD.html。