关于我国土壤污染防治立法的几点思考

【摘要】　　本文在总结土壤污染防治现有主要的法律依据基础上，分析了现行关于土壤污染防治立法层面的特点与不足，并提出制定一部专门关于土壤污染防治的单行法律。同时，本文也对国外土地污染防治可取的制度做了简单的介绍，以期对我国污染防治立法有所裨益。
【英文摘要】Based on the summary of soil pollution control major existing legislation, the paper analyzes the current on soil pollution prevention legislative features and shortcomings, and advocates the formulation of a special Basic Law of soil pollution prevention. And, the paper introduces briefly the prevention legislation of foreign soil pollution in order to benefit for the Prevention legislation of the Soil Pollution in the China.
【关键词】土壤污染防治；法律依据；日本《农业用地污染防治法》
【英文关键词】 the Prevention of the Soil Pollution; Legal basis; Japans agricultural land Pollution Control Act
【写作年份】2007年


【正文】
　　一、土壤污染防治现有主要的法律依据
　　
　　（一）《中华人民共和国宪法》
　　
　　第十条第五款 一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。
　　
　　第二十六条 国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。
　　
　　(二)《中华人民共和国环境保护法》
　　
　　第一条　为保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康，促进社会主义现代化建设的发展，制定本法。
　　
　　第二条 本法所称环境，是指影响人类社会生存和发展的确各种天然的和经过人工改造的自然因素总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生动物、自然古迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。
　　
　　第二十条 各级人民政府应当加强对农业环境的保护，防治土壤污染、土地沙化、盐渍化、贫瘠化、沼泽化、地面沉降和防治植被破坏、水土流失、水源枯竭、种源灭绝以及其他生态失调现象的发生和发展，推广植物病虫害的综合防治，合理利用化肥、农药及植物生长激素。
　　
　　第四十一条造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。
　　
　　赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，有环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门处理，当事人对处理决定不服的，可以向人民法院起诉。当事人也可以直接向人民法院起诉。
　　
　　完全由于不可抗拒的自然灾害，并经及时采取合理措施，仍然不能避免造成环境污染损害的，免于承担责任。
　　
　　第四十二条因环境污染损害赔偿提起诉讼的时效期间为3年，从当事人知道或者应当知道受到污染损害起时计算。
　　
　　（三）《中华人民共和国农业法》
　　
　　第五十七条 发展农业和农村经济必须合理利用和保护土地、水、森林、草原、野生动植物等自然资源，合理开发和利用水能、沼气、太阳能、风能等可再生能源和清洁能源，发展生态农业，保护和改善生态环境。
　　第五十八条 农民和农业生产经营组织应当保养耕地，合理使用化肥、农药、农用薄膜，增加使用有机肥料，采用先进技术，保护和提高地力，防止农用地的污染、破坏和地力衰退。
　　
　　第六十五条各级农业行政主管部门应当引导农民和农业生产经营组织采取生物措施或者使用高效低毒低残留农药、兽药，防治动植物病、虫、杂草、鼠害。
　　农产品采收后的秸秆及其他剩余物质应当综合利用，妥善处理，防止造成环境污染和生态破坏。
　　从事畜禽等动物规模养殖的单位和个人应当对粪便、废水及其他废弃物进行无害化处理或者综合利用，从事水产养殖的单位和个人应当合理投饵、施肥、使用药物，防止造成环境污染和生态破坏。
　　第六十六条 县级以上人民政府应当采取措施，督促有关单位进行治理，防治废水、废气和固体废弃物对农业生态环境的污染。排放废水、废气和固体废弃物造成农业生态环境污染事故的，由环境保护行政主管部门或者农业行政主管部门依法调查处理；给农民和农业生产经营组织造成损失的，有关责任者应当依法赔偿。
　　（四）《中华人民共和国土地管理法》
　　
　　第三十五条 各级人民政府应当采取措施，维护排灌工程设施，改良土壤，提高地力，防止土地荒漠化、盐渍化、水土流失和污染土地。
　　第七十四条 违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　（五）《基本农田保护条例》
　　
　　第十三条 农业生产经营组织和农业劳动者应当坚持用地与养地相结合，培肥地力，防止水土流失和污染。
　　
　　第十五条 地方各级人民政府应当加强基本农田的生态环境建设。基本农田的环境质量必须达到国家规定的标准。
　　县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门与农业有关行政主管部门应当对基本农田环境污染进行监测与评价，并定期向本级人民政府提交基本农田环境质量与发展趋势的报告。
　　第二十一条 基本农田保护区内禁止下列行为：
　　（一）建房、建厂、建窑、建坟、采矿、采石、挖砂、取土、开挖鱼塘、堆放固体废弃物和发展林果业；
　　（二）弃耕、抛荒和破坏地力；
　　（三）向基本农田保护区排放污染物；
　　（四）其他破坏基本农田的行为。
　　第二十三条 县级以上人民政府农业行政主管部门应当会同同级环境保护行政主管部门对基本农田环境污染进行监测和评价，并定期向本级人民政府提出环境质量与发展趋势的报告。
　　
　　第二十四条 经国务院批准占用基本农田兴建建设项目的，在建设项目环境影响报告中，应当有基本农田环境保护方案。
　　对造成或者可能造成基本农田环境污染事故的，当事人必须立即采取措施，防止污染事故的发生或者扩大，保护现场，并向有关部门报告，接受调查处理。
　　
　　第二十五条 向基本农田保护区提供肥料和作为肥料的城市垃圾、污泥的，应当符合国家有关标准。
　　第二十六条 因发生事故或者其他突然性事件，造成或者可能造成基本农田环境污染事故的，当事人必须立即采取措施处理，并向当地环境保护行政主管部门和农业行政主管部门报告，接受调查处理。
　　第二十九条 违反本条例规定，在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物、排放倾倒污染物或者从事其他活动破坏基本农田，毁坏种植条件的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，恢复原种植条件，并可处占用基本农田的耕地开垦费一倍以上二倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　
　　第三十三条 排放污染物质造成基本农田严重损害的，应当赔偿受损害单位或个人的损失，并由环境保护行政主管部门依照环境保护的有关法律、法规的规定处理。
　　（六）《中华人民共和国刑法》
　　
　　第三百三十八条 违反国家规定，向土地、水体、大气排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他危险废物，造成重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果的，处三年下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金；后果特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。
　　
　　第三百四十六条 单位犯本节第三百三十八条至第三百四十五条规定之罪的，对单位判处罚金，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依照本节各该条的规定处罚。
　　第四百零八条 负有环境保护监督管理职责的国家机关工作人员严重不负责任，导致发生重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者造成人身伤亡的严重后果的，处三年以下有期徒刑或者拘役。
　　
　　二、对现行土壤污染防治法律规范的分析
　　
　　从国家对土壤污染防治的立法现状来看，对造成土壤污染的行为进行规制明显有以下几个特点：
　　
　　第一、宣示性、鼓励性的条文多。比如在环境保护基本法层面，仅在《环境保护法》第二十条设置了一般宣示性的规定，该条文的特点乃是采用正面肯定的行文方式，以“某某应当如何如何”为条文的结构。虽然该条文首次明确了将土地污染防治的责任主体指向“各级人民政府”是值得称道的，但一般宣示性的法律条文却也存在降低法律实践性的可能。类似的例子在其他环境法律规范中也可以看到，比如《农业法》第58、65、66条，《土地管理法》第35条，《基本农田保护条例》第13、15条等。
　　
　　第二、保护范围主要是针对农用地的污染防治。现行立法主要针对农业用地的土壤污染防治，着眼点在于农业环境、农用地的保护，比如《环境保护法》第20条，《农业法》第58条。《基本农田保护条例》虽然是我国现行环境法律规范中针对土壤污染问题设置了较多法律条文的行政法规，但该条例所保护的范围更窄，仅指基本农田。事实上，根据我国《土壤环境质量标准》的解释，土壤是指地球陆地表面能够生长绿色植物的疏松层。也就是说，土壤污染防治所言的“土壤”，既包括了农业用地，也包括建设用地；既指已经利用的，也指还没有利用的。
　　
　　第三、就立法体系来讲，现行对土壤污染防治的立法思路仍然是求助于各个单行法规予以解决，而这些单行法规并不是专门针对土壤污染防治的，只是在某一方面涉及到土壤污染的内容而对其做一些附带的规定，难以达到土壤污染专门立法的要求。
　　
　　第四、法律责任条款设置较少，适用较难。就当前关于土壤污染的法律责任条款设置来看，仅有极少量的条款，比如《环境保护法》第41条、《农业法》第66条、《基本农田保护条例》第29、33条、《刑法》第383条。这些条款适用于土壤污染防治无疑存在某些不足之处。《环境保护法》第41条法律语言笼统，在实践和理论上都曾经引起过很大的争论，将该条适用于土壤污染赔偿的案例，虽然从法律解释的角度得以自圆其说，但无疑尚须实践相关案件审理的协力。《农业法》第66条对土壤污染防治而言，至少有以下两方面的不足：其一，该条针对的是农业生态环境，其范围无疑过窄；其二，该条语焉不详，其所言“给农民和农业生产经营组织造成损失的，有关责任者应当依法赔偿”中的“依法”指的究竟“依”的是什么“法”呢，此条规定无疑有“气死寻法者”的嫌疑。《基本农田保护条例》关于土壤污染的法律责任条款设置也有类似上述所指的缺点。
　　
　　从以上分析不难看出，关于土壤污染防治的法律规范虽有设置，但难成体系；或可成体系，但难以实践；或纵可实践，无奈保护范围太窄；或有所保护，但法律责任条款难以操作，未尽土壤污染防治之全功。凡此种种，不免令人忧心于当前的土壤污染面临有法制却没法“治”的处境。
　　
　　现有土壤污染防治立法局面难以遏制目前日益加剧的土壤污染，要求一部专门的关于土壤污染防治的法律出台无疑是上述实证分析的合逻辑结论。国外关于土壤污染防治立法的已有成果无疑值得我们关注。
　　
　　三、国外土壤污染防治立法的启示
　　
　　世界各国面对土壤污染的压力，大多数国家在立法层面都做了相当的努力，特别是发达国家。比如日本《农业用地土壤污染防治法》、德国《土壤保护法》等。其中，日本《农业用地土壤污染防治法》值得我们讨论。
　　
　　日本《农业用地土壤污染防治法》共18条，该法于1970年12月25日制定，1993年又进行了修订。该法是日本关于土壤污染防治的最重要的法律依据。虽然该法仅是针对农业用地土壤污染防治，但该法的一些比较有价值的制度无疑值得我们思考。分述如下：
　　
　　（一）土壤污染对策地区指定制度
　　
　　该法第3条规定了农业用地土壤污染对策地区指定制度。即把“一定地区的某些农业用地土壤和在该农业用地生长的农作物等所含有的特定有害物质的种类和数量，可以把被认为是该农业用地的利用为起因，生产危害人体健康的农畜产品，或者被认为影响了该农田里农作物等的生长，或者被认为这些危害是明显的、符合以政令规定的要件的地区”作为农业用地土壤污染对策地区，予以指定。 同时该法第8条还规定了对在对策区域内的农业用地存在特殊的严重污染情形，可以指定为特别区域。指定对策地区的目的在于便于针对这些被污染的而又需要治理的特定区域施行特殊的政策。这样的思路具有合理性，我国当前的土壤污染防治立法不妨借鉴这样的思路，可以将对策地区分为“农业用地土壤污染对策地区”、 “建设用地土壤污染对策地区” 和“未利用地土壤污染对策地区”。
　　
　　（二）土壤污染对策计划制度
　　
　　该法第5条规定了对指定的对策地区应应立即制定农业用地土壤污染对策计划。同时对对策计划的内容做了比较细致的安排。在对策计划中，需要规定以下事项：1．有关对策地区区域内的某农业用地，在考虑因其土壤的特定有害物质引起的污染程度的基础上，规定出利用上的分类及其有关每种分类农业用地利用的基本方针；2．关于在对策地区的区域内，与某农业用地有关的下列事业中的必要事项： (1)为防止因农业用地土壤的特定有害物质引起污染的灌溉排水设施，及其他设施的新设、管理或者变更； (2)消除因农业用地土壤的特定有害物质引起污染的客土及其他事业；(3)谋求合理利用污染农业用地的地目变换及其他事业。3．在对策地区的区域内，对某农业用地土壤的特定有害物质引起的污染状况调查测定事项；4．其他事项。
　　
　　该法的土壤污染对策计划制度，与我国《固体废物污染防治法》第29条、《大气污染防治法》第3、29条类似 ，但比较而言在具体的内容上则比我国的这两部污染防治法更为仔细，更可取。我国当前的土壤污染防治立法除了延续我国已有的污染防治立法的成功经验，无疑也应当考虑更便于执行的方案。
　　
　　（三）劝告制度
　　
　　该法用两个条文设置了劝告制度，即第10、11条。第10条是关于农作物等种植的劝告，第11条是为了防止农业用地土壤因企业排放的外排水和含有特定有害物质的烟尘引起污染而向有关地方公共团体长官提出劝告。这是一个比较特殊的制度设置，其作用是政府提醒公众对可预知的危险予以特别注意，以避免不当的损失，以这种方式引导公众积极参与污染防治。这种制度安排可以说与我国提倡环境保护群众参与原则有相似的逻辑基础，建议我国土壤污染防治立法应在更大范围内采用。
　　
　　四、结论
　　
　　目前我国土壤污染的总体形势相当严峻，比如土壤污染程度加剧，土壤污染危害巨大，土壤污染防治基础薄弱，这些问题的存在已对生态环境、食品安全、百姓身体健康和农业可持续发展构成威胁。去年环保总局和国土资源部联合启动了经费预算达１０亿元的全国首次土壤污染状况调查。土壤污染防治在我国已被提上议事日程，但是防治土壤污染的法律基本上是一项空白，法制的不健全正成为土壤污染防治工作的瓶颈。我国目前的土壤污染防治除了延续目前我国关于污染防治方面立法的一些成功经验，无疑也应当积极讨论其他国家关于土壤污染防治立法的有效经验。如何面对当前对土壤污染防治立法提出的新问题，建立可行的富有建设性的法律制度，是我国土壤污染防治立法所要考虑的首要问题。


【作者简介】
万里，男，昆明理工大学法学院环境与资源保护法2005级研究生；徐治雄，男，昆明理工大学法学院环境与资源保护法2005级研究生。


【注释】
[1]汪劲：环境法律的解释：问题与方法|M|北京：人民法院出版社，2006.4.
[2]凌欣：土壤污染防治法律制度研究|J|，2006年中国法学会环境资源法学研究会年会论文集.