日本土壤污染规制法述评

【摘要】　　日本以《环境基本法》为基础，分别通过《农用地土壤污染防止法》和《土壤污染对策法》对农用地土壤污染和城市用地土壤加以规制，其具体的规制方式和规制措施为我国的相关立法提供了有益的借鉴。同时，日本的土壤污染规制法在规制目的、预防原则的规定以及公众参与等方面存在着需要进一步完善之处，这些也需要我国制定土壤污染规制立法时认真思考。
【英文摘要】The regulation on soil pollution in Japan builds on the basic environmental law, and covers the area of agricultural soil pollution and municipal soil pollution, the concrete measures of regulation are stipulated by the agricultural land soil pollution prevention law and soil contamination countermeasures law. We can use the experiences of Japan for regulation on soil pollution. On the other hands, The Japanese regulation on soil pollution also has some limits in the legal objective, the principle of prevention and the public participation institution and so on. These limits should be taken as a warning for our regulation on soil pollution.
【关键词】日本；土壤污染；环境规制
【英文关键词】Japan; Soil Pollution; Environmental Regulation
【写作年份】2007年


【正文】
　　所谓环境规制是指国家依法行使其环境管理的职权，通过多种规制措施的综合运用，防止和减少环境污染，达到保护环境的目的。实践中，各国通常根据不同的污染类型分别进行规制，并以各种污染规制法的形式体现出来。然而，作为环境污染形态之一的土壤污染问题在我国却长期没有得到有效的规制。随着我国土壤污染的日趋加剧，尽快制定土壤污染防治法已经成为学界共识。本文试图通过对日本土壤污染规制法的分析和把握，探讨其可供我国土壤污染规制立法加以借鉴之处，并指明需要注意的问题。
　　
　　一、 日本土壤污染规制法体系
　　
　　日本对包括土壤污染在内的环境污染的规制是以《环境基本法》为基础而展开的。《环境基本法》规定，政府为了保护人的健康，保全生活环境，需要制定有关大气污染、水污染、土壤污染和噪音等的环境标准。[1] 国家必须采取必要的规制措施，使排放有害污染造成大气污染、水污染、土壤污染以及恶臭的事业单位以及产生噪声、振动和采取地下水导致地面下沉的相关事业单位遵守相关的环境标准。[2]《环境基本法》的上述规定揭示出环境规制的两个关键环节：一是环境标准的设定；一是环境规制措施的选取。其中，环境标准体现了环境规制所要达成的行政目标，而为了实现该目标，则需要借助于各种具体的环境规制措施。在日本，环境标准主要是通过环境省告示的方式加以设定的，至于具体规制措施，由于会直接对国民的权利义务关系产生影响，则需要通过法律使之确定化和规范化。
　　
　　具体就土壤污染的规制而言，在土壤环境标准的设定方面，尽管早在日本1967年制定的《公害对策基本法》中即已提出，但实际上直到1991年有关土壤污染的环境标准才被制定出来。土壤环境标准对土壤中镉等25种有害物质含量做出了规定，[3]具体分为溶出标准和农用地标准两种。溶出标准以健康的水环境标准为依据而设定，并特别考虑到土壤的水质净化机能以及地下水的涵养机能等相关因素。农用地标准则对农用地特定有害物质的含量加以规定。土壤环境标准适用于各种类型的土地，但是由于自然原因导致污染的土地以及原材料的堆积场、废弃物的埋立地和其他以利用或处分为目的的特定物质的集积地不适用该环境标准。
　　
　　在土壤污染规制措施的立法方面，日本区分了农用地土壤污染和城市工厂迹地土壤污染两种情况，分别制定了《农用地土壤污染防止法》和《土壤污染对策法》。
　　
　　以明治时代的足尾铜矿导致的农作物被害事件为开端，日本的农用地土壤污染问题逐渐受到关注。作为日本“四大公害事件”之一的1955年富山县神通川流域镉中毒事件则不仅导致了农作物受损，更展示出农用地土壤污染对人的健康所带来的严重损害。
　　
　　为了应对镉污染所引发的社会不安以及足尾铜矿污染事件以来铜对农作物生长的影响等问题，1970年的日本公害国会将“土壤污染”追加为《公害对策基本法》中的典型公害之一，[4]并制定《农用地土壤污染防止法》对农用地土壤污染问题进行规制。
　　
　　另一方面，随着1971年国家试验研究机关迁址土壤污染事件以及1975年东京都江东区六价铬污染事件等的发生，城市用地的土壤污染问题变得突出起来。1989年修改的《水质污浊法》增加了对特定地下浸透水的禁止性规定，以防止地下水污染。1999年制定的《二恶英对策特别措施法》对土壤污染净化进行了规定。其后，受美国、德国等土壤保全法的影响，日本开始考虑制定专门的土壤保全法，并最终于2002年制定了主要规制城市用地土壤污染的《土壤污染对策法》。
　　
　　这样日本以《环境基本法》为基础，以土壤环境标准为目标，从农用地和城市用地两个方面构建起规制土壤污染的基本法律框架。
　　二、 对农用地土壤污染的规制
　　
　　根据《农用地土壤污染防止法》，日本对农用地土壤污染规制的目的是通过防止和除去特定有害物质对农用地土壤的污染，并合理利用受污染的农用地，防止农畜产品损害人的健康以及防止土壤污染妨碍农作物的生长，从而保护国民健康，保全生活环境。
　　
　　其中法律所指的农用地包括耕地、主要用于家畜放牧的土地或者为养殖家畜而用于采草的土地，法律所指的农作物包括农作物及其以外用作饲料的植物。而所谓的农用地土壤污染主要是特定有害物质造成的污染。这些特定有害物质包括两类：一类是可以籍由农作物的传递，能够对人的健康产生影响的有害物质，如镉等。另一类是影响和阻碍农作物生长的有害物质，如铜等。
　　
　　对农用地土壤污染的具体规制措施包括：
　　
　　第一，确定农用地的土壤污染区域。都道府县知事对于其管辖区域内的一定区域，根据该地区内农用地土壤及生产的农作物中所含特定有害物质的种类和数量，如果确认该土壤生产的农作物可能会损害人的健康，或者该土壤所含有害物质影响和显然会影响农作物生长发育，都道府县知事即可将该区域指定为有必要采取相应规制措施的“对策地域”。
　　
　　都道府县知事在指定“对策区域”时，必须根据《环境基本法》的规定，听取环境审议会以及相关的市镇村长的意见。
　　
　　如果都道府县知事决定划定“对策区域”，他需要及时将该“对策区域”按照规定进行公告，并向环境大臣报告，同时通知相关的市镇村长。
　　
　　市镇村长如果发现其所管辖区域内存在需要指定“对策区域”的情况时，也可以向都道府县提出指定的申请。
　　
　　如果指定的“对策区域”的事实状况发生了变化，都道府县知事可以根据具体情况做出变更或解除“对策区域”的决定，但需要遵循指定“对策区域”时所适用的程序。
　　
　　第二，制定农用地土壤污染对策计划。对于划定的“对策区域”，都道府县知事必须制定农用地土壤污染对策计划。根据日本农林水产省和环境省的规定，对策计划应包括如下内容：（1）在勘察“对策区域”内农用地特定有害物质污染状况的基础上划分不同的利用地域，并制定农用地利用的基本方针；（2）防止农用地土壤污染的灌溉排水和其他设施的设置、管理、变更，以及除去农用地土壤中特定有害物质的客土事业和为合理利用污染农用地而进行的土地名目变更事业等。（3）“对策区域”内农用地土壤特定有害物质污染状况的调查测定事项。（4）其他必要事项。
　　
　　都道府县制定对策计划时，必须与农林水产大臣和环境大臣协商，并征得他们的同意。同时还要听取环境审议会以及相关市镇村长的意见。对策计划一旦确定，必须及时公告，并通知相关市镇村长。
　　
　　都道府县知事可以根据对策地域的变更情况以及对策地域农用地土壤中特定有害物质的变动状况，适当变更对策计划。除法律规定轻微的变动外，变更对策计划需适用上述制定对策计划的程序。
　　
　　第三，设置更为严格的污染物排放标准。都道府县知事可以综合考虑对策地域内农用地土壤中特定有害物质的污染程度以及对策计划的内容，对于流入农用地的公共水域设定更为严格的水排放标准，对对策地域内的全部或部分排烟设施设定更为严格的排放标准。
　　
　　第四，指定特别区域，限制土地利用。如果对策区域内的农用地的利用可能会对人的健康造成损害，都道府县知事可以划定不适于种植农作物及其以外用作饲料植物的地区范围，并将该区域指定为“特别区域”。对于在特定区域内种植或意图种植有关农作物或者农作物以外用作饲料的植物的，都道府县知事可以发出不应该种植的行政劝告。
　　
　　第五，日常监视和调查测定。都道府县知事负有必须对农用地土壤中特定有害物质的污染状况进行日常监视的职责，并将监视结果报告给环境大臣。为此，都道府县知事需要对本管辖区域内农用地土壤中特定有害物质的污染状况进行调查测定，并将结果予以公示。
　　
　　对实施对策的费用负担问题，《农用地土壤污染防止法》没有涉及，需要适用《公害防止事业费事业者负担法》规定，即由产生污染的事业者负担费用的全部或者一部分，具体金额根据事业活动的规模、产生公害的设施种类和规模、事业活动中排放出的公害物质的数量以及其他因素综合考虑加以确定。
　　
　　三、 对城市用地土壤污染的规制
　　
　　日本的城市用地土壤污染规制主要解决的是工业迹地的土壤污染问题，目的在于通过对土壤特定有害物质污染状况的把握和采取必要措施，防止工业迹地污染对国民健康造成损害。与农用地的土壤污染规制目标不同的是，城市用地土壤污染的规制限于对国民健康受损的情况。相应的，法律所指的造成土壤污染的特定有害物质仅包括铅、砷以及三氯乙烯等可能会损害人的健康的物质。
　　
　　对城市用地土壤污染的具体规制措施包括：
　　
　　第一，土壤污染状况调查。土壤污染调查的目的是为了把握土壤污染的有无，对此法律没有要求所有的工厂企业用地都必须进行污染调查，而是将调查限定在污染可能性较高的两种情况之下：一是使用、制造和处置特定有害物质的工厂和企业用地，当其废止使用时需要进行调查；二是其他土壤受到污染的可能性很高的土地，如果都道府县知事担心该土地会因土壤污染而损害人的健康，则需要对该土地进行调查。
　　
　　土壤污染调查的义务主体是土地的所有者、管理者或者占有者（以下简称“土地的所有者”）。法律规定土地所有者需委托调查单位对相关土地是否受到污染进行调查，并将调查结果报告给都道府县知事。为了保证调查结果的客观公正，国家对调查机构实施资质管理，调查活动必须由环境大臣指定的具有资质的调查机构按照规定的调查方法进行。
　　
　　在污染调查的义务主体一时间不能确定，并且拖延调查明显会损害公共利益的情况下，都道府县知事也可以自行组织调查，但须事先公告。
　　
　　第二，指定污染区域。如果土壤污染调查结果表明，特定土地的土壤中有害物质污染状况不符合环境标准的要求，都道府县知事即将该土地区域指定为受到特定有害物质污染的区域，并进行公示。都道府县可以根据实际情况，全部或部分解除对污染区域的指定。
　　
　　都道府县知事对于指定的污染区域需要建立台帐，供公众查阅。这种台帐制度一方面可以为周边居民提供土壤污染信息，同时也有利于防止因土地转让、土地用途改变、污染土壤搬出等行为而发生新的环境风险。台帐记载内容以及台帐的制作和管理事项由环境省令具体规定。都道府县知事如无正当理由，不得拒绝第三方提出的查阅台帐的请求。
　　
　　第三，采取措施除去污染、防止污染扩散。为了防止土壤中的特定有害物质损害或者可能损害人的健康，都道府县知事可以命令指定的污染土地的所有者在规定的期限内，采取必要的措施除去污染、防止污染的扩散。如果土壤污染是土地所有者以外的其他人造成的，都道府县也可以对该污染行为人发布命令。如果土壤污染是由土地所有者之外的其他人造成，而土地所有者按照都道府县知事的命令实施了必要的措施，则该土地所有者有权要求造成土壤污染的行为人承担除去污染的费用。
　　
　　另外，为了防止土壤污染的扩散，法律还对在指定的污染区域从事取土等改变土地性状的行为加以规制，要求行为人提前14天，就土地性状改变的种类、场所、实施方法以及实施时间等事宜向都道府县知事提出申请。都道府县知事如果认为申请人提出的有关改变土地性状的实施方法不符合规定，可以命令其改变实施计划。
　　
　　四、日本土壤污染规制立法的借鉴意义
　　
　　日本的土壤污染规制立法在土壤污染防治方面发挥了积极的作用，其关于农用地土壤污染和城市用地土壤污染规制的很多做法值得我们借鉴。
　　
　　首先，由于农用地土壤污染和工业迹地土壤污染具有不同的特点，需要对二者分别加以规制。其中，农用地土壤污染不仅会导致农作物的减产，还会通过农作物对人的健康产生严重损害，影响巨大，社会关注度高，为此日本对农用地土壤污染采取了由政府直接实施的模式，即由政府监视农用地的土壤污染状况、及时划定污染对策区域，并制定对策计划，组织实施，实施费用由污染者负担。而城市用地由于数量众多，行政资源又十分有限，如果全部由政府来组织实施非常困难，[5] 因此法律采取了由工业迹地的土地的所有者，包括土地的管理者、占有者和污染者具体实施的方式。即以污染者负担原则为指导，规定土地的所有者以及污染者有义务采取必要措施，除去污染和防止污染的扩散。如果污染是由是土地所有者之外的其他人造成的，土地所有者在实施污染除去等措施后，有权要求污染者承担费用。法律之所以将土地的所有者作为实施除去污染义务的主体，主要是考虑到土壤污染具有累积性和因果关系判断上的复杂性等特点，如果彻底执行污染者负担原则会存在不少的困难。而土地所有者尽管不是造成污染的直接原因者，但其对土壤污染的净化、复原等决定具有支配能力，为了防止严格实施污染者负担原则所导致的不合理结果的发生，将土地所有者作为实施除去污染的责任主体在法政策上是适当的。[6]
　　
　　第二，日本土壤污染规制法包含了大量程序性规范。无论是农用地土壤污染规制中对污染对策区域的指定、污染对策计划的制定，还是城市土壤污染规制中的污染调查、污染区域的指定都必须按照法定的程序进行。这既体现了行政权需要依法行使的理念，同时也便于具体规制措施的实施，使得法律具有很强的可操作性。
　　
　　第三，日本土壤污染规制法除了规定具体的规制措施外，还提出了一系列的保障措施，主要包括：（1）赋予行政机关进入检查等权利。《农用地土壤污染防止法》规定，为了对农用地土壤中特定有害物质的污染状况进行调查测定，有关行政人员可以进入该农用地，并可以无偿采取土壤或农作物样本。《土壤污染对策法》也规定在紧急情况下，有关行政人员可以进入指定的污染区域，对土地状况、污染除去措施以及土地性状变更的实施情况进行检查。此外，《土壤污染对策法》还规定必要情况下，环境大臣和都道府县知事可以要求指定污染区域的土地所有者就土壤污染除去措施进行报告，也可以要求改变土地性状的行为人就土地状况、土壤污染的除去措施以及土地性状变更的三十状况进行报告。（2）行政机关的协调与合作。土壤污染规则涉及多个行政部门需要各相关部门的协调合作。为此，《农用地土壤污染防止法》规定，农林水产大臣、环境大臣以及都道府县知事可以要求相关的行政机关和地方公共团体，在资料和情报提供、已经听取等方面给予支持。《土壤污染对策法》也有类似的规定。（3）国家和地方政府对土壤污染规制的援助。《农用地土壤污染防止法》规定，国家和都道府县应该通过提供指导等援助措施，促进污染对策计划的实现。《土壤污染对策法》也规定国家在采取污染防治措施的资金获取以及技术咨询等方面提供便利。并设置支援基金，通过指定支援法人制度，促进对土壤污染的治理。（4）科学研究的推进。《农用地土壤污染防止法》和《土壤污染对策法》都强调了科学技术对土壤污染规制的重要性，提出要推进特定有害物质污染防止和除去的技术以及土壤污染对农作物的影响等方面的科学研究，并努力将研究成果普及。这些保障措施对于保障和促进土壤规制措施的实施具有重要作用。
　　
　　当然，日本土壤污染规制法也存在着一定的局限性和不足。这些不足可以从另一个侧面促使我们对土壤污染规制立法的相关问题做深入思考。
　　
　　首先，日本没有形成对土壤污染的统一立法，采取的是针对农用地土壤污染和城市用地土壤污染分别立法的方式，致使立法的焦点集中对两种具体土壤污染类型的规制上，缺乏对土壤污染及其规制的总体把握和一般性规定。因此，在肯定土壤污染分类规制做法的基础上，制定统一的土壤污染规制法似乎更为合理。
　　
　　其次，在规制目标的设定上，《土壤污染对策法》将城市用地土壤污染规制的目标限于健康被害及其担心健康被害的情况，而将防止生活环境的被害排除在外。主要理由是认为对于涉及健康影响的风险必须采取措施迅速加以管理，而对于生活环境影响的风险则具有不确定性，需要科学知识的进一步积累，因此没有做出规定。[7]然而，这种规制目的的局限势必影响到具体环境措施的适用。例如，按照不损害健康的要求，所谓除去土壤污染意味着只要割断土壤污染，防止其损害人的健康即可，不一定要寻求对污染的净化。再如，都道府县知事对土壤污染可能会损害人的健康的土地可以提起调查，这就意味着只要不担心会损害人的健康，即使存在着土壤污染的情况，也无需调查，从而使得土壤污染防止法的作用受到限制。
　　
　　第三，对于土壤污染的预防缺乏一般性规定。土壤污染具有不同于大气污染、水污染等其他典型环境污染的特点。土壤污染大多数情况下是由工厂企业等向大气排放的污染物以及排放的污水中所含有害物质在土壤中长期积累所致，换句话说，土壤污染一定程度上可以看作是是大气污染、水污染的结果。因此，严格意义上讲并不存在防止土壤污染的固有手法。土壤污染的预防很多情况下需要依靠对大气污染、水污染的规制以及对农药使用的管制等间接规制措施来实现。或许正因为如此，日本的土壤污染规制法以对土壤污染的治理为核心，但对具有预防土壤污染功能的间接性方法缺乏一般性规定，预防原则在法律中没有得到很好的体现。
　　
　　第四，关于公众参与。土壤污染的规制固然是以行政权为主导进行的，但是需要建立在公众广泛支持、参与和监督的基础之上，公众参与作为环境规制的基本原则得到各国的普遍接受。就土壤污染的规制而言，除了通过土壤污染信息公开制度为公众监督创造条件外，更需要通过具体程序的完善为公众参与提供制度上的保障。尽管日本土壤污染规制法已经做出了一些规定，但还存在诸多需要完善之处。例如，根据《土壤污染对策法》关于污染调查的规定，对于因担心土壤污染可能会损害人的健康的土地而提起的污染调查，法律将决定权赋予都道府县知事，由都道府县知事决定是否进行调查，但没有同时规定居民有申请进行土壤污染调查的权利。由于邻近的居民对于土地是否受到污染更了解情况，赋予居民土壤污染调查的申请权会更有利于及时发现土壤污染问题。因此，有必要在法律上确认居民的调查申请权，都道府县知事如果拒绝居民的申请，则需将拒绝的理由予以公开。[8]


【作者简介】
申进忠，南开大学法学院副教授，博士。


【注释】
[1] 参见日本《环境基本法》第16条。
[2] 参见日本《环境基本法》第21条。
[3] 2001年日本对土壤环境标准进行了修订，增加了对土壤中氟和硼两种物质含量的规定。
[4] 1967年的《公害对策基本法》规定了大气污染、水污染、噪音、振动、地面沉降以及恶臭等六种环境污染形态，连同1970年追加的“土壤污染”， 被通称为“典型7公害”。
[5] 大塚直著：《环境法》，有斐阁2002年版，第318页。
[6] 吉川荣一著：《企业环境法基础》，有斐阁2005年版，第187页。
[7] 中山充、横山信二编著：《地区环境法》，嵯峨野书院2005年版，第156页。
[8] 吉川荣一著：《企业环境法基础》，有斐阁2005年版，第191页。