法律监督调查机制研究

【出处】《人民检察》2010年第7期
【摘要】法律监督调查具有实践性、特定性和程序性。法律监督调查的主要内容包括调查原则、内容、程序、方法等。法律监督调查需要坚持依法调查的原则、依职权调查的原则、程序与实体并重的原则、保障人权和依法办案相结合的原则。法律监督调查的程序包括立案、确定调查人员、收集证据、核实、确认和处理等。法律监督调查的方法包括：询问，调查、查阅、复制材料，责令当事人提供证据材料，检查，现场勘察和鉴定。完善法律监督调查机制需要从立法和管理机制两个方面进行。
【关键词】法律监督调查机制；法律监督能力
【写作年份】2010年


【正文】

建立法律监督调查机制，对于检察机关履行法律监督职能，提高监督实效具有十分重要的作用。然而与法律监督调查机制的重要性相比，我国学界对法律监督调查机制的研究却相对滞后。因此，笔者认为，有必要在学理上对法律监督调查机制进行研究，以利于推进法律监督调查工作，增强检察机关的法律监督能力。

一、法律监督调查机制的概念与特征

“概念乃是解决法律问题所必需的和必不可少的工具。没有限定严格的概念，我们便不清楚和理性地思考问题。”[1]笔者认为，所谓“法律监督调查机制”，是指人民检察机关为履行法律监督职能，在法律框架范围内，建立以发现、核实、纠正诉讼活动和执行活动中违法行为为核心内容的工作系统。它具有如下基本特征：

1.实践性。我国宪法赋予了检察机关法律监督权，刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法分别规定，人民检察院有权、应当对刑事诉讼、民事审判、行政诉讼活动实行法律监督，但如何实施监督、怎样实施监督则没有具体规定。法律监督调查机制是将监督的内容、监督的方法、监督的程序，结合本地实际具体化、制度化，从而为监督诉讼活动提供一个具有可操作性的章程和办法，因而具有较强的实践性。

2.特定性。法律监督调查的对象是诉讼活动和执行活动中的违法行为，对诉讼活动和执行活动之外的违法行为不作调查。这是因为，一方面，“法律监督并不是对公民个人、社会组织和国家机关的所有违反法律的活动都进行监督”，[2]因而法律监督调查并不是对公民个人、社会组织和国家机关的所有违反法律的行为都要进行调查；另一方面，法律监督调查的资源有限，法律监督机关对所有违反法律的行为都进行调查不太现实，也不可能。

3.程序性。法律监督调查必须遵循一定的形式和步骤。法律监督调查的程序性还表现为程序的终局性和实体的非终局性。所谓程序的终局性是指调查主体提示被调查对象应当如何行为或不应当如何行为，被调查对象必须作出相应的答复或按照程序作出回应。所谓的实体的非终局性指的是调查督程序走完以后，被调查对象是否接受调查主体的监督意见和建议，是由被调查对象决定的。如果调查主体对实体处理结果不满意，可启动下一轮或其他性质的程序。

二、法律监督调查机制的主要内容

在我国，从调查原则、调查内容、调查程序、调查方法上予以规制，是建立法律监督调查机制的中心任务。

（一）法律监督调查的原则

法律监督调查的原则，是指法律监督的主体在实施调查时应当遵循的基本准则，是法律监督调查制度的精神内核，它贯穿于法律监督调查的始终，并指导法律监督调查的规范和运行。

1.依法调查原则。依法调查原则是指法律监督调查必须由法律监督主体在法定权限范围内按法定的程序进行。该原则主要包含两个方面的内容：一是进行法律监督调查必须有法律依据，法无明确规定不得调查。二是法律监督调查由有权的国家机关在法律规定的范围内作出，依法定程序实施。根据我国宪法规定，法律监督调查权由检察机关行使。实施调查，必须严格依法进行，不仅要遵守实体法的规定，也要遵守程序法的规定。

2.依职权全面调查原则。这一原则包含两方面的内容：一是法律监督调查须主动作出。法律监督调查不受“不告不理”原则的限制。法律监督调查的启动除依举报人、控告人的请求外，监督主体可以依职权主动调查相关事项。调查的内容也可不受举报、控告的内容限制，监督主体有权依职责确定。二是法律监督调查要全面，为了正确履行职责，公正地提出监督意见，其调查必须全面进行，既不受举报人、控告人的请求限制，也不能因监督者的偏私而有失偏颇。它要求监督主体在调查证据时必须全面调取，既要收集对调查对象不利的证据，也要收集对调查对象有利的证据，凡是对提出监督意见可能需要的证据都要全面收集。

3.程序与实体并重原则。程序与实体并重原则有两个层面的含义，一是要保持自身监督行为的正当性，二是要监督其他法律主体行为的正当性，以确保法律统一正确实施。程序公正与实体公正是法律监督调查必须遵循的一项重要原则，也是法律监督调查机制的价值追求和目标。程序公正要求监督主体发现诉讼程序违法时要进行调查纠正，坚持正当平等的原则。实体公正则要求监督主体发现实体违法时也要进行调查纠正，以体现公平正义的精神。

4.保障人权与依法办案相结合原则。检察机关法律监督权的行使一方面是为维护法律的统一正确实施，另一方面是为了保障人权。在法律监督领域，保障人权不仅要保护法律上公民的人权，同时要保护被害人、犯罪嫌疑人、被告人的人权。保障人权与依法办事并行不悖。办案合乎法律规范，是法治理念的客观要求，也是职业道德的基本要求。因此，检察机关在进行法律监督调查时既要注意保障人权，也要注意保障执法机关依法办案的权力。

（二）法律监督调查的程序

法律监督调查的程序是指主体在进行调查时必须遵循一定形式和步骤，它是法律监督法治化的必然要求，对监督主体而言，具有十分重要的作用。法律监督调查的一般程序是：

1.立案。立案是启动调查的标志，也是调查的依据。立案应有违法行为的信息来源，它包括：公民、法人或其他组织检举、投诉的；犯罪嫌疑人及其法定代理人、近亲属、律师或其他诉讼参与人控告的；有关部门移送的；上级机关交办的；监督机关在工作中发现的，等等。

2.确定调查人员。法律监督调查应由两名以上检察人员进行。根据调查工作需要，可以会同有关部门联合进行调查。

3.收集证据。围绕是否存在违法行为，收集证据有三种方式：第一，监督主体自行取证。第二，被调查机关及人员举证。第三，被调查机关及人员申请监督主体调取证据。

4.核实。应与被调查机关或个人见面，针对收集涉及违法行为的证据和事实，听取被调查机关或个人的陈述和申辩。必要时，应当重新调查和补充调查。

5.确认。根据调查的事实和证据，确认是否存在违法行为以及违法行为的情节轻重。对于确定存在行为违法的，应认真分析违法的过程，是主观原因还是客观原因，是过失失误还是故意，力求客观公正、实事求是。对重大违法行为，应报检察长或检察委员会讨论确定。

6.处理。对被调查的单位、个人应根据不同情况分别提出处理意见：无违法行为的，应告知投诉、控告人；投诉失实，对侦查机关或侦查人员造成不良影响的，应向有关部门说明情况，澄清事实；确实有违法行为的，应提出监督纠正意见。

（三）法律监督调查的方法

1.询问。询问是指监督主体及其工作人员适时与当事人或证人进行谈话，依法获取有关证据事实的专门活动。在法律监督调查过程中，对当事人和证人询问是一种重要的调查方法。询问的目的在于通过询问收集询问对象的言词陈述，获取当事人陈述和证人证言。询问时须注意：第一，询问应个别进行，不能同场询问两名以上当事人或证人；第二，询问人员不得少于两人，并出示相关证件；第三，询问笔录应交付询问对象核对，按规定签名，无正当理由拒绝签名的，询问人员应当注明。

2.调取、查阅、复制相关资料。调取、查阅、复制相关资料是监督主体为查清事实真相，依法向有关单位调取、查阅、复制相关资料的调查方法。调查、查阅、复制资料时须注意以下事项：第一，确定是否有必要使用该手段，确有必要才能使用；第二，通知相关保管人员，说明调取、查阅、复制的理由和依据，确保调取、查阅、复制相关资料时保管人员在场；第三，调取相关资料应制作资料目录，出具书面收据，让保管人员审阅、签字，复制相关资料应将复制的资料盖章，并注明出处；第四，遵循有关单位的内部管理制度，应归还的资料在约定的期限内归还。

3.责令当事人提供证据材料。监督主体在调查过程中发现与诉讼活动相关的证据材料由当事人掌握和保管时，有权责令当事人提交其证据材料，相关单位应予协助，相关当事人有义务提供。责令当事人提供证据资料应当做到：第一，当事人确有相关资料，提供相关资料确有必要；第二，采用合理的方式通知当事人提供，明确告知当事人提供的内容、提供的方式；第三，对保密的材料保守秘密。

4.检查。检查是指监督主体对执法机关及其工作人员在诉讼活动中执行法律和遵守法律情况进行评价的活动。在检察实践中，检查往往被“提前介入”活动所替代，成为一种常态性的监督方式，诉讼活动的参与人员、程序、地点、场所等都可能成为检查的对象。法律监督调查中的检查应作如下规范：第一，了解检查对象的基本情况，明确检查的目的；第二，制定检查计划，确立检查的对象和范围；第三，检查时应通知被检查人或见证人在场；第四，制作检查笔录，由被检查人或见证人签名。

5.现场勘验。现场勘验是指司法工作人员针对案件的有关场所、物品、尸体等物体所进行观察、测量、拍照、绘图等活动，在法律监督调查中，它是监督主体对执法机关及其工作人员实施某种行为的场地进行实地了解、查看，以确定执法机关及其工作人员是否存在违法行为，以及违法行为造成的后果等情况。通常情况下，现场勘测必须做到迅速、全面、细致，应遵循以下程序和步骤：第一，及时保护现场，划定隔离范围，禁止无关人员进入现场；第二，了解现场基本情况，明确分工，必要时聘请专业技术人员参加；第三，询问在场人员，采取测量、拍照、录音录像等方法固定证据；第四，制作勘验笔录，载明时间、地点、在场人员，并经勘验人员、见证人、当事人签名。

6.鉴定。鉴定是指监督主体指定或聘请技术机构对违法活动中涉及的物品、票据、材料等进行鉴别、评定，以确定其真伪、优劣或确定其成分、性质的活动。在进行鉴定时应注意：第一，根据法律、法规的要求选择适当的鉴定机构；第二，指定或聘请的鉴定人员不得少于两人；第三，当事人有知情权，鉴定结论应告知当事人；第四，当事人有权申请补充鉴定或重新鉴定。

三、法律监督调查机制的完善

（一）从法律上完善法律监督调查机制

目前，我国纠正违法制度的立法分散于刑事诉讼法第一编第六章“强制措施”、第二编第一章“立案”、第三编第二章“第一审程序”和第四编“执行”中，笔者认为，可在以下几个方面完善：

1.赋予检察机关对诉讼活动违法行为的调查权。调查权是实现监督权的必要条件，也是检察机关的一项基本权能。检察机关不仅要有职务犯罪侦查权这一特殊的调查权，而且对于诉讼活动中的违法行为也应该有调查权，这是保持检察权的完整性、有效发挥检察监督职能的必需。目前，有的地方检察机关正在积极探索建立违法行为的调查机制，这是完善诉讼活动法律监督的必要举措。但是，由于违法调查机制涉及有关机关和部门接受监督的义务和配合的义务，仅仅由地方检察机关的文件来规定显然层级过低，因此，应该由法律加以明确规定。[3]

2.建立确认违法和检察建议制度。一是检察机关认为有关机关或者其工作人员的行为违法，但已时过境迁无法纠正的，应当向有关机关发出确认违法通知书，确认该行为违法。二是人民检察院根据调查结果，认为有关司法工作人员的违法行为构成犯罪的，应当依法追究其刑事责任；认为有关司法工作人员的违法行为虽然不构成犯罪但是违反行政纪律应当给予行政处分的，应当依法向有关机关发出追究有关人员行政处分的书面检察建议。三是认为有关司法工作人员在刑事诉讼活动中有违法行为且不适宜继续办案的，有权建议有关机关更换办案人员。

3.规定检察机关提出纠正违法意见必须说明理由。法律监督说理是检察机关自觉接受监督，阳光司法、理性司法和文明司法的体现，它有利于促进司法公正，促进诉讼和谐特别是办案机关之间关系的和谐，消除被监督者的抵触情绪，使监督者和被监督者之间的互相配合、互相监督的机制更加理性和民主；同时也是对法律监督机关的一种约束。因此，建议法律明确规定：检察机关提出纠正违法意见，应当说明有关机关的违法事实、理由和法律依据。

4.规定被监督机关执行纠正违法意见的义务和不执行的法律责任。刑事诉讼法规定人民检察院发现违法行为有权提出纠正意见，发出纠正违法通知书，但法律既没有规定被监督机关有必须根据人民检察院纠正违法通知书的要求纠正违法的义务，也没有规定被监督机关及其工作人员不纠正违法要承担什么法律责任。因此，法律应当规定，对于人民检察院依法提出的纠正违法意见，有关机关及其工作人员应当执行，并将纠正情况书面通知人民检察院。无正当理由不执行的，要依法追究有关责任人员的法律责任。

5.完善对纠正违法意见异议的解决机制。对于被监督机关不服人民检察院的纠正违法意见的救济程序，可以借鉴刑事立案监督中公安机关“复议加复核”制度的规定，即有关机关如果认为人民检察院提出的纠正违法意见不当的，可以向提出纠正违法意见的人民检察院申请复议。如果该人民检察院经过复议决定维持原意见的，有关机关可以向上一级人民检察院申请复核。

（二）从管理机制上完善法律监督调查机制

从目前情况看，主要是从强化刑事诉讼活动监督入手，建立以检察机关为整体的制约监督体系。

1.建立专门的监督机构。笔者认为，必须改革现行的内部组织体制，建立专门的监督机构。具体构想是：实行捕、诉一体，将侦监部门、公诉部门合并成立刑事检察局，负责案件的审查批捕、起诉，决定不诉，出庭支持公诉以及对一审未生效判决、裁定的抗诉；同时，在局内设立一个刑事诉讼监督部门，负责监督信息的收集、管理、研判和对刑事诉讼违法行为的调查、监督工作。这样有助于刑事诉讼法律监督走上正规化、专门化、规范化的轨道。

2.完善诉讼监督工作制度。具体来说：（1）建立违法行为调查登记制度。将开展监督调查工作的程序、过程、结果详细记载，做到一事一案，一案一卷，一目了然。（2）建立法律文书及时送达签收和及时审查监督制度。进一步明确所有诉讼环节的法律文书专人送达、回执签收制度，杜绝不负责任的邮寄送达。检察人员在收到法律文书后应在法定期限内及时审查监督。如对判决、裁定的监督，在收到法院的判决、裁定书后，承办人应对判决、裁定书认定的事实，适用法律，案件定性与起诉书是否一致，量刑是否适当，诉讼程序及审判活动是否合法等进行全面审查，并制作《刑事判决、裁定审查表》，提出自己的意见，报科（处）长审核。对应当提出抗诉的，及时报请检察长或检委会讨论决定。（3）严格执行请示报告制度。一方面对诉讼监督中发现的重大问题及时向上级检察院报告，以求得指导和支持。另一方面对不虚心接受监督的情况及时报告，以借助上级的力量提高督促纠正违法的效果。（4）严格执行备案审查制度。对通知立案、不捕、不诉、抗诉决定和纠正违法意见书，要及时向同级党委政法委、同级人大常委会和上级检察院备案，接受指导和监督，争取支持。（5）实行跟踪监督制度。即对所采取的监督措施和纠正违法意见均实行跟踪监督，由专人一抓到底。

3.完善目标考核制度。对刑事检察部门、民事检察部门、监所检察部门制订切实可行的岗位目标，把对违法行为的监督列入目标考核之中，提高干警自觉开展监督的积极性。落实诉讼监督责任管理制度。实行检察长负总责，分管副检察长分口负责，业务部门负责人分项负责，办案人员对事实负责的层级责任制度，通过强化责任，形成“上下一致，个个出力，人人监督”的诉讼监督工作新格局。
 
【作者简介】

蔡喜贵，湖北省武汉市汉阳区人民检察院。
 
【注释】
[1][美]博登海默著：《法理学—法哲学及其方法》，邓正来、姬敬武译，中国政法大学出版社1987年版，第245页。
[2]《法律监督的概念和特征》课题组：《法律监督的概念和特征》，载2008年10月28日《检察日报》第3版。
[3]参见元明：《侦查监督制度的完善》，载《人民检察》2006年第4期。