农业用地土壤污染防治立法问题分析

【摘要】　　由于多方面的原因，农业用地土壤遭到不同程度的污染，已经对食品安全、生态环境和农业可持续发展构成了严重威胁。制定土壤污染防治法是保护农用土地的一项重要措施。本文通过对农业用地土壤污染现状的调研，分析了土壤污染防治立法的必要性，并提出了相应的立法目的和原则。
【英文摘要】For various reasons, farmland soil suffered varying degrees of contamination, which has caused a serious threat on food safety, ecological environment and agricultural sustainable development. The legislation of prevention and control of soil contamination was an important measure to protect farmland. Based on the survey of farmland soil contamination’s status, the paper analyzed the necessity of prevention and control soil contamination legislation, and posed the corresponding legislative purposes and principles
【关键词】农业用地；土壤污染；立法
【英文关键词】farmland; soil contamination; legislation
【写作年份】2007年


【正文】
　　当前，在经济快速发展之时，农业生产赖以存在的载体——土壤已经变得脆弱不堪，情况不容乐观。农田遭到污染、粮食产量减少、蔬菜质量下降等问题接连出现，食品安全难以得到有效保证。土壤污染恰似一颗“化学定时炸弹”，时时刻刻地威胁着人类正常的生产生活。我国作为法制社会，就要依法办事，关于大气污染、水污染、海洋污染等问题，国家已经制定了相关法律，但是，防治土壤污染的法律至今仍是一片空白。为了保护我们的土地，为了保护我们的健康，土壤污染防治法的制定已经迫在眉睫。
　　
　　一、农业用地土壤污染现状的调研
　　
　　土壤污染是指人类活动产生的污染物，通过不同的途径进入土壤环境中，其数量和速度超过土壤的自净能力，从而使土壤的生态平衡受到破坏，正常功能失调，导致土壤环境质量下降，影响作物的正常生长发育，农产品的产量和质量随之下降，并产生一定的环境效应（水体或大气发生次生污染），最终将危及人体健康，以至于人类生存和发展的现象。土壤污染会造成有害物质在农作物中积累，并通过食物链进入人体，引发各种疾病，危害人体健康。此外，土壤污染直接影响土壤生态系统的结构和功能，最终将对生态安全构成威胁。
　　
　　临安市地处浙江西北部的天目山南麓，东临省城杭州，西接安徽黄山，是太湖流域和钱塘江水系的源头。全市人口51.6万，其中农业人口42.6万；土地总面积469万亩，其中耕地28万亩，人均耕地0.55亩。通过对临安市农业用地经营现状的调研，得出土壤污染主要来源于四个方面：农药、化肥；农用塑料薄膜；畜禽养殖的粪便；生活污水及垃圾等。
　　
　　（一）农药、化肥对土壤的污染
　　
　　农药和化肥是重要农业生产资料，若合理使用会达到较好的效果，反之则会成为农业用地土壤污染的罪魁祸首。农民往往根据传统的生产经验来施用农药和化肥，很少咨询农技人员，单纯地追求较高的产量，而忽略了土壤的承受能力。2005年全市农药施用总量为1063吨，施用农药的农地面积占农地总面积的83.3％，而且高毒农药使用仍有一定存在，特别是边缘地区，对环境污染影响最大。2005年临安全市农用化肥施用总量为62806吨，其中氮肥25446吨、磷肥5347吨、钾肥6663吨，复合肥25350吨，施用化肥农地面积占全市农地面积的90%。从总的施肥情况看，氮肥偏多，氮、磷、钾比施用不合理，因而造成肥料流失和浪费。
　　
　　农民施用的某些农药会随着降雨进入土壤，并长期残留，严重损害了土壤中有益微生物的生存，而且会导致农产品农药残留量超标，危害人体健康。过量使用化肥会加快土壤腐殖质的矿化，分散土壤胶体，改变土壤的物理性质和化学性质，降低土壤微生物生物量和活性，造成土壤板结、酸化；还可使土壤中某些元素活性改变，变成植物难以吸收的形态，从而导致土壤的生产力不断降低。
　　
　　（二）农用塑料薄膜对土壤的污染
　　
　　2005年全市农用塑料薄膜使用总量为301吨，其中地膜124吨，其余作为防雨覆盖物等其它方面之用，使用农用塑料薄膜的耕地面积1000多公顷。农用塑料薄膜的使用年限在2-3年（不含地膜，地膜的使用年限一般只有一年）。当前，农用塑料薄膜中使用可降解农膜量很少，而且由于农民环保意识不强，废膜随意丢弃，回收利用率很低，产生的 “白色污染”较为严重。农用塑料薄膜的大量使用固然带来了较好的经济效益，但也给土壤造成了严重的污染，由于其难降解，残留于土壤中会破坏土层结构，妨碍耕作，影响土壤通气和水肥传导，对农作物生长发育不利。
　　
　　（三）畜禽养殖业粪便对土壤的污染
　　
　　近年来，临安市畜禽养殖业发展迅猛。2005年全市生猪饲养量为49.97万头、牛0.92万头、羊9.33万头、鸡鸭189.2万羽。因畜禽养殖所产生的污染物全年为70-80万吨，畜禽粪尿产生总量为75万吨以上，畜禽污水产生总量为120万吨以上。全市畜禽养殖污水量如此之大，而经过沼气池等净化处理的养殖场所只有2-3家。由于畜禽养殖规模化水平较低，粪便利用率不高，畜禽养殖污水基本都是直排，其主要污染物为COD、BOD、NH4-N、TP、TN，一个规模养殖场的排污量不亚于1个中型工业企业的排污量。此外，由于畜禽饲料中添加铜、铅等微量元素和抗生素、动物生长激素，使得许多未被畜禽吸收的微量元素和有机污染物随粪便排出体外，这种不合格的畜禽粪便肥料也会造成土壤污染。因此，集约化畜禽养殖场的畜禽粪便已成为有毒物质集中的“毒品库”，使用有机肥导致土壤重金属、多氯联苯、有机酚类、亚硝胺类物质的积累[1]，严重污染土壤环境。
　　
　　（四）生活污水垃圾对土壤的污染
　　
　　2005年，全市农村的生活污水总量为1050.9万吨。生活污水处理率仅为为18%左右；农村生活垃圾产生量为12.5万吨，综合利用率只有30%。未经处理的生活污水用来灌溉农田，将会让污水中的有害物质带入农田，污染土壤，此外，生活中的固体垃圾种类繁多，所含的有毒物质也各部相同，既有放射性元素，又有病原菌和寄生虫，这些垃圾进入农田之后，经过雨水浸淋，其渗出的有毒物质侵入土壤，就会改变土质和土壤结构，影响土壤中微生物活动，妨碍植物的生长。
　　
　　二、 农用土地土壤污染防治立法的必要性
　　
　　随着人们生活水平的提高，对食品安全和环境质量的要求也逐渐增强，土壤污染问题引起了社会的极大关注。法律作为一种必要和有效的管理手段，承担着防治土壤污染重大的责任，能够使土壤污染的预防和治理走上依法管理的道路。因此，有必要进行土壤污染防治立法，并对其立法的必要性进行严谨的考量。
　　
　　（一）保障国家粮食安全的需要
　　
　　我国作为一个人口不断增长、资源日益紧缺的发展中大国，粮食安全问题非常严峻。2003年粮食的生产总量已经退回到上世纪90年代初期的水平。随着人口的不断增长，粮食的需求总量持续增加，据预测，到2030年人口达到16亿的峰值，粮食需求量达到6.4亿吨左右，粮食需求的增加迫使我国务必要稳住粮食生产。目前，我国至少有1300～1600万公顷耕地受到农药污染；每年因土壤污染减产粮食1200多万吨，因土壤污染而造成的各种农业经济损失合计约200亿元。随着土壤污染的持续加重，一方面导致农用土地面积不断减少，另一方面导致农用土地的质量不断下降，影响了土地的生产能力，因此，土壤污染会直接导致粮食产量的降低，对粮食安全构成很大威胁。通过土壤污染防治立法，加强污染土壤的治理，保护有限的农用土地，是保障国家粮食安全的一个重要途径。
　　
　　（二）确保人体健康的需要
　　
　　土壤污染严重严重影响食品安全，威胁人们身体健康。农产品中的有机氯残留、重金属残留以及硝酸盐积累等均与土壤污染有密切的关系。因土壤污染造成有害物质在农作物中积累，使得农产品质量日益恶化，土壤中的污染物一方面通过粮食、蔬菜、水果、奶、蛋、肉等进入人体，引发各种疾病，危害人体健康；另一方面土壤中的污染物还可以通过影响水体和大气环境质量，间接地对人体健康造成威胁。此外，许多低浓度有毒污染物属环境激素类物质，其影响是缓慢的和长期的，对后代有着很大的潜在威胁。土壤污染防治法通过制定土壤质量合格标准，建立先进的技术评价体系来监测农用土地的污染状况[2]，以保证农产品的质量。由此可见，土壤污染防治法立法既为当代人健康生活的提供了安全保障，又为后代人的发展需求提供了可利用的土地。
　　
　　（三）规范生产方式的需要
　　
　　目前我国耕地质量土壤肥力下降和质量退化现象相当严重，低产农田面积高达40%左右，污染农田约占耕地总面积的六分之一，农田中有机农药残留量高达50%—60%。长期以来形成的农业生产方式，使农民成为农田土壤污染的主体，也是最主要的受害者。农民使用化肥、农药的不科学性、随意性、不规范性，以及大量使用禁用农药，在畜禽养殖中大量使用激素药物和添加剂等饲料，这样不仅使农产品中的有害物质残留量超过安全质量标准，也使得土壤遭到污染，有机质含量下降，土地的生产力减退，最终导致农产品质量不合格，产出量下降，经济效益不高。因此，在土壤污染防治法立法中，通过制定农用土地的安全使用规范，改变传统的生产方式，引导农民科学种田，减少土壤污染，发展生态农业。
　　
　　（四）保护生态环境的需要
　　
　　在所有的生态或环境体系中，土壤是生物安全和生态安全的最基础性、也是最根本性的因素，因此，对于土壤保护就变得更为重要。土壤污染直接影响土壤生态系统的结构和功能，进而影响植物的生长，并通过食物链的形式对其他动物带来危害。被污染的土壤中的有害物质经过降雨的浸淋，就被雨水冲进水源，增加了水体的酸度，使得水生生物大量死亡；土壤中的化学肥料会使水体富营养化严重，含氧量下降，导致水生生物窒息死亡；渗入地表深处的有害物质污染了地下水，进而污染了井水、河水等饮用水源。由此可见，土壤遭到污染会引发的一系列生态的问题，严重影响环境安全。因此，通过土壤污染防治立法，建立完善的土壤保护制度，对于污染土壤的行为要追究相关当事人的责任，采取有效的监控措施预防土壤污染，为人类提供安全的生态环境。
　　
　　三、 农业用地土壤污染防治立法的目的和原则
　　
　　(一) 农业用地土壤污染防治立法的目的
　　
　　在一系列的立法过程中，立法目的的设立是第一重要的，它是立法者将一定社会的价值观在成文法上作出的表现和反映，它体现着立法者通过制定法律而实现的法律使命[3]。针对当前土壤污染的现实状况，结合可持续发展战略所追求的目标――既要人类各种需要得到满足，个人得到充分发展，又要保护资源和生态环境，不对后代人的生存和发展构成威胁[4]。可以得出土壤污染防治法立法的目的应是：
　　
　　1.控制和消除土壤污染源，是防止污染的根本措施。控制土壤污染源，即控制进入土壤中的污染物的数量和速度，土壤对污染物具有一定的处理能力，通过其自然净化作用而不致引起土壤污染。因此，在生产生活中，要消除工业“三废”向土壤的侵蚀；限制生活生产中的垃圾向土壤排放；合理使用农药、化肥等生产资料等，以降低污染物质对土壤的破坏程度。
　　
　　2.修复和治理遭受污染的土壤。由于土壤是一种不可再生资源，是农业生产最基本的生产资料，而我国人均耕地面积逐年减少，人地关系长期紧张，因此，对遭受污染的土壤进行修复和治理，也就显得颇为重要。修复和治理遭受污染的土壤不仅需要技术手段，还要需求经济支持。一方面要对土壤污染区的监测和管理，了解污染物质的成分、含量和动态，另一方面增加土壤有机质含量、改善土壤胶体的种类和数量，增加土壤对有害物质的吸附能力和吸附量，从而减少污染物在土壤中的活性。
　　
　　3.保障人体健康和保护生态环境，是土壤污染防治法立法的最终目的。由于土壤污染具有累积性、滞后性、不可逆性等特点，其治理难度大、成本高、周期长，其对经济社会发展的影响将是长期性的[5]。土壤污染问题已经成为影响人们身体健康和破坏生态环境的重要因素。随着人们生活水平的提高，对食品质量的要求逐渐增强，也愈来愈关注生态环境问题。因此，为了保护有限的土地，提高农产品质量，改善生态环境，迫切需要制定一部土壤污染防治法。
　　
　　（二）土壤污染防治立法的原则
　　
　　立法原则不仅指导立法工作，还对具体法律制度从宏观层面加以规范，并在欠缺具体规范时能够及时有效的直接使用。因此，农业用地土壤污染防治立法的原则就是：预防为主、防治结合、综合治理的原则。
　　
　　1.预防为主是指预防一切造成土壤污染或土壤破坏的危害，它包括潜在性的危害，长期性的危害，以及累积性的危害。由于受现有的科学技术水平的局限，人类很难对土壤污染造成的危害的可能性作出事先的认知，如果对这种行为不加以预防，一旦危害发生，后果将不堪设想；由于造成土壤污染的有害物质具有缓慢性，通常需要长久的时间，经过多种因素的复合累积后才逐渐形成或扩大，将会对后代产生很大的危害。因此，对于造成土壤污染的危害应当事先予以防范，把它对土壤污染减少到最小限度。此外，所导致土壤污染的危害往往十分复杂，大多是经过多种因素的参合最终形成的，因此，在预防上不能只针对单一的土壤污染行为，还应当考虑到如何预防众多的上述行为形成的危害[6]。
　　
　　2.防治结合是指对一切土壤污染所进行的治理。只要土壤污染行为对生态环境或人体健康造成了损害或具有这种可能性，就应该对其加以防治。同时，防治还具有积极请求权益保护的意义，它不仅要求行为人负有防治土壤污染的责任，而且还赋予每个人在遭受土壤污染的危害时，可以提请行政机关介入帮助解决，以确保其合法权益。
　　
　　3.综合治理是指根据土壤污染的具体情况，对预防和防治进行统筹安排，综合运用各种手段来保护和改善土壤状况。因为预防固然可以对各种可能发生的污染污染起到防范于末然的作用，但对于通常发生的土壤污染仅仅依靠预防显然是不够的，还必须对其加以治理，才能确保人体健康，防止土壤的持续恶化。因此，预防理当优先，但防治亦不可或缺，只有根据各种具体情况运用各种手段和措施，对土壤进行综合整治，才能达到保护和改善环境的目的。


【作者简介】
李明华，男，浙江临安人。教授，浙江林学院天目学院院长，环境法研究所所长；范允行，男，山东邹城人。硕士研究生，研究方向：区域可持续发展；朱伟，男，浙江林学院天目学院法学04级学生。


【注释】
[1].董元华，中国土壤污染问题及其危害与对策，生态学与全面·协调·可持续发展——中国生态学会第七届全国会员代表大会论文摘要荟萃 , 2004 年
[2].郜宗智、郑梅，土壤污染现状及监测体系浅析，现代农业科技，2007（1）
[3].金瑞林、汪劲，20世纪环境法学研究评述，北京:北京大学出版社，2003版
[4].李明华，可持续发展与环境法学方法论，吉林人民出版社，2005版
[5].周生贤，采取有效措施保障土壤环境安全和人体健康，生态与农村环境学报，2006（3）
[6].陈平、程洁，日本土壤污染对策立法及其所带来的发展契机，环境保护，2004（4）