土壤污染防治法律制度体系的构建

【摘要】　　当前，土壤污染对我国人体健康、经济生产、生态环境等造成多种危害，并且问题日益突出，引起了社会各界的广泛关注。我国开展土壤污染防治工作相对较晚，尚未形成完整的法律制度体系进行规范。本文立足于土壤污染的现状，从土壤污染的概念、来源出发，对现有相关法律规范进行梳理、分析，就土壤污染防治法律制度体系的构建提出了初步见解。
【英文摘要】 At present, soil pollution causes many kinds of harm to our country, such as economy production, human health and ecological environment and so on. The problems are worse and worse day by day, arousing social extensive attention from all walks of life. China takes actions late to prevent and control soil pollution, still having not formed a set of complete legal regime system to supervise and restrict this phenomenon. In this paper, we analyse the concept and origin of soil pollution, collate and research the existing correlative laws and regulations, and lodge authors’ opinions on how to construct a legal regime system about preventing and controlling soil pollution.
【关键词】土壤污染防治；质量评估；监测预警；法律制度
【英文关键词】Soil pollution preventing and controlling; Quality assess; Monitor and warn; Legal system
【写作年份】2007年


【正文】
　　土壤是一个国家重要的自然资源，是人们生产生活的基础，更是社会经济得以持续发展的物质保障，没有土壤就没有农业，也就没有人类的生存和发展，古语云“民以食为天，农以土为本”，一语道出了土壤对国家、社会、民众的重要性。
　　
　　一、我国土壤污染问题
　　
　　（一）国土污染现状
　　
　　随着工业时代的到来，人类对土地资源开发的速度迅速加快，人们在利用土地资源进行生产生活的同时，大量排放工业废水、施用化肥农药、遗留矿渣废弃物，造成了土壤的污染，使土壤的物理、化学和生物学性质恶化，影响植物正常生长，通过食物链危害人体健康。土壤污染造成环境损害以致危害人体健康的事故频繁发生，研究土壤污染防治已经刻不容缓。
　　
　　20世纪60年代，从西方发达国家美国、荷兰出现因为化学废弃物的倾倒导致严重的土壤污染开始至今，土壤污染问题已遍及世界五大洲。在我国，受重金属污染的耕地多达2000万公顷以上，每年生产重金属污染的粮食多达1200万吨；2000年对全国22万吨粮食调查发现，粮食中重金属Pb、Cd、Hg、As超标率占10%；北京市1999年对部分蔬菜市场检测表明，蔬菜有机磷农药残留物高达69%；此外，在北京、沈阳、广州等许多重点地区，土壤及地下水污染已经导致癌症等疾病的发病率和死亡率明显高于没有污染的对照区数倍到10多倍。①日益恶化的土壤污染问题，成为亟待土壤学、生态学以及环境资源法学等领域等共同关注和研究的课题。
　　
　　（二）土壤污染的相关概念
　　
　　要想有效地防治土壤污染，首先必须明确土壤污染的相关概念。
　　
　　土壤一词在世界各民族语文字中都可以找到，在我国的历史中更是源远流长。早在周朝时代，我国劳动人民就已经认识了“土壤”的实质，《周礼》指出“万物自生焉则曰土”，“以人耕而树艺焉则曰壤”。现代土壤学将其定义为：土壤是发育于地球陆地表面的能够生长植物的疏松多孔结构表层。②土壤污染（soil pollution）是一个产生较晚的概念，许多专家学者做出了相关的研究，并取得了阶段性成果。有学者认为，土壤污染就是指人为因素有意或无意地将对人类本身和其他生命体有害的物质施加到土壤中，使其某种成分的含量明显高于原有含量，并引起现存的或潜在的土壤环境质量恶化的现象。③亦有学者认为，土壤污染是指人类通过生产活动从自然界获得资源和能量，最后再以“三废”形式排入环境，进入土壤的污染物积累到一定程度，影响或超过了土壤的自净能力，引起土壤质量恶化的现象。④上述几位学者都是从土壤学的角度来分析土壤污染，然而这是一个涉及多门学科的问题，理应从土壤学、生态学、经济学、法学和社会学的角度进行综合性思考和定义。
　　
　　基于该问题的复杂性，英国环境污染皇家委员会(RCEP)指出，土壤污染是指人类活动引起的物质和能量输入土壤，并引起土壤结构或“和谐”受到损害，人体健康、社会经济和国家安全受到影响。土壤一旦被污染，就会通过食物链和生态环境直接或间接地影响、甚至危害人体生活健康、社会经济发展以及国家的安全，因此，土壤污染不应简单地理解为一种环境污染现象，它应该作为一种具有现实危害性的社会现象而受到国家法律的严格限制和规范，成为法律的调整对象。
　　
　　（三）土壤的污染源
　　
　　要防治土壤污染，必须先弄清土壤污染的来源。土壤作为生态系统中的一部分，具有自我调节恢复功能，物质、能量（少量污染物）进入土壤后，通过物理、化学和生物作用，将这些物质能量吸收、分解，转化为其它形式的能量，从而减少甚至清除污染，维持土壤及其生态系统的平衡与稳定。但是，当污染物增多，超过了土壤的自净能力，土壤就受到了污染，因此，过量的污染物是造成土壤污染的根源。
　　
　　根据污染物进入土壤的途径划分，土壤污染来源主要有以下五种。其一、污水灌溉，即利用城市污水、工业废水或混合污水进行农田灌溉。由于在相当长时期内，我国污水处理率和排放达标率均较低，用这样的污水灌溉后，土壤中有毒有害物质累积，造成了污染。其二、固体废弃物，包括工业废渣、污泥、城市垃圾等，因为这些废弃物中含有氮磷钾等营养物质，可以用作农田肥料，但其中也含有污染物，特别是重金属，施用不当势必污染土壤。其三、农药和化肥，农药在生产、贮存、运输和使用过程中都可能产生污染，施在作物上的杀虫剂大约有一半流入土壤中。化肥污染主要来自不合理施用化肥和肥料中所含的有害物质。其四、大气沉降物，大气中的酸、金属飘尘都可以因雨水或自身沉降造成土壤污染。其五、其他污染源。⑤
　　
　　二、我国土壤污染防治的立法及其缺陷
　　
　　目前，我国尽管没有专门的《土壤污染防治法》，但是在现有的法律规范中已经涉及土壤污染防治问题。比如《环境保护法》第20条规定：“各级人民政府应当加强对农业环境的保护，防治土壤污染、土地沙化、盐渍化、贫瘠化、沼泽化、地面沉降化和防治植被破坏、水土流失、水源枯竭、种源灭绝以及其他生态失调现象的发生和发展。” 《农药管理条例》第25条规定：“使用农药应当遵守农药防毒规程，正确配药、施药，做好废弃物处理和安全保护工作，防止农药污染环境和农药中毒事故。”《土地复垦规定》第2条规定：“对在生产建设过程中，因挖损、塌陷、压占等造成破坏的土地，采取整治措施，使用使其恢复到可供利用状态的活动。”此外，《水土保持法》、《土地管理法》、《土壤质量标准》、《固体废弃物污染环境防治法》等法律法规也涉及到土壤污染防治问题。
　　
　　然而，上述法律规范中对土壤污染防治问题的规范都比较零散且不系统，导致无论在立法方面，还是在执法方面，都存在许多缺陷，缺乏可操作性，效果欠佳，远达不到安全、有效防治土壤污染的目的。归结起来，我国目前关于土壤污染防治的立法存在以下问题：
　　
　　（一）立法目的模糊
　　
　　针对土壤污染问题，现有的立法显得目的很模糊，缺乏明确的目标。较之水体污染防治、大气污染防治、固体废弃物污染防治、农药污染防治，我国环境保护部门与立法机构对土壤污染防治的认识尚不够清晰和深入，缺乏用发展和联系的观点分析问题，忽视了土壤污染防治对我国生态安全、人体健康、社会经济、甚至国家稳定的巨大危害性，缺乏对土壤污染防治相关行为和后果的规范和限制。如《环境保护法》⑥只是笼统地提出了防治土壤污染的要求，在整部法律中并没有相关章节或条文对其进行具体、详细的规制。此外，在众多的法律法规中没有一部能够专门用于调整土壤污染防治现象。《固体废弃物污染环境防治法》⑦立法目的是防治固体废物污染环境，促进清洁生产和循环经济。《水土保持法》⑧为预防和治理水土流失，保护和合理利用水土资源，减轻水、旱、风沙灾害。《农药管理条例》⑨为了加强对农药生产、经营和使用的监督管理，保证农药质量，保护农业、林业生产和生态环境，维护人畜安全。不难想象，据此对土壤污染防治进行规制，保障土壤不受污染、维护其生态平衡的目的势必难以实现。
　　
　　（二）法律调整对象范围狭窄
　　
　　纵观上述立法，就其调整对象和范围而言，其调整的范围主要包括固体废弃物、农药化肥、放射性物质、危险化学品，没有考虑到其它可能污染土壤的物质和行为，如城市建筑垃圾、飘尘、酸雨、不合理生产行为等，更进一步分析，立法者没有考虑到土壤污染防治引起的生态失衡及其严重后果。土壤受到污染后，又会通过物质媒介和食物链将污染传入整个生态环境（包括人类社会），因此，对土壤污染所造成的危害后果也必须进行立法调整。此外，当前立法主要是针对已产生的污染进行调整，然而一些潜在污染物虽然眼前没有造成污染，但是在将来可能会爆发污染的后果，现有法律没有充分考虑到这些潜在的危害。因此，根据上述立法来防治土壤污染必然会存在漏洞，不足以应对当前严峻的土壤污染问题。
　　
　　（三）法律规范之间缺乏协调
　　
　　有关预防和治理土壤污染的法律制度的发展不均衡，现有法律多以单个污染种类为调整对象，法律法规之间衔接性差，具体法律制度之间缺乏协调配合。由于当前土地资源法律分属不同领域，以部门的多头管理为主，部门利益较重，并缺少统领法，存在多个与土地相关的管理部门，其权力（权利）、义务、利益、责任划分不明确，容易异化出部门分化和保护主义。如《环境保护法》规定环境保护行政部门统一负责环境保护监督管理工作。《土地管理法》规定土地行政部门统一负责土地管理和监督工作。《水土保持法》规定由水行政部门负责水土保持工作。上述立法多是赋予相关部门监管的权力（权利），却很少课以责任、义务。本来作为保护环境的法律，却成为各部门之间争夺权力，维护各自局部利益的依据。上述法律规范之间缺乏整体协调配合，其原因，一方面是立法缺乏综合平衡，缺少通盘考虑，使得诸法律间不能很好地协调配合，另一方面各执法部门之间权力的争夺和局部利益的冲突。法律规范之间的协调，是在动态的发展过程中，在不断的制定、修改、废除的过程中实现的。
　　
　　（四）监督管理体制不合理
　　
　　我国当前的监管体制不利于土壤污染防治工作的有效开展。一是部门分化和利益冲突，使环境保护的行为与立法目的难以协调一致。当前，我国涉及土壤监督管理的部门包括环境保护部门、土地部门、水利部门、农业部门等，这些部门级别、地位平等，但是部门利益区别较重，它们从各自的领域对土壤环境进行监督与管理，容易出现政出多门、政策冲突和监管盲区。二是环境保护部门隶属于政府，环境执法较多地受到党政部门的干预。长期以来，我国经济发展模式存在明显的产值导向和速度导向，党政部门为了片面追求经济利益，而牺牲环境保护，因此，在治理土壤污染的过程中必然会受到党政部门的干涉，难以实现立法的目的。土壤污染具有不可逆转性和持久性，决定了治理工作是一项长期的系统工程，需要数十年乃至数百年的时间，上述体制中导致治理工作的短期效应，不利于生态和经济的可持续发展。
　　
　　三、土壤污染防治法律制度体系的构建
　　
　　（一）确立科学的立法目的
　　
　　任何一个国家的法律制度建设，都关系到其国家全局利益、长远利益和根本利益，关系到国家的发展走向和未来前景，⑩完善的法律制度体系是预防和治理土壤污染的前提和基础，而立法目的作为整个法的内在精神与灵魂，统帅和制约着法的具体内容。当前资源环境可持续发展立法观，已将立法倾向转移到“预防优先”上来，要求立法应具有超前意识，应重视科学预测，突出预防原则，着眼于后代和可持续发展。 eq \o\ac(○,11)11土壤污染防治立法必须以环境生态价值观和可持续发展观作为理论基础和指导思想，重视土壤污染防治对维持生态平衡和保持可持续发展的功效。
　　
　　研究表明，土壤污染的危害是复杂多样的，它不仅破坏经济生产，危害人体健康，加速物种灭绝，甚至威胁国家安全。为了安全、有效、迅速地预防和控制土壤污染，把土壤污染的危害降到最低限度，必须要以科学的发展观、和谐观为指导，立足于保护整体生态环境的高度，从维持土壤生态系统平衡、保障经济社会可持续发展的角度确立土壤污染防治立法目的。笔者建议，进行《土壤污染防治法》立法时，可以将“保证土壤环境质量、维持土壤生态平衡、保障经济和社会可持续发展”作为其立法目的，实现人口、社会、经济、资源、环境的协调可持续发展，从而顺应环境法的立法趋势。
　　
　　（二）建立统一、明确的监督管理机构
　　
　　在环境保护领域，我国实行分部门、分级别的管理体制，并建立了一个严密的保护网，但这种管理体制不能适应当前土壤污染防治的特殊要求，例如，土地管理方面，我国长期以来实行土地使用审批管理与土壤污染防治分离的体制，土地管理行政部门负责土地审批，环保行政部门负责治理，这势必会造成权利义务失衡和权力横向分割的弊端。所以客观情况要求必须建立一个级别较高的专项机构，负责全国土壤污染防治工作，从而打破区域、部门的界限，进行统一协调管理。
　　
　　当前，环境保护监督管理体制的建设中，许多国家经过多年实践，大都选择了趋向集中和倾向单一的决策、指导、控制与执行中心的方向，环境管理的权力越来越聚集。 eq \o\ac(○,12)12在日本，综合地推进和调整环境行政政策的权限统一在环境厅之下，但对于一个个公害发生源的具体控制权限的行使，根据法律属于都道府县知事（政令指定市的场合是市长）的权限。 eq \o\ac(○,13)13丹麦、德国、美国等也成立了相关的机构来加强土壤污染的预防和治理。结合我国的实际情况，可以建立以环境保护总局为主管部门，下设土壤污染防治机构，针对具体区域的土壤污染情况，统一协调环境、土地、农业、工商等部门的防治工作。
　　
　　在土壤污染治理方面，美国的超级基金项目也是较成功的制度。针对受污染的土地，国会于1980年12月通过了《综合环境响应、赔偿与责任法案》（CERCLA）。在（CERCLA）规定下，环保局确认了那些含有污染物的场地，并评估了现存的危险，要求政府或私人团体对这些受污染场地进行清理，国会建立了超级基金项目来支持对这些场地的清理。 eq \o\ac(○,14)14美国的超级基金项目是以强大的金融力量作为后盾的，且该项目花费巨大。虽然，我国不适合建立这样的基金项目，但可以利用社会团体的力量、私人基金或建立公益项目，来进行土壤污染治理。
　　
　　（三）推行公众参与制度
　　
　　在当代环境保护领域，知情权、参与权、监督权成为公民的基本权利。每一个公民都有在良好环境下生活的权利，公民的环境权应该在法律上得到确认并受法律保护，在环境资源保护的政府决策及其实施过程中，有必要通过公众的广泛参与建立政府权力的社会制衡机制，一方面确保公众能够参与并影响政府环境保护的决策，另一方面使政府环境保护决策的实施受到社会公众的监督。 eq \o\ac(○,15)15公众参与日益成为环境保护的基础，更是推动环境保护事业发展的不竭动力。
　　
　　土壤污染防治，不能单纯依靠政府行为，需要全社会的共同努力，从而调动公众的积极性，提高全社会防范意识，使社会公众参与到防治工作中，形成依靠科技进步，依靠多元投入，依靠民众参与的良好格局。1996年颁布的《国务院关于环境保护若干问题的决定》指出：“建立公众参与机制，发挥社会团体作用，鼓励公众参与环境保护工作”。机制是保证制度实施的规定性，公众参与机制的激励就是以法律的形式明确制度执行的过程和方式。 eq \o\ac(○,16)16土壤污染防治中，公众参与机制应包括：（1）对相关法律法规的制定和防治措施提出意见和建议，各部门应广泛听取和采纳公众的合理建议；（2）监督政府及其部门的工作，对于懈怠疏漏行为可以进行批评，对于侵犯公众合法权益的行为可以进行行政复议和诉讼；（3）积极同政府开展交流，配合相关部门的工作，如及时报告污染情况、大规模的填埋。当前，土壤污染源头繁多、危害范围广，公众参与制度对于预防和治理土壤污染具有重大意义，一方面可以同政府积极进行交流，知道污染物的种类、途径，配合政府采取防治措施，减少土壤污染的可能性，另一方面公众参与可以加强对政府及其各部门的监督，增加政府工作的透明度，提高工作效率。
　　
　　（四）贯彻土壤环境质量评价制度
　　
　　环境质量评价是世界各国环境保护的一项重要制度，在构建土壤污染防治法律制度体系过程中可引入该制度，制定具体的土壤环境质量评价制度，通过调查、评价，搞清楚区域土壤的质量状况和污染程度，了解土壤质量的变化趋势，为开展土壤污染预警、制订污染综合治理方案提供可靠的依据。我国曾于1995年颁布了《土壤质量环境标准》，诚然该制度为我国土壤污染防治工作提供了重要的依据，然而效果不佳。一方面，标准滞后于现实情况。该标准颁布于1995年，经过十多年的变化，我国的土壤环境污染进一步恶化，且随着人们环境意识的增强，对土壤环境质量要求的标准也有所提高。另一方面，评估对象范围狭窄。该标准仅针对农业及自然保护区土壤，城市及工业、矿山土壤环境质量目前是参照农业及自然保护区 = 2 \* ROMAN II级标准进行衡量，不能满足我国土壤多样化的特点。
　　
　　因此，笔者建议，在建立土壤质量评价制度过程中，应当注重标准本身和评估程序两方面的内容。第一，根据土壤污染现状，及时修改《土壤质量环境标准》。可以按照生产生活对土壤质量的不同要求，对土壤进行分类，制定不同等级的土壤质量标准，自然保护区和农业土壤属于一级标准，城市土壤属于二级标准，工业与矿山土壤属于三级标准。第二，制定科学、合理的评估程序和方法。以环保总局下设的土壤污染防治机构为主管机关，由监测机构根据相关的质量评价标准，以具体的参数作为量化标准，运用规定的操作方法对土壤环境质量进行检测、评估，并作出评估结果，载入土壤信息数据库。
　　
　　（五）落实污染监测预警制度
　　
　　土壤污染的过程是一个链式累积的过程，从污染物进入土壤到爆发危害需要经过一定的周期，在初期其危害性尚未显现，一旦环境恶化，这种危害就会爆发，因此必须对土壤及其生态环境进行长期监测，通过监测，建立土壤环境信息数据库，这样不仅可以广泛了解各种土壤的物理化学生物性质、土壤质量、污染状况等，还有利于日后的修复治理工作，同时实现信息共享，有利于协调统一各部门的防治工作。首先，将土壤按区域进行划分并建立档案，详细记录土壤的物理特征、化学性质、生物属性等情况，以便认识和了解。其次，定期记录土壤环境变化情况、质量状况和污染程度，撑握其发展动态。再次，利用网络将上述资料及时建立成数据库存，以便于相关部门的研究和社会公众的参与。
　　
　　预警是在监测的基础上，对土壤污染情况及其产生的危害而发出的警报，及时提醒监督管理机构和社会公众采取治理措施，将这种危害消灭在萌芽状态。监测部门、专业人员以及社会公众一旦发现违法排放污染物的行为、土壤环境恶化、动植物生长异化或出现其它污染情况，都应立即向有关部门反映，在自身条件允许的情况下，可以先采取治理措施。相关部门接到报告后应及时进行调查研究，快速展开分析评估，对污染严重的区域先行发出警报，并上报国家环保总局制定统一的防治措施。污染监测和预警两项制度紧密相联，二者是预防土壤污染切实有效的制度。
　　
　　（六）实施综合治理制度
　　
　　目前，治理土壤污染的方法主要有物理方法、化学方法、生物方法，针对不同的情况采取不同的措施。我国人力资源丰富，对于污染程度深、面积小的土壤，宜采用物理的方法，在短时间内恢复生产，如换土、淋洗、深埋等；对于大面积的污染，可以采取化学的方法；如施用石灰、硫化锌、高锰酸钾等；对于污染面积大、污染物易降解的区域，应采用生物方法，如种植玉米、黄花、香根草、黄麻等。上述三种治理方法在我国都有成功的例子。
　　
　　我国土壤污染防治研究起步较晚，面临的形势很严峻，应当借鉴国外的治理经验，各个部门密切配合，在治理方法上采取综合治理的方式。物理方法、化学方法方便、迅捷，生物方法具有持续时间长、绿色环保的优点，在治理过程中应实现诸方法的优势互补，使其有机融合，相互协调。同时，国家要加大研究力度，培养一批具有专业知识的技术人员和有效的治理方法，根除土壤污染带来的危害。
　　
　　科学、完善的制度是有效治理土壤污染的基础和关键，虽然综合治理土壤污染是一项合理有效的措施，但是治理过程中任何不当的行为和错误的程序方法都可能会造成二次污染（由土壤污染再引起水体污染、大气污染等），所以必须制定一套完整的、科学的具有专业性内容的法律制度来规范综合治理行为和程序方法。
　　
　　四、结语
　　
　　作为一种稀缺性资源，土壤是国家可持续发展的基础，是人类社会不断进步的物质保证，土壤污染所带来的一系列危害成为世界性的环境问题，防治土壤污染、保护有限的土壤资源也成为我国当前环境保护的一个重要内容。面对土壤污染日趋严峻的新情况，立法机关应当尽快制定《土壤污染防治法》，以规范相关法律行为；同时要立足于国内各级环境保护部门与地方政府及其相关部门的密切合作，在现有法律规范的基础上积极进行土壤污染防治；还要加强国际交流与合作，以科学的发展观指导防治工作，在危机中寻求解决之道，实现资源环境与经济、社会的和谐发展。


【作者简介】
陶信平,男,长安大学法学系副教授,主要从事民商法学、环境法学教学研究；李林志，男，长安大学经济法硕士研究生。
 
【注释】
[1]李法云 曲向荣 吴龙华 等编 《污染土壤生物修复理论基础与技术》 化学工业出版社 2006年版 第1—2页
[2]李志洪 赵兰坡 窦森 主编 《土壤学》 化学工业出版社 2005年版 第1页
[3]陈怀满 主编 《环境土壤学》 科学出版社 2005年版 第7页
[4]孙秋菊 郭兴宽 编著 《环境保护与物流》 清华大学出版社 2004年版 第145页
[5]《环境保护法》第20条
[6]《固体废弃物污染环境防治法》第1条
[7]《水土保持法》第1条
[8]《农药管理条例》第1条
[9]李培传 著《论立法》中国法制出版社 2004年版 第33页
[10]陈泉生 著 《可持续发展与法律变革》 法律出版社 2000年版 第249页
[11]吕忠梅 著《环境法新视野》 中国政法大学出版社 2000年版 第252页
[12]（日）原田尚彦 著 于敏 译《环境法》法律出版社 2001年版 第93页
[13]（美）保罗·R．伯特尼罗伯特·N．史蒂文斯 主编 穆贤清 方志伟 译 《环境保护的公共政策》2006年版第323页
[14]蔡守秋 主编《环境资源法学》人民法院出版社和中国人民公安大学出版社 2003年版 第124页